协同治理视角下成片连片改造的更新模式转型探索——广州鱼珠车辆段片区土地整备实施路径的思考

摘要
目前，我国特大城市已全面进入存量时代，存量用地的更新已成为城市内生发展的重要手段，而城市更新的深度化不可避免面临着更为破碎、复杂的产权主体，传统政府主导的土地收储或“三旧”改造的更新方式已难以应对，城市更新治理及模式面临着变革。

广州是我国率先探索“三旧”改造的地区，近年来城市更新效果显著，是其基于政府强统筹的治理能力与国有旧厂的资源特色，创新性地发挥了国有企业公私协同的作用，推动了政企协同、城市更新与土地储备相结合的土地整备模式。

文章通过梳理广州更新模式的演变与治理思路，重点剖析广州成片连片改造的逻辑与规划方法，以此探讨面向协同治理、促进多方共赢的土地整备模式及实施路径。

[关键词]成片连片；协同治理；利益统筹；土地整备；实施路径；广州
0 引言
近年来，上海、广州和深圳等特大城市已逐步进入存量时代，城市发展由增量外延发展走向存量内涵提升，存量低效用地的更新改造与盘活成了城市空间拓展的重要手段。

而随着城市更新涉及对象的增加、范畴的拓展，传统新增建设用地采取以政府为主导的土地收储模式，抑或是按产权主体范围进行单个项目推进的城市更新模式，均难以应对存量规划时代下多产权主体协同、成片连片改造及城市多维度发展诉求，城市更新逐步进入了深度化阶段，更新治理的逻辑及改造模式需要进一步变革。

而在国家严控超大、特大城市建设用地增长的背景下，如何通过存量用地的挖潜来优化城市空间，已成为了各大城市进行城市更新的重点工作之一。

广东作为我国高度城镇化地区与土地政策改革前沿阵地，特别自2009年作为存量土地更新示范省以来，省域各市基于自身发展诉求、资源利用瓶颈及改造中面临的不同问题，在城市更新模式选择、主体协同及利益分配方式等方面进行了相应探索，并呈现出以下特点：一是更新模式多元化，如广州采取“政府主导”的干预模式，在“严控新增债务，化解存量债务”的要求下选择了“应储尽储”的更新方式；深圳采取“守夜人”模式，主要依靠社会资本处理大量城中村的历史违章用地问题，政府尽可能多地放权；佛山则采取“自下而上、市场参与”的模式，重点对旧厂房改造给予了政策和资金等支持。

二是更新利益主体的复杂化，如旧城区更新改造，参与主体包括政府、开发商和拆迁户，各主体
利益倾向不一致，参与改造意愿也不尽相同。

综上所述，随着我国城市更新的进一步深入，为避免更新片区破碎化、公共设施落地难等问题，成片连片改造将成为未来更新改造的重点，更多的存量用地与权属主体也将参与城市更新改造中，城市更新将更趋于多元化与复杂化，城市空间治理的协同与城市更新模式的转型将成为必然。

1 城市更新的模式转变与治理困境
1.1城市更新转向协同治理与成片连片统筹
1.1.1 城市更新理论与实践转向协同治理
在国外，城市更新思潮主要从20世纪50年代的城市重建(Urban Reconstruction)到20世纪60年代的城市活化(Urban Revitalization)，再到20世纪80年代的城市再开发(Urban Redevelopment)，再到从20世纪90年代至今的城市复兴(Urban Renaissance)。

未来，城市更新要求多部门、多主体参加，并注重社区力量与经济、社会、环境等整体的可持续更新。

而自20世纪80年代开始，城市更新理念开始被引入中国，并进行积极探索，其从最初单纯物质空间的更新改造开始，在近年来国家“新常态”发展语境下，也开始更加关注利益共同体与成片连片改造的空间治理模式，较多学者认为伙伴关系与社会自组织的协同治理方式(Collaborative Governance) 将会成为未来国内城市更新空间治理的主要方向，未来城市更新应依靠政府、市场、公众三者的合力，协调多产权主体的利益，探索形成“利益共同体模式”，合理进行改造增值利益的再分配，促进城市更新转型发展。

由于传统城市更新较多关注短期经济利益，难以提供集中连片的战略产业空间，也无法满足保障公共利益等要求，为实现我国国土空间高质量发展，近期我国从国家到地方层面，先后出台了相关政策文件，强调推动“成片连片改造”、加强多方参与和协同治理等要求，如广东在《关于以“三旧”改造推动新旧动能转换提升城市发展水平的通知》中明确“推动成片连片改造、提升城市发展水平”等一系列要求。

1.1.2 面向成片连片统筹的土地整备
在城市更新协同治理趋势、多产权主体协同、区域统筹考虑等背景下，我国大城市更新改造已逐步探索了一系列推进成片连片城市更新的政策与举措，并结合自身的资源特色，以及创新面向利益统筹与成片连片改造的土地整备模式(表1)。

其中，具有代表性的包括深圳市的“整村利益统筹”模式，南海区自下而上的“集体经营性建设用地整备入市与片区综合整治”模式，以及广州自上而下的“片区全面改造与国资企业的统一整理”模式。

深圳是最先提出并进行探索“整村统筹”、整备方式并取得了良好效果的城市，但由于其整备对象是“未完善征转历史手续用地的土地(原村集体实际掌握土地)”，且全市均为国有土地，具有明显的模式局限性；而南海区由于自身村集体用地的复杂性与迫切性，现存集体建设用地占全区建设用地总面积的54%，呈现出量大块小、零星分散和利用低效的特征，土地整备模式较多聚焦在村集体的更新改造探索，考虑到难度较大，多采取托管模式；广州土地整备主要是基于城市更新项目开展，但随着近年成片连片改造项目的推进，也逐步探索形成重点地区整体收储(如广钢、广纸片区)、更新片区全面改造及国资地块统筹盘活的土地整备模式，但仍主要依托重点项目以及国有旧厂推动更新，片区则仅仅作为整体规划研究层面，同时真正涉及土地整备的对象则主要聚焦在“三旧”改造图斑及周边。

表1 我国大城市面向成片连片更新的土地整备模式特征比较
总的来说，我国目前土地整备实践较多以单一的旧村、旧厂改造类型为主，而对于多产权主体的协同、
保障公共利益，以及相应模式与实施路径研究设计则考虑较少，同时由于广州的国有与集体用地、新增与存量用地互相交叉，多产权主体协同诉求也更加明显，研究其在成片连片改造模式的创新，具有较大的普适性。

1.2 广州城市更新模式的发展演变与治理逻辑
1.2.1 广州城市更新的发展趋势与思维演变
广州是我国最早开展城市更新、探索规划实施以及成立独立专门更新机构的城市，具有丰富的更新治理经验与规划实施方法，从协同治理的视角看，考虑更新模式及利益分配的差异，广州市城市更新可划分为4个阶段，即从政府和市场合作到政府主导，到政府与“三旧”改造图斑产权主体协同，再到现有的多元主体的协同治理、利益统筹。

第一阶段为1980～1998年，单一地块的全拆重建式旧城更新，政府与开发商分工合作阶段。

政府主导投资基础设施建设，开发商主导房地产开发，如金花街、荔湾广场改造项目，该阶段的利益分配多为土地财政、房地产商所捕获。

第二阶段为1999～2009年，更新停滞阶段，主要为依托大事件的政府主导的城市美化运动或少量旧村改造，如荔枝湾、东濠涌改造项目等迎亚运工程以及猎德村等改造，以市、区等各级政府为主导，不允许房地产参与，各方利益难以协调。

第三阶段为2009～2017年，以“三旧”改造图斑推进全面改造、片区更新，特别是2015 年广州市更新局的成立，随着广州城市更新的全面开展，呈现出政府与产权人合作开发、收益支持的模式推进，其中尤以国有企业的保值、增值及国资旧厂改造最为突出，如广钢、广纸等片区的更新改造。

第四阶段从2017年至今，随着我国城镇化发展动力转型与国土空间治理的新要求，基于一般公共预算收入较低、自身国有企业存量资源较多、改造地块碎片化及先进制造业动力不足等现实困境，广州出台了《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(2017年)、《广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》(2019 年) 等系列文件并成立广州国资开发联盟。

至此，广州城市更新的模式逐步从“单一项目”改造转向“成片连片改造”的协同治理模式，在主体上更加关注多产权主体协同与国有全资企业参与项目的具体实施，在模式上更加关注成片连片改造与公共产品供给。

1.2.2 4本报告
广州在推动城市更新成片连片改造中积累了丰富的协同治理经验与技术方法，包括市、区两级政府协调、多方合作及实施过程的公众参与等，并形成政府主导的重点项目整体收储、自主改造合作开发的更新片区的全面改造及合作开发的国资地块的土地整备3 种模式(图1)。

但由于城市更新产权主体的日益复杂、协调难度增大，同时囿于自身公共财政的压力，导致更新激励力度的不足，广州在成片连片更新的成效较为一般。

根据相关统计，从2009～2018年广州已批复的更新项目来看，大多为社区微改造及单个地块项目，成片连片改造较少，如旧村改造、片区策划的更新项目只占总项目的18.80%。

图1 广州成片连片改造(土地整备) 的3种模式示意图
通过广州的相关实证研究(表2)，目前广州成片连片更新存在的问题主要包括3 个方面：一是成片改造的主体尚未明晰，责权关系不匹配，由于成片连片改造涉及较多的产权主体，而目前三类模式的改造主体较为单一(以政府或联合单一产权人为主)，难以应对多产权主体协同，导致推进沟通成本大，难以形成合力；二是成片改造模式缺少联动性，缺乏成片连片的模式设计，重点片区由政府统一收储与规划，难以应对多方诉求，而“三旧”改造项目普遍存在着“零星项目推进、规划协调不足”等问题；三是利益分配不均衡、保障机制不完善，包括市区政府、多方主体利益统筹不足，导致各方权责不匹配、相邻地块补偿差异较大等问题。

表2 广州成片连片改造的典型案例与存在问题
综上所述，随着广州全面进入存量时代，需要在更新改造模式及相关机制上进一步创新，以促进区域整体效益优化提升、保障公共利益并促进多方共赢，包括进一步明晰成片连片改造主体及各方职责，整合各种改造方式并组合各类土地政策，同时探索合理的利益统筹及激励机制。

2 基于协同治理的更新+模式转型与实施路径
2.1 树立“多维协同+空间治理”的更新转型思路
从协同治理角度看，成片连片的更新改造是一项需多维度要素协同的空间治理，难点在于如何建立多方协同、利益统筹的技术框架，并在空间上进行落实。

基于此，本文树立“多维协同+空间治理”的更新转型思路(图2)：一是多维协同，通过利益统筹方式实现综合目标，促进更新改造的主体、模式、利益等全方位协同，促进成片连片改造机制的建立；二是空间治理，通过土地整备方式促进落地实施与公益保障，尊重土地产权情况，并结合空间资源特征制定针对性的改造模式与政策，并制定相关保障措施。

图2 基于“多维协同+空间治理”的技术框架示意图
2.2 “主体+模式+权益”协同的土地整备实施路径
为促进整体效益的提升与保障公共利益，成片连片的更新改造涉及多个土地产权、多主体的利益以及存量资源空间等的重新整合，必然涉及土地归宗、收购或置换等土地整备工作。

而土地整备工作的有效运行，核心需要解决整备主体是谁、利益统筹规则如何制定、整备模式及相应政策如何制定等一系列问题。

因此，本文从协同治理角度出发，拟构建“主体+ 模式+ 权益”多维协同技术框架，提出土地整备的实施路径(图3)：首先，通过现状权属的摸查与政府顶层设计引导，构建“公私联盟”的整备主体，初步划定整备范围，实现主体协同；其次，基于利益统筹、空间治理谋划土地整备方案，采取针对性的改造模式与制定相关政策支持，实现模式协同；最后，基于公平、效益的原则，明晰各方职责，投入成本及相应权益，统筹多元主体权益的均衡。

图3 基于“主体+模式+权益”多维协同的土地整备技术框架图
2.2.1 主体协同：“政府引导+ 公私联盟”
为促进成片连片改造、保障公共利益，需要在识别利益相关者的前提下，探索建立“公私联盟”的合作机制，实现多产权主体、市场与政府之间的协同治理：一是加强政府引导，做好相关顶层设计，配套一定的
公共资金与监督机制等，做好“守夜人”这一角色；二是构建“公私联盟”的整备主体，参照英国UDC的模式，在执行公共发展目标的前提下，由市场和业主直接合作，充分发挥市场的力量。

2.2.2 模式协同：“分区施策+组合方式”
基于协同治理的成片连片更新项目的土地整备，需要在充分研判现有的土地产权及地方发展诉求的前提下，采取“政府引导、统一规划、模式协同”原则，在耦合规划方案的基础上，划分不同的整备分区，采取土地征收、土地置换等多种方式，促进片区的成片连片改造。

例如，重要交通设施项目应该以政府为主导，以征收储备方式加快供地，保障如期开工建设；重点站点设施周边的地区，可结合推进的难易度及产权情况，采取合作开发的方式；对于一般地区，则可采用“自主更新”的方式。

2.2.3 权益协同：“权责匹配+ 激励机制”
为有效促进土地整备方案的落地实施，需要进一步保障相关主体的权益，并有效激活各方参与的动力，全面提升片区的综合效益：一方面加强权责匹配，通过规则设计与整备方案进行综合评判，得出不同主体的投入成本，给予不同的权益面积或相应补偿；另一方面则是完善激励机制，需要在整体规则设计的基础上，结合对片区公益设施的投入与贡献给予相应权益面积的鼓励。

3 广州鱼珠车辆段片区的土地整备实践
3.1 鱼珠车辆段片区的总体概况
鱼珠存量车辆段是广州黄埔临港门户节点与中心区的重要组成部分，也是11个具有开发可行性的存量车辆段。

现有车辆段采用传统建设方式，存在运营饱和、用地粗放和景观环境差等问题，急需进行改造升级。

但由于难以在基地内进行改造，需借助周边用地进行腾挪。

因此，为确保鱼珠车辆段工程升级改造、提升片区的整体效益，规划拟通过政府、企业和社区的多方联动，探索面向协同治理、利益统筹的土地整备实施路径。

3.2 面向利益统筹的总体框架设计
鱼珠车辆段片区涉及车辆段用地、部分国有企业权属用地及村庄更新改造融资地块等类型，对旧村改造周期与相关利益方造成一定影响。

因此，为确保项目的有序开展，需密切加强各方协同，明确整备模式、整备主体的总体框架及相关规则的制定(图4)。

图4 鱼珠车辆段片区土地整备整体框架示意图
3.2.1 明确整备主体：探索“项目工作小组”，构筑“区企合作”整备主体
规划一方面加强政府的引导作用，区政府牵头建立“市区政府+ 产权人+技术团队”的项目工作小组，并采取共同缔造、周例会和多部门联合执法等方式，搭建了沟通协商平台；另一方面，根据《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》(2017年) 中“经市政府批准，可组织国有全资企业具体实施成片连片项目的整备”等规定，以及综合存量车辆段用地占比约55% 及改造上盖开发的协同性等要求，项目以“区属国资企业+ 地铁公司”为整备主体，与土地储备( 整备) 机构签订委托协议，由其负责片区内统筹协调、规划建设及利益平衡等工作。

3.2.2 制定统一规则：探索规划统筹机制，建立统一补偿标准及整备规则
考虑到项目涉及主体多、土地类型多和利益分配复杂等因素，规划结合土地整备范围，探索规划统筹机制，明确范围内拟参照执行的政策及补偿标准：一是规划统筹，为保障相关规划协调与近期重点项目的有效推进，在规划编制期间，涉及该片区的相关规划需做好与土地整备规划的协调；二是统一相关标准及规则制定，在土地整备范围内，统一明确相应补偿标准，由区土地储备( 整备) 机构、整备主体与权属主体等签署整备协议，明确相关补偿条件及开发协议等。

3.3 面向空间治理的土地整备实施路径
在利益统筹的总体框架下，鱼珠车辆段片区的土地整备项目，以“政府引导、统一规划、模式自选、整体运营”为原则，通过“划定土地整备范围—开展产权整理—落实整备分区—实现利益统筹”4个步骤，实现片区成片连片改造与空间治理。

3.3.1 划定整备范围：结合全面摸查，划定土地整备范围
通过土地资源综合评估分析，判断片区成片连片改造的可能性与范围。

规划综合现行城乡规划、土地利用总体规划、遥感影像数据、地形图和规划管理单元等数据，结合车辆段工程改造需求及周边具有连片更新可能性的用地，划定土地整备范围面积约90hm²，其中车辆段占地约26hm²，其他可开发用地(涉及旧村融资地块、留用地和零星国有权属用地等) 约25hm²。

3.3.2 开展产权整理：结合产权主体开发情况，明晰相关权益诉求
规划结合土地权属现状摸查与相关规划情况，并征求相关产权主体的诉求，对片区用地情况进行整理，分类提出处理意见。

经研究，鱼珠片区土地产权除广州市地铁公司A 外，还涉及市国资企业B1、B2，村集体H1及合作开发主体H2等。

通过调研可知，B1拟采取自主改造模式；B2拟结合片区整体盘活，获取相应权益面积；H1、H2的旧村改造项目周期受鱼珠车辆段实施影响较大，拟要求在获得相应权益面积的同时落实相关经济补偿，并建议自行改造留用地。

3.3.3 落实整备分区：划定整备分区，制定分类模式与策略
在整理片区整体产权的基础上，对片区整体功能与方案进行研究，根据省、市相关工作要求，结合车辆段腾挪改造工程方案及周边权属用地改造和整合可行性，规划将鱼珠车辆段片区划分为4个片区进行土地整备，并制定相应的改造方式，即“片区1 自主改造、片区2部分自改、片区3土地收储、片区4自主改造”(图5)。

具体情况为片区1 原用地为“三旧”项目，由于相对独立，拟在落实公益设施等条件下，自行自主改造；片区2原用地为城中村改造融资地块，由于车辆段改造腾挪，需要减少部分用地，且会影响建设工期，为保障融资建筑量并落实车辆段建设，片区改造后保持原有融资建筑量，并给予5% 的容积率奖励；片区3 原用地为车辆段用地、村集体经营性用地及零星产权主体的用地，考虑未来车辆段上盖开发与总体利益统筹，由地铁集团与区国资投资公司成立项目公司作为整备主体，配合片区用地整备等前期工作与土地二级开发，而对于整备范围内的产权主体相应权益，则可通过“货币补偿、实物安置”等多种模式补偿。

图5鱼珠车辆段片区的现状、整备分区及规划方案图
资料来源：《广州鱼珠车辆段片区土地整备规划研究(2018 年)》。

3.3.4 运用政策工具：匹配土地整备方案，优化权责匹配与激励创新政策
为实现成片连片的利益统筹改造，优先保障城市公共服务设施、战略性产业项目等用地，规划进一步探索土地政策的创新：一是创新相关政策，综合采取开发权转移、容积率奖励等工具，实现空间与利益的匹配，同时考虑存量车辆段上盖物业开发的协同要求，土地整备主体可通过招标(委托) 引入，将片区内完成整备的地块通过设定条件出让给整备主体，并进行整体运营；二是明晰各方权责匹配，结合土地整备方案，优化用地空间布局，编制城市设计及用地方案，算清各改造分区的经济大账，明晰各分区、各主体的投入及产出效
益(图6)。

图6 鱼珠车辆段片区土地整备的规划实施路径示意图
4 结语
广州鱼珠车辆段片区的土地整备项目，从利益统筹、空间治理的视角出发，基于土地整备项目的公益保障与车辆段上盖物业定向性特征的考虑，组建了“区属国企+地铁公司”公私联盟的土地整备主体。

通过划定土地整备范围、摸清相关土地产权及诉求，合理划定土地整备分区，确定各分区的更新模式及土地政策，最后通过土地带条件出让、容积率奖励等政策制定，促进片区的利益平衡与增值捕获，以及成片连片改造，为城市发展战略储备土地资源，实现了多方共赢。

该项目基于协同治理与利益统筹角度的土地整备模式与实施路径，具有一定可推广性，希望能为我国城市更新工作提供经验借鉴。