我国城市群租治理立法的法律缺陷分析
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◆管理视野
2016 ・ 10 （下）
我国城市群租治理立法的 法律缺陷分析
于军辉
摘 要 我国城市中群租数量逐渐增多，上海和北京等城市制定了一系列的规定对群租这一愈来愈凸显的社会问题实行 规制， 政府的上述行为虽然在一定程度上缓解了群租导致的安全、 环境等问题， 但是在立法和执法过程中存在着诸多的违 法之处。本文就有关群租治理行政立法的法律缺陷问题进行探讨。 关键词 群租 住宅权 意思自治 比例原则 文献标识码： A DOI： 10.19387/ki.1009-0592.2016.10.385 国务院住建部在 2011 年出台了新的 《商品房屋租赁管理办 法》 ， 具体来说有以下几个方面的内容： 首先， 该管理办法限定了房屋出租的最低面积， 出租住房的, 承租人承租的房屋必须以房屋建设时规划建造的房间为最小的 出租单位， 而且还必须要大于等于当地人民政府出台的最低出租 面积。 其次， 它对于不得租赁的情形由以前规定的九种情形缩减为 四种， “有下列情形之一的房屋不得出租: 属于违法建筑的； 不符 合安全、 防灾等工程建设强制性标准的； 违反规定改变房屋使用 性质的； 法律、 法规规定禁止出租的其他情形” 。 同时按照实践需 要进一步延伸了房屋租赁登记备案必须具备要件的范围， 把原办 法规定的房屋所有权证书重新规定为房屋所有权证书或者其他 合法权属证明。 最后， 房屋租赁的具体操作方法， 群租的目的是让更多的承 租人住进租赁的房屋， 因此要对租赁的房屋进行一定分隔。 二、 我国城市群租治理的行政立法概述 2006 年， 上海市出台了 《关于加强居住房屋租赁管理的若干 规定》 。2007 年， 上海市发布了 《关于抓紧完善管理规约， 增补规 范房屋租赁行为相关条款的通知》 。上述文件的主要内容有： 首先， 房屋建设时建造的房间是房屋承租人所承租的房屋必 须的最小的出租单位。 严厉禁止非法私自隔间搭建行为， 严禁破 坏房间内的原有结构和布局。房间里像客厅、 卫生间、 厨房等房 间的组成部分禁止单个出租给别人。 其次， 该规定还限定了房屋的一个房间仅仅可以租赁给一个 家庭 （其中， 出租给家庭的， 家庭人均承租的面积必须大于等于五 平方米）或者一个自然人。2007 年 8 月北京市公安局出台了规 制房屋租赁对象的 “五不租” 规定， 即 “禁止房东把房屋租给无合 法有效证件的人员， 从事非法经营活动的人员， 从事非法宗教活 动的人员， 所租房屋用于非法生产、 储存、 经营易燃、 易爆等危险 违禁物品的人员以及违背生活作息规律、 有利用所租房屋进行违 法犯罪活动的可疑人员。 再次， 该管理办法还禁止房屋的承租人任意提高租金， 损害 承租人群益的行为。 最后， 该管理办法还对于违反该办法的处罚措施进行了较为 细致的规定。 三、 我国城市群租治理行政立法的法律缺陷分析 接下来， 本文就有关群租治理行政立法的法律缺陷问题进行 探讨。 （一） 与宪法相冲突 我国宪法明确规定： “中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。 禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 ” 公民住宅权中的财产 性权利包括公民拥有在法定条件下占有适于自己居住的住宅以 及获取居住机会的权利， 公民拥有不侵害他人合法权益以及社会 公共利益的情况下, 使用住宅并且在住宅里进行居住等日常生活 活动的权利， 公民拥有按照住宅权能够排除他人对自己住宅和住 宅中财产的非法侵害以及自身被非法驱逐的权利。 合租以及群租不仅是城市化进程中的一种正常的社会现象， 也是这些群体行使住宅权的表现， 从某种程度来说， 弱势群体能 否实现 “住有所居” 更关乎社会公平， 关乎人权的实现。 上述人员 作者简介： 于军辉， 江苏省常州市武进区人民法院， 硕士研究生， 研究方向： 民商法。 中图分类号： D631 一、 群租的概念和特征 群租指房屋的所有权人把房屋向两个或者两个以上的承租 人各自出租同时签订两个或者两个以上的书面租或者口头租赁 合同； 该房屋的承租人或者 “二房东” 将其所承租的房屋向两个或 者两个以上的新承租人整体或者部分转租同时签订两个或者两 个以上的书面或者口头租赁合同。其实质就是对房屋住宅功能 和布局改变后的分割出租。群租有以下三大特征。 首先， 群租的房屋租赁合同签约的主体与普通房屋租赁存在 着区别， 群租为一个房屋同时向两个或者两个以上的承租人各自 出租同时签订两个或者两个以上的书面租或者口头租赁合同。 其次， 房屋租赁房屋的入住人数， 群租对于租赁房屋的入住 的人数基本不存在制约，可是毫无疑问超出了正常的居家的标 准。来自2016 ・ 10 （下）
由于收入较低， 不可能在城市中购买属于自己的房屋， 甚至租住 一间宽敞的房间也是超出了自身的经济能力， 因此数人租住一个 房间是较为普遍的租赁现象， 也是一种无奈之举。而且， 上述一 刀切的规定同时杜绝了男女朋友或同性好友共同租住一个房间 的可能性。上述规定无疑侵害了公民的正常住宅选择权。 （二） 与民法相冲突 民法中的意思自治就是指合同双方的当事人按照法律规定 拥有按照自己的意愿签订合同的权利， 免除其他单位或者个人的 不法干预。 从民法上看， 出租人和承租人签订房屋租赁合同实际 上是民事合同行为中的一种而已,受合同法所调整。因此出租人 和承租人签订房屋租赁合同的时候符合出租人和承租人的真实 意愿, 同时遵守相关的法律规定以及公序良俗, 那么这个房屋租 赁合同就应该为合法的。 但是上海市房管局出台的 《关于加强居 住房屋租赁管理的若干规定 (试行)》 第三条明确规定， 社区事务 受理服务机构在受理出租房屋合同登记和备案以及进行居住登 记的过程中， 必须严格按照该规定予以审核。 一旦发现存在违反 该管理办法规定的行为， 不得向出租人颁发房屋租赁合同登记备 案的证明， 不得办理相关的居住登记。 该文件不仅规定房屋租赁 面积不得低于最低人均承租面积标准， 而且规定租赁的房屋不符 合上述要求的， 对该屋租赁合同不予以登记备案。 此规定无疑与 合同法相违背。 我国的物权法还赋予了房屋所有权人拥有占有、 使用、 收益 以及处分其房屋专有部分的法定权利。 因此， 在不影响其他业主 相邻权的情况下, 房屋物权所有人将属于自己的房屋直接租赁给 他人,抑或同意房东转租给他人,房屋的承租人在租赁之后在房屋 租赁合同范围内能够合法使用, 不应进行过度干预。我们从 《中 华人民共和国物权法》 第七十七条的条文中可以看出该规定约束 的只是 “住宅改变为经营性用房” 情况。承租人群租的目的为满 足基本的居住需求， 显然并不是从事经营性活动。 为了满足基本 居住需求的群租并不符合 《中华人民共和国物权法》 第七十七条 所规定的 “住宅改变为经营性用房” 的情形， 两者之间存在着根本 的不同。 群租行为一方面没有被我国法律所禁止, 另一方面也没 有违反公序良俗。 因此， 上述规定限制群租中的规定明显缺乏法 律依据。 （三） 与行政法相冲突 比例原则为行政法基本原则中一个重要内容。本文接下来 运用比例原则分析前文介绍的规制群租的诸多文件的法律缺陷。 首先， 妥当性原则， 即出台法律文件规制群租是否符合公共 利益所要求的目的。 城市社区中房屋租赁的具有隐蔽性的特点， 由此导致相关的管理机构缺少可靠的信息来源途径以及监管的 手段，因此此类房屋租赁的管理难度比较大。还存在某些所谓 “职业二房东” ， 专门从事租赁房屋再转租的工作， 在某些方面极 大地触犯了该小区其他业主的合法权益。因此出台法律文件规 制群租有着客观的现实需求。
2016 ・ 10 （下）
我国城市群租治理立法的 法律缺陷分析
于军辉
摘 要 我国城市中群租数量逐渐增多，上海和北京等城市制定了一系列的规定对群租这一愈来愈凸显的社会问题实行 规制， 政府的上述行为虽然在一定程度上缓解了群租导致的安全、 环境等问题， 但是在立法和执法过程中存在着诸多的违 法之处。本文就有关群租治理行政立法的法律缺陷问题进行探讨。 关键词 群租 住宅权 意思自治 比例原则 文献标识码： A DOI： 10.19387/ki.1009-0592.2016.10.385 国务院住建部在 2011 年出台了新的 《商品房屋租赁管理办 法》 ， 具体来说有以下几个方面的内容： 首先， 该管理办法限定了房屋出租的最低面积， 出租住房的, 承租人承租的房屋必须以房屋建设时规划建造的房间为最小的 出租单位， 而且还必须要大于等于当地人民政府出台的最低出租 面积。 其次， 它对于不得租赁的情形由以前规定的九种情形缩减为 四种， “有下列情形之一的房屋不得出租: 属于违法建筑的； 不符 合安全、 防灾等工程建设强制性标准的； 违反规定改变房屋使用 性质的； 法律、 法规规定禁止出租的其他情形” 。 同时按照实践需 要进一步延伸了房屋租赁登记备案必须具备要件的范围， 把原办 法规定的房屋所有权证书重新规定为房屋所有权证书或者其他 合法权属证明。 最后， 房屋租赁的具体操作方法， 群租的目的是让更多的承 租人住进租赁的房屋， 因此要对租赁的房屋进行一定分隔。 二、 我国城市群租治理的行政立法概述 2006 年， 上海市出台了 《关于加强居住房屋租赁管理的若干 规定》 。2007 年， 上海市发布了 《关于抓紧完善管理规约， 增补规 范房屋租赁行为相关条款的通知》 。上述文件的主要内容有： 首先， 房屋建设时建造的房间是房屋承租人所承租的房屋必 须的最小的出租单位。 严厉禁止非法私自隔间搭建行为， 严禁破 坏房间内的原有结构和布局。房间里像客厅、 卫生间、 厨房等房 间的组成部分禁止单个出租给别人。 其次， 该规定还限定了房屋的一个房间仅仅可以租赁给一个 家庭 （其中， 出租给家庭的， 家庭人均承租的面积必须大于等于五 平方米）或者一个自然人。2007 年 8 月北京市公安局出台了规 制房屋租赁对象的 “五不租” 规定， 即 “禁止房东把房屋租给无合 法有效证件的人员， 从事非法经营活动的人员， 从事非法宗教活 动的人员， 所租房屋用于非法生产、 储存、 经营易燃、 易爆等危险 违禁物品的人员以及违背生活作息规律、 有利用所租房屋进行违 法犯罪活动的可疑人员。 再次， 该管理办法还禁止房屋的承租人任意提高租金， 损害 承租人群益的行为。 最后， 该管理办法还对于违反该办法的处罚措施进行了较为 细致的规定。 三、 我国城市群租治理行政立法的法律缺陷分析 接下来， 本文就有关群租治理行政立法的法律缺陷问题进行 探讨。 （一） 与宪法相冲突 我国宪法明确规定： “中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。 禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。 ” 公民住宅权中的财产 性权利包括公民拥有在法定条件下占有适于自己居住的住宅以 及获取居住机会的权利， 公民拥有不侵害他人合法权益以及社会 公共利益的情况下, 使用住宅并且在住宅里进行居住等日常生活 活动的权利， 公民拥有按照住宅权能够排除他人对自己住宅和住 宅中财产的非法侵害以及自身被非法驱逐的权利。 合租以及群租不仅是城市化进程中的一种正常的社会现象， 也是这些群体行使住宅权的表现， 从某种程度来说， 弱势群体能 否实现 “住有所居” 更关乎社会公平， 关乎人权的实现。 上述人员 作者简介： 于军辉， 江苏省常州市武进区人民法院， 硕士研究生， 研究方向： 民商法。 中图分类号： D631 一、 群租的概念和特征 群租指房屋的所有权人把房屋向两个或者两个以上的承租 人各自出租同时签订两个或者两个以上的书面租或者口头租赁 合同； 该房屋的承租人或者 “二房东” 将其所承租的房屋向两个或 者两个以上的新承租人整体或者部分转租同时签订两个或者两 个以上的书面或者口头租赁合同。其实质就是对房屋住宅功能 和布局改变后的分割出租。群租有以下三大特征。 首先， 群租的房屋租赁合同签约的主体与普通房屋租赁存在 着区别， 群租为一个房屋同时向两个或者两个以上的承租人各自 出租同时签订两个或者两个以上的书面租或者口头租赁合同。 其次， 房屋租赁房屋的入住人数， 群租对于租赁房屋的入住 的人数基本不存在制约，可是毫无疑问超出了正常的居家的标 准。来自2016 ・ 10 （下）
由于收入较低， 不可能在城市中购买属于自己的房屋， 甚至租住 一间宽敞的房间也是超出了自身的经济能力， 因此数人租住一个 房间是较为普遍的租赁现象， 也是一种无奈之举。而且， 上述一 刀切的规定同时杜绝了男女朋友或同性好友共同租住一个房间 的可能性。上述规定无疑侵害了公民的正常住宅选择权。 （二） 与民法相冲突 民法中的意思自治就是指合同双方的当事人按照法律规定 拥有按照自己的意愿签订合同的权利， 免除其他单位或者个人的 不法干预。 从民法上看， 出租人和承租人签订房屋租赁合同实际 上是民事合同行为中的一种而已,受合同法所调整。因此出租人 和承租人签订房屋租赁合同的时候符合出租人和承租人的真实 意愿, 同时遵守相关的法律规定以及公序良俗, 那么这个房屋租 赁合同就应该为合法的。 但是上海市房管局出台的 《关于加强居 住房屋租赁管理的若干规定 (试行)》 第三条明确规定， 社区事务 受理服务机构在受理出租房屋合同登记和备案以及进行居住登 记的过程中， 必须严格按照该规定予以审核。 一旦发现存在违反 该管理办法规定的行为， 不得向出租人颁发房屋租赁合同登记备 案的证明， 不得办理相关的居住登记。 该文件不仅规定房屋租赁 面积不得低于最低人均承租面积标准， 而且规定租赁的房屋不符 合上述要求的， 对该屋租赁合同不予以登记备案。 此规定无疑与 合同法相违背。 我国的物权法还赋予了房屋所有权人拥有占有、 使用、 收益 以及处分其房屋专有部分的法定权利。 因此， 在不影响其他业主 相邻权的情况下, 房屋物权所有人将属于自己的房屋直接租赁给 他人,抑或同意房东转租给他人,房屋的承租人在租赁之后在房屋 租赁合同范围内能够合法使用, 不应进行过度干预。我们从 《中 华人民共和国物权法》 第七十七条的条文中可以看出该规定约束 的只是 “住宅改变为经营性用房” 情况。承租人群租的目的为满 足基本的居住需求， 显然并不是从事经营性活动。 为了满足基本 居住需求的群租并不符合 《中华人民共和国物权法》 第七十七条 所规定的 “住宅改变为经营性用房” 的情形， 两者之间存在着根本 的不同。 群租行为一方面没有被我国法律所禁止, 另一方面也没 有违反公序良俗。 因此， 上述规定限制群租中的规定明显缺乏法 律依据。 （三） 与行政法相冲突 比例原则为行政法基本原则中一个重要内容。本文接下来 运用比例原则分析前文介绍的规制群租的诸多文件的法律缺陷。 首先， 妥当性原则， 即出台法律文件规制群租是否符合公共 利益所要求的目的。 城市社区中房屋租赁的具有隐蔽性的特点， 由此导致相关的管理机构缺少可靠的信息来源途径以及监管的 手段，因此此类房屋租赁的管理难度比较大。还存在某些所谓 “职业二房东” ， 专门从事租赁房屋再转租的工作， 在某些方面极 大地触犯了该小区其他业主的合法权益。因此出台法律文件规 制群租有着客观的现实需求。