新预算法对于地方融资平台的影响

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我国地方政府融资平台信用风险与转型发展研究

我国地方政府融资平台信用风险与转型发展研究2010年以来,国务院先后出台一系列政策来对融资平台进行规范。

新《预算法》的实施,有条件地放开了省级地方政府举债权,允许其通过发行债券方式进行举债,不能通过其他方式来举债。

国发[2014]43号文中明确规定,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。

”紧接着财政部发布财预[2014]351号文,对截止2014年12月31日的地方政府债务进行分类甄别,并纳入预算管理,并对政府债务进行锁定,地方政府债务规模只增不减。

财政部多次表态,2015年之后地方融资平台举债不属于地方政府债务。

然而,2015年以来,地方融资平台举债仍然保持了快速增长态势。

从表面来看,这些债务是作为融资平台自身的债务,但是事实上,这些债务中有相当一部分是借助地方政府信用进行融资的,地方政府也通过违规担保、财政兜底等方式给予支持,一旦地方融资平台债务将来无法得到偿还,这些隐性负债则会转变为财政负担。

在此背景下,控制地方融资平台举债,推动地方融资平台转型,成为治理地方政府隐性债务的当务之急。

然而在当前经济形势下,地方融资平台转型依然面临着诸多问题,这些包括:经济下行压力加大,政府出于“稳增长”需要仍然依赖融资平台进行基建投资;分税制改革未完全到位,地方财政收支失衡仍然未得到改善;省级以下政府举债权等问题,以及地方融资平台也存在数量多、内部转型动力不足等困难,这些都限制了地方融资平台的转型。

因此,未来地方政府融资平台转型之路仍然艰巨和漫长,需要更加深入的研究和探讨。

通过研究融资平台的可持续发展路径,对于深化我国财政投融资体制改革,加快城市建设,带动整个经济的发展,有着深远的理论和现实意义。

在写作思路方面,本文从我国地方融资平台产生的背景、发展历程出发,结合当前我国对地方融资平台的政策来分析地方融资平台的发展现状。

在当前中央明确要求地方融资平台转型发展的背景下,地方融资平台转型推进较为缓慢,地方融资平台依然借助政府信用进行举债,债务规模没有得到有效控制,主要是因为地方融资平台与地方政府关系没有完全厘清,两者之间相互依赖关系较强。

对地方政府融资平台发展思考

对地方政府融资平台发展的思考中图分类号：f20 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2010）12-323-01摘要地方政府融资平台在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用，但是仍然存在设立和运作不规范、偿债能力不足等一系列问题。

当前迫切需要建立相应的融资约束机制，以防控地方政府融资平台贷款风险关键词融资平台风险一、融资平台产生背景与相关政策发展（一）体制方面自分税制改革以后，中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。

1994 年以来，地方政府创收来源及其向地方政府提供的收入额大幅减少。

同时，地方政府的支出责任却没有发生变化。

需要重点指出的是，尽管财政压力大大限制了地方政府（及其所属实体）创收的权力，但新制度没有直接叫停地方政府利用诸如国有投资集团公司等预算外实体进行融资的做法。

所以，地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上。

正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。

而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。

（二）法规方面1．催生地方政府融资平台的政策法规1993年《国务院关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》（1993年4月）第3条，1995年《预算法》第二十八条都规定了地方政府不得发行地方政府债券。

1994年分税制度改革后，地方政府在财力大大消弱，但是还要承担大量的公共事务支出。

使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代。

地方政府融资平台也就产生了。

它满足了向银行借款必须要有一个能独立行使民事责任的法人的要求，所以地方政府融资平台是具有法人基础的，合法的独立法人。

2．促进融资平台发展的法律法规2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

我国地方政府融资平台公司存在的问题-成因及对策

我国地方政府融资平台公司存在的问题\成因及对策摘要：地方政府融资平台公司是以地方政府信用为基础，通过土地以及其他国有资源、部分财政收入等途径吸引和撬动社会资本，主要用于城镇基础建设。

近年来，中国地方政府融资平台公司快速发展，在快速发展的过程中也出现了不少的问题，本文将就地方政府融资平台公司发展中面临的主要问题及解决方法做分析探讨。

关键字：地方政府；融资平台公司；问题；对策近年来，地方政府为了拉动投资并完善基础设施建设，保持经济平稳较快发展，在地方财力有限的情况下，成立了许多以融资为主要经营目的的公司，如城投公司、交投公司等。

这些政府投融资平台以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金。

目前，政府投融平台公司在应对金融危机和扩大内需等方面发挥了积极作用，但同时也出现了债务规模增长过快、平台运作不够规范等不容忽视的问题。

一、我国地方政府融资平台公司存在的问题1.融资平台公司数量多，发展定位不明确。

地方政府融资平台公司产生于上世纪80年代，2009年以来进入高速发展阶段，各省、市、县地方政府纷纷组建自己的投融资平台，平台公司的层级也逐步向下移动，发达地区甚至乡镇也设立了融资平台公司。

据审计署2011年第35号审计结果公告《全国地方政府性债务审计结果》反映，截止2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家。

其中县级4763家，占72%，有44个县级政府设立的融资平台公司达10家以上。

从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的3234家，兼有政府项目融资和投资建设功能的1173家，还进行其他经营活动的2169家。

地方政府辖内往往有多家融资平台公司，承担着不同行业和不同层级的投融资职能，但有的地方政府未能对辖内平台公司对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对平台公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人对于平台公司总体负债规模控制在一个什么样的水平并没有进行系统全面的安排，造成平台公司在实际运作中越位、错位或缺位，有的平台公司在实际运作上难以区分究竟是政府的一个职能部门还是完全市场化的主体。

43号文、40号文：地方融资二次突围

2014年10月2日，《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》下发至地方财政部门，这份文件被称为“43号文”。

正是这份“43号文”，在关闭了地方财政有“第二财政”之称的建设资金来源后，城投融资平台纷纷寻求转变。

原来庞大的建设资金来源被切断，变成了更加透明的自发自还，而且地方债自发自也受到限额管理。

伴随着“43号文”的实施，地方自发自还的债券、PPP 模式、债权基金、股权基金、债权投资计划等成为地方政府主要的融资模式。

“现在的自发自还，债券置换、专项债，一下子无法达到以前融资平台与债券的规模，差额还不少。

造成了一个事实上的投资资金紧张，基础设施建设投资不足。

”一位地方财税人士对经济观察报表示。

但是，“43号文”颁布实施仅仅8个月，2015年5月15日一份名为《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》的“40号文”出台。

相较于“43号文”其最主要的调整就是，在地方政府融资平台通过银行业金融机构融资这个核心问题上开出了一条口子，在建项目允许继续银行贷款、国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“40号文”迅速在地方融资路上做出调整，一个很大的压力来自于经济下行，从今年年初开始，CPI持续低位，社会融资总量一度下滑。

也正是由于有了“40号文”，地方融资渠道有了更多迂回前进的余地。

中债资信评级业务部副总经理霍智辉对经济观察报表示，2015年前5个月政府融资平台举债融资规模大幅下降，但5月后政府加大基建投资，相关部门对政府融资平台融资政策进行了一些调整，最主要的就是“40号文”，在建项目允许继续银行贷款，以及国家发改委企业债券融资政策有所松动等。

“不过，政府融资平台公开发债规模仍较去年同期下降30%。

需要明确的是，融资平台新增债务主要为企业债务，而非政府债务。

”霍智辉说。

一位地方财税人士对经济观察报表示，现在地方的资金缺口仍然很大，从银行获得的融资相当大的部分也是用到了与基建相关的投资上，但是由于“43号文”对债务规模做出了限制，这部分债务无法计入地方政府债务。

探查地方债黑洞

我国地方融资平台存在的问题、成因及对策刘国俊韩丹（审计署驻太原特派办）【时间:2010年12月30日】【来源: 】【字号：大中小】地方融资平台是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有承担公益性项目投融资功能的法人单位。

我国的政府性融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”中发挥了重要作用，对交通、市政和生态环境等起到了改善作用，但由于融资规模增长过快，制度建设滞后，也使得地方政府积聚了很大的财政和金融风险，这一问题已经引起了政府与社会舆论的普遍关注。

温家宝总理在2010年国务院第四次全体会议上也已经指出，要尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。

一、地方融资平台存在的主要问题从国家有关部门公布的资料来看，我国融资平台债务庞大，且一直呈快速增长的趋势，但是相关的投融资管理制度一直没有建立起来，管理比较混乱，为政府信用和财政运行带来潜在隐患。

当前我国融资平台存在的问题主要表现在以下六个方面：（一）债务规模增长过快，超过地方财政的承受能力。

据估算，2008年初地方政府融资平台的负债总计约为1.7万亿元，到2009年年中快速上升到5万亿元以上，银监会的最新统计是7.38万亿元，国家信息中心经济预测部公布的最新数据是9万亿左右。

两年时间地方政府融资平台的债务规模就暴增四倍左右，其中绝大部分来自银行贷款。

一些城市依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率已高达150%以上，个别县市债务率甚至已经超过400%。

（二）制度建设滞后，管理职责不明确。

目前，我国对融资平台尚没有出台明确的法律规定，各部门对融资平台的定义模糊，无法明确界定债务的责任主体及相关的管理和偿还责任。

面对庞大的债务余额，也没有权威部门给出明确的分类，比如，其中多少是财政必须偿还的，多少是财政负有兜底责任的等等。

如果中国经济出现二次探底，地方财政收入大幅下滑，地方政府和金融机构在债务偿还问题将产生很大的利益冲突。

当前地方政府融资平台存在的问题及对策探讨

为应对国际金融危机的冲击２００８年１月，２国务院办公厅下发《关
省市、县三级政府共设立融资平台
公司６７５６家其中：级１５家市省６
１地方政府融资平台的发展历程和现状
于当前金融促进经济发展的若干意
经济
ＥＣＮＯＯＭＹ
文章编号：０９６０（１）－０６０１０－００２１１０５ — ５０２中图分类号：８０Ｆ３文献标识码：Ａ作者简介：张世福．京市财政局经济建设处。南
当前地方政府融资平台存在的问题及对策探讨
ｉｖｓｍｅｔｆｌｃｌｏｅｎｎ，ｎｙｔｍｎｕｃｉｎｏｎｎｉｇｐａｆｒｃｒｏａｉｎ，ｎｒｄｔｎｅｔｎａｖｒｍｅｔａｄｓｓｅａｄｆｎｔｆｆａｃｎｌｔｍｏｐｒｔｓａｄｃｅｉｏｏｇｏｉｏｏｒｌｆｆｏｍｅｃａｂｎｓＩｅｔｎｌｓｓｏｔｅｅｒａｏｓｔｅａｔｏｒｐｓｄｓｍｅｒｃｍｍｅｄｔｏｓｅｉｏｃｍｅｒｉｌａｋ．ｎｄｐｈａａｙｉｆｈｓｅｓｎ，ｈｕｈｒｏｏｅｏｏｐｅｎａｉｎｔｍｐｏｅｔｅｐａｆｒｃｍｐｎｅＦｒｔｔｅｌｃｌｇｖｒｍｅｔｓｏｄｅｔｂｉｈｒｔｎｌｏｔｏｆｏｉｒｖｈｌｔｏｍｏａｉｓｉｓ，ｈｏａｏｅｎｎｈｕｌｓａｌｓａｉａｎｒｌｏｏｃ

地方融资平台公司债务问题梳理分析

地方融资平台公司债务问题梳理分析地方融资平台公司债务问题梳理分析近年来，政府债务监管力度升级，融资平台公司债务问题也日益凸显。

国务院国资委《关于印发<关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见>的通知》（国资发财评规〔2021〕18号）对国有企业债务风险管控提出了具体要求，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）也重申了剥离地方融资平台公司政府融资职能、实行市场化和法制化的债务违约处置机制。

本文主要对地方融资平台公司债务问题进行简要梳理。

一、融资平台公司债务问题简述（一）概述融资平台公司最早见于《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》（财建[2009]631号），即“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。

《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），“地方融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

融资平台公司不同于“一般类”公司，其天然使命并非市场逐利，而是承担政府投资项目融资功能，为政府投资项目筹集资金。

（二）债务表现融资平台公司存在着举债规模缺乏控制、融资成本高、债务收支未纳入预算、风险防控机制不健全等问题，主要表现为：1.债务管理风险资金的“借、用、管、还”存在脱节，形成了融资平台公司举借、政府主导资金使用和资金管理、融资平台公司偿还的问题。

2.债务清偿风险融资平台公司资金大多投向投资规模大、回报周期长、缺乏经营性内容的公益性项目，资金回收性差；融资平台公司自身资产质量差、变现能力弱，债务偿还主要依靠“土地财政”、地方财政支持或借新还旧等。

二、融资平台公司债务问题的原因分析（一）宏观原因——财政事权不匹配随着我国城镇化的发展与进程的加快，地方基础设施和公共服务的需求显著增加，中央与地方以及地方之间关于财权和事权不匹配或不清晰，导致地方财政事权不匹配，即“财权上收、事权下移”或“钱少事多”。

地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施

地方政府融资平台债务风险的成因分析、问题及应对措施改革开放以来，随着经济发展的飞速变化，地方政府面临对区域经济治理的需求变化与应对挑战。

不同发展时期，政府与融资平台公司的角色，也在发生着相应的变化，随着行业细分日趋下沉，多地政府也相应成立专业化融资平台公司，旨在区域经济中各重点行业领域，积极发挥国有企业对产业链的引领和带动作用。

当前“政府兜底，平台公司依赖于政府信用”的模式，产生了地方政府隐形债务和融资平台公司高负债杠杆的“副作用”，已不符合国家在当今的内外政治经济环境下，提出的“稳字当头、稳中求进”的方针政策，以及国有企业深化改革的战略需求。

因此，重新厘清地方政府融资平台债务风险，妥善降低相应潜在风险，成为值得思考的重要问题。

一、地方政府融资平台发展背景（一）地方政府融资平台的由来地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

地方政府融资平台公司的发展模式是平台公司的核心职能是融资，根本不以盈利为目的；它最大客户是当地政府，不能盈利；融资主要用于项目建设、招商引资、产业孵化、发放工资、费用支出，无法盈利。

融资需要平台公司盈利，利润主要来源于政府补贴、项目包装、关联交易。

地方政府融资平台是地方投融资体制下的产物，从二十世纪八十年代开始，城市的基础设施建设，由公共预算支出（财政直接出资）转变为由地方政府出资加上信贷，地方政府出资是由它的财政收入包括税费收入做支撑。

到九十年代，随着加大改革开放和发展市场经济背景下，我们在城市基建中引入建设项目法人制，项目法人从投资筹资到运营都参与在里面，这个是融资平台的一个雏形。

随着分税制改革到来，这个模式就加以推广。

因为改革后，中央财政收入占比从近22%，大幅提升到50%，然而支出责任却下放给了地方政府。

以往预算法规定，地方政府没有举债权，同时也无法有赤字。

在这种情况下，地方政府融资平台在地方政府投融资建设中就扮演了重要角色。

地方政府融资平台存量债务风险及发展对策——基于国发43号文出台

比５４．８％。按照平台级别划分，２０１３年ห้องสมุดไป่ตู้末省级平台
采用与社会资本合作的方式。这意味着融资平台
公司的角色任务面临重大调整。而平台公司又不可能在短期内退出。因此，在新的背景下研究关注平台公司发展及存量债务情况，并对其今后发展
地市级平台１５２家，县级平台２２９家。２０１３年末地
的意见》（国发［２０１４］４３号）也随之出台。《意见》中明确融资平台公司要剥离政府融资功能，平台
公司禁止新增政府债务，未来政府融资要更多地
７８地方财政研究／２０１５．１／第１期
工作研究
款余额１９２５亿元，占比５３．４％；县级平台贷款余
额５９５亿元，占比１６．５％。按照地域划分，２０１３年线” 及中部城市群开发战略的贯彻实施。
３．通过贷款融资难度不断加大，部分平台公司
退出意愿逐渐增强。贷款融资难度较大体现在两
末沈阳市平台贷款余额２１７４亿元，占比６０．３％；
大连市平台贷款余额１００７亿元，占比２７．９％，其他平台贷款较多的地市包括鞍山市、盘锦市和
较强烈。未来应进一步加强对地方政府债务的监测评估，防范区域性、行业性金融风险，

新预算法对地方政府债务管理的影响和对策分析

新预算法对地方政府债务管理的影响和对策分析文／王群英摘要：伴随城市化进程的推进，地方政府的预算无法满足经济发展和城市发展进程，因而不得不依托各类事业单位，各大融资平台，导致债务规模日益增大，债务类型越来越复杂，债务风险难以估计，加强地方债务管理已成为不可避免的话题。

文章主要论述当前新预算法对地方政府债务管理提出的新要求和加强地方政府债务管理的几点措施。

关键词：新预算法；债务管理；要求措施伴随着社会经济的快速发展，城市化进程的不断加快，地方政府的债务管理问题越来越突出，政府财政已经难以满足城市的建设化进程，管理好地方政府的债务对于加快经济发展、改善民生、推进城市化建设进程方面都发挥着重要作用。

但原预算法在预算内容、预算编制、预算执行等方面极其不严格、不规范，而新预算法有助于规范地方性债务管理、防范局部风险，更是标志我国在建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。

一、新预算法对地方政府债务管理影响的分析新预算法推进了预算管理的科学化、民主化、法治化，新预算法充分体现了党中央、国务院对财税体制改革的总体要求，它对地方政府债务管理主要存在以下几方面的影响：(一)引导地方政府债务纳入政府预算针对地方政府的债务，只堵不梳是很难达到管理目标的，旧预算法中规定，地方政府的财政收支只有一部分纳入了政府的预算管理中，还有很大一部分收支游离在预算之外，如国有企业的利润，预算外的收入等，这部分的收入很容易导致贪污腐败的现象发生。

新预算法实行全口径预算，要求政府将所有的收支纳入预算，同时地方政府的债务也要纳入预算中，受各级人大和中央的监督。

(二)要求建立完善的财政转移支付制度1994年分税制以后，我国逐步形成了现有的转移支付制度，但是，我国政府的财政支付转移制度仍然存在许多问题，主要体现在目标功能方面的不清晰、不健全。

新预算法要求对财政转移支付制度进一步完善，建立规范统一的透明转移支付制度。

因此在财政部门应有批专业人才对转移支付的各类方法和规则进行研究，对相关的信息进行收集，吸收国外适合自己的先进经验来完善地方政府的转移支付制度。

《关于加强地方政府性债务管理的意见》的解读—南京安居建设集团

一
、
“ 四十三号文 ” 的指导思想是建立“ 借、用、还” 相统一的地方政府性债务管理机制，基本原则是“ 疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、
稳步推进 ” 二十字方针。（二）地方政府性债务管理机制对于如何加强地方政府性债务的管理， “ 四十三号文 ” 也给出了一
全Ｉ：１径预算管理等措施，解决好 “ 怎么用” 的问题；通过划清偿债责任、建立风险预警、完善应急处置等措施，解决好“ 怎么还 ” 的问题。此外，完善配套制度则从完善债务报告和公开制度、建立考核问责机制和强化债权人约束等三个方面，为建立规范的地方政府举债机制提供保障
（二）对举债能力的影响
根据南京市财政对安居集团债务清理甄别的结果，集团目前从事的保障房项目建设是具有一定收益的公益性项目，该类项目建设资金来源主要通过自身融资解决。而集团目前的２５６亿元债务中，无论是公开市场发债的直接融资，还是银行贷款的间接融资，贷款人考量的都将会使一直以来被银行等整套的解决方案：通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等是安居集团的政府平台背景。新政实施后，政府背景 ” 失去价值，政府背书、政府信用等隐性担措施，解决好“ 怎么借” 的问题；通过控制举债规模、限定债务用途、纳入金融机构看重的 “
（一） ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ棱债能力的影响
安居集团根据市财政局的统一部署，按照《政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预２０１４年３５１号）对集团存量债务进行了逐笔甄别，初步甄别为第三类债务，金额为１１亿元，剩余约２４５亿元（２０１４年２月底安居集团本部存量债务余额为２５６亿元）未纳人政府性债务。南京安居建设集团有限责任公司（以下简称“ 南京安居集团” ）作为ｌ不属于政府应当偿还的债务，将由安居集团自行偿还，政南京市的大型保障性住房项目建设国有独资集团公司，认真学习领会清理甄别后，文件精神，适应国家政策调整和经济新常态，在后窗Ｅｌ期谋划好未来的府不承担兜底责任。从安居集团现存的债务结构和期限分析，未来几年是偿债高峰，地发展战略，是“ 四十三号文” 颁布之后的当务之急。方政府债务实行限额管理使得安居集团可争取到的公益项目建设资金文件内容及要点分析文件共有七个部分，可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机或是项目平衡资金将十分有限，百分之九十六的偿债资金将自行解决，这将面临较大的资金压力。制和存量债务处理三个重要方面。新政出台，势必降低了集团的综合偿债能力。（一）总体要求

改革开放以来中国地方政府举债融资演变

改革开放以来中国地方政府举债融资演变赵斌王朝才柯勰(中国财政科学研究院，北京100142)内容提要：以国有土地有偿出让收入和分税制改革后的地方税体系等构建地方举债融资的自有财力支撑，以及新《预算法》赋予地方自主发债权利为界，改革开放以来，随着市场体系的不断完善、社会资本力量的日益壮大，我国地方政府举债融资可划分为三个阶段，对应三种模式：集资和收费、借助地方融资平台贷款或发债、发行地方政府债券以及与社会资本合作。

伴随这一过程的是，地方政府主体地位及相关参与主体权责利的日益清晰化、中央对地方债务管理的日益规范化、举债融资手段的日益市场化、相关配套制度的日益完善化。

本文系统梳理了我国地方政府举债融资的演变历程，总结各个阶段特点。

在此基础上，阐释三个阶段的演化逻辑，并总结了相关经验及启示。

关键词：地方政府举债融资地方融资平台地方债政府和社会资本合作中图分类号：F812文献标识码：A 文章编号：1672-9544(2019)04-0007-13〔收稿日期〕2019-02-27〔作者简介〕赵斌，博士生，研究方向为财政理论与政策；王朝才，原副院长，研究员，博士生导师，研究方向为财政理论与政策、国际财政、农业经济；柯勰，博士生，研究方向为财政理论与政策。

①虽然2014年及之后，中央文件再三强调要求剥离融资平台的政府融资职能，但实际上2014年之后，地方政府仍借助地方投融资平台违规举债融资。

但笔者认为，融资平台的市场化转型将是大势所趋，2014年是重要的转折点之一，故将其列为分界点，这也与后一阶段相衔接。

一、引言改革开放以来，在中央政府的默许或支持下，地方政府充分发挥主观能动性，“大胆试、大胆闯”，积极探索和尝试多种模式筹集资金，以推进基础设施和社会公共福利体系建设。

总体上来看，我国地方政府举债融资经历了三个阶段，对应三种模式：集资和收费（改革开放初期-1993年前后）、借助地方融资平台贷款或发债（1994年前后-2014年前后）①、发行地方政府债券以及与社会资本合作（PPP、政府引导基金等）（2014年前后至今）。

新形势下平台公司融资渠道、债务化解及转型分析

３９２０１９．１１总第２２２期一、平台公司定义及特点平台公司是指地方政府在建设资金匮乏的情况下，为规避《预算法》等法律法规对其举债行为的限制，以政府主导成立的，以为政府融资为主要目的公司。

平台公司产生的原因在于国务院推行投融资体制改革和分税制改革，地方政府财权大幅收归中央，地方政府财力吃紧，但基础设施建设仍是对地方政府进行考核的重要内容。

为解决建设资金的来源问题，各地方政府纷纷成立平台公司，为市政基础设施及土地整理项目进行筹资。

平台公司产生的初衷是服务地方政府，为政府性项目操作前期手续及筹集建设资金[1]。

二、拓宽融资路径、化解存量债务2009年，政府推出扩大内需、促进经济平稳较快增长的一揽子计划。

平台公司在这一时期得到了快速发展，紧随而至的就是政府债务规模迅速膨胀。

为防范财政金融风险，国务院要求清理、核实并处理平台公司债务，逐渐弱化平台公司的融资职能。

地方政府不得为平台公司提供担保，平台公司的发展受到财政、金融等部门的诸多限制。

但受经济下行的影响，地方政府为保经济、稳增长，对平台公司的融资采取了默许的态度。

平台公司仍然通过不断创新的影子，在银行和融资手段夹缝中野蛮生长，地方政府隐形债务的风险不断增加，甚至存在引发系统性风险的隐患。

（一）新政策下的融资困境国务院接连出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等文件。

新《预算法》的实施，令地方政府的债务受到严格控制。

基础设施建设不能再从银行获得贷款，建设资金只能来源于财政收入和地方政府发行的政府债券，严格将基础设施建设纳入预算管理。

另一方面《关于加强土地储备与融资管理的通知》《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》的出台，原则上一个县级以上行政区域只能有一家土地收储机构，土地收储实行名录管理。

平台公司大都取消了一级土地开发的资质，也不能以储备土地作为向金融机构融资的抵押物。

其通过出让土地回笼资金用于偿还该项目产生的负债，这一融资渠道也被彻底堵死，平台公司面临极大的融资困境。

融资平台视角下地方政府隐性债务现状、风险与问题

融资平台视角下地方政府隐性债务现状、风险与问题一、政府融资平台定义与发展历程（一）定义结合《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）（见表1），政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府投资项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括综合性投资公司、行业性投资公司等。

当前，政府融资平台的业务类型主要为城市基础设施建设、土地整理与开发、公用事业、国有资产运营、公益性住房、园区开发、非公益项目等。

表1 地方政府融资平台定义（二）发展历程1.1994-2008年：萌芽形成，初步发展1994年，我国实行的分税制改革将原本属于地方政府的消费税与增值税大部分归于中央，但地方政府仍需承担地方建设发展的主要任务，导致地方政府财权与事权严重不匹配，地方政府形成较为强烈的融资需求。

但1994年起相继出台的《预算法》、《担保法》等规定地方政府不得发债、担保、贷款，为规避法律限制，商业银行建议地方政府通过设立融资平台公司的方式，来承担商业银行的信贷投放。

各地政府纷纷成立融资平台公司，并通过土地资产划拨等方式注入资本，提升平台融资能力，弥补城市建设投资缺口。

2.2008-2010年：政策支持，快速扩张2008年金融危机后，为应对国际金融危机冲击，我国通过加强基础设施建设以提振经济，地方政府承担了大量的基建投融资任务，融资平台作用凸显。

《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）等政策文件明确鼓励地方政府通过设立融资平台等方式筹集建设资金。

该阶段，地方政府大量组建融资平台公司进行各类形式融资，融资平台数量快速增长，对支撑基建投资起到积极作用，但同时也导致平台举债融资规模迅速膨胀，政府债务风险日益加大等问题。

3.2010-2014年：清理规范，管控风险2010年起，为防范融资平台债务风险，监管部门开始对政府融资平台进行管控，主要政策文件有《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）等（见附表1）。

地方国有融资平台公司债务风险控制及转型发展思考

ACCOUNTING LEARNING197地方国有融资平台公司债务风险控制及转型发展思考李艳湖北夷陵经济发展集团有限公司摘要：在当前国家防范地方债务风险，降低国企杠杆，促进国企转型发展的宏观环境下，国有融资平台类企业必须加强防范财务风险、加快业务转型。

本文提出国有融资平台类企业应多举措疏导资金压力及债务风险，建立现代化企业管理制度、实现政企分离、发展主业、加快经营转型，坚持走可持续发展的道路。

关键词：国有融资平台公司；债务风险控制；经营转型地方国有融资平台作为地方基础设施建设主体，在推进我国的城镇化发展，完善基础设施配套建设中，发挥了不可磨灭的作用与贡献。

然而，在我国经济步入新常态，经济增长方式正由高速增长向高质量转变，地方国有融资平台助力地方经济发展的过程中亦积累了一系列问题，比如政绩观扭曲、债务风险集中，缺乏现代化企业治理方式等问题。

单纯依赖过去的融资、建设传统手段已经不适应新时代的经济发展要求，这就需要深入研究地方国有融资平台公司在债务风险控制、企业资产质量、经营能力提升，加快经营转型等方面的思考。

一、地方国有融资平台类企业的职能及债务风险的形成地方有融资平台类企业多以集团公司形式组建，多承担当地国有领域的商业性资产管理及投资、公益性项目代建及筹融资等职能。

主要从事城市基础设施建设、土地整理、国有资产资本管理运营、城市功能配套资源运营(公交、水务等)、对外投资、房地产开发、筹资融资等业务，在当地经济发展中发挥着引领作用。

近几年，随着城镇化进程的加快，城市基础设施建设投资力度加大，地方经济及相关产业得到发展。

但是，由于地方财力有限，地方公益性项目建设资金缺口不能按期纳入预算支付，导致平台公司建设资金融资需求规模不断扩大。

同时，由于地方国企自身的资产资源优势，企业资信状况及政府的信用背书，金融机构在风险控制方面更侧重于支持国有背景的企业，融资平台公司近几年的有息债务迅速上升，积累了一定的财务风险。

地方政府融资平台业务会计处理问题浅析

地方政府融资平台业务会计处理问题浅析作者：陈小丽来源：《中国经贸》2016年第12期【摘要】地方政府融资平台是各级地方政府以融资为主要目的成立的独立法人企业。

主要功能是为政府融资，主要业务是土地开发、市政设施建设等公益性和准公益性项目建设，是不以盈利为目的的特殊企业，因此现行的《企业会计准则》和《事业单位会计准则》均不能很好的规范其会计核算。

本文就目前地方政府融资平台会计处理存在的问题进行了探讨，并对其主要经济业务的会计处理方法提出了建议。

【关键词】地方政府；融资平台；会计处理地方政府融资平台萌芽于20世纪80年代，随着城市化进程的加快，特别是2008年全球金融危机以后地方政府融资平台步入了高速发展的阶段，并且有层级逐渐向下扩展的趋势。

也因此出现了规模增长过快、运作不够规范等问题。

其中，作为不以盈利为目的的特殊独立法人企业，地方政府融资平台一直缺少统一的与其业务性质相适应的会计制度和会计核算方法。

为满足融资需要，地方政府融资平台在会计使用科目上存在明显不合理，因此必须对其会计核算进行规范。

一、地方政府融资平台概述1.地方政府融资平台的性质地方政府融资平台是各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，是拥有独立企业法人资格的经济实体，主要为地方政府公益性项目进行投融资，是我国地方政府投融资的主要工具。

2.地方政府融资平台的主要业务目前地方政府融资平台的主要业务有土地开发整理（拆迁安置、整理）、市政设施建设、房地产开发（安置房建设）、国有资产经营（房屋租赁）等。

二、地方政府融资平台会计处理存在的问题1.缺少统一的与地方政府融资平台业务相适应的会计制度和会计核算方法迄今为止，我国还未制定出一套统一的针对地方政府融资平台的会计制度和会计核算方法。

地方政府融资平台既有别于政府机构，又不同于企业。

其既以独立法人的身份进行经济运营，又不以盈利为目的。

现行的《企业会计准则》主要适用于以盈利为目的的企业，而地方政府融资平台以独立法人的身份主要从事公益性或准公益性项目建设，这些项目建设在可预计的未来很难给企业带来经济利益。