社会保障

政府工作报告—————社会保障
一、社会保障定义和体系建设
各位学员好！下面我们来介绍清华大学公共管理学院研究生课程中的社会保障问题。

2012年政府工作报告提出了在本年度要完成的社会保障体系建设的工作任务，这些任务包括：实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖；扩大各项社会保险覆盖面；增加企业退休人员基本养老金；加强城乡低保和社会救助工作，加快发展社会福利事业和慈善事业；
加强各项社会保障制度之间的衔接；多渠道增加社会保障基金，加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值；加强社保服务能力建设，有条件的地方可对各类社会保险经办机构进行整合归并，有些服务可委托银行、商业保险机构代办；加快全国统一的社会保障卡发放。

这是今年政府工作报告对本年度（即2012年度），完善社会保障体系的工作任务。

围绕着这些工作任务，下面我们来看社会保障是什么？社会保障的体系包括什么内容？这个体系应该怎样构建？本年度的工作任务在这个保障体系中它都是一些非常基本的重要的任务。

那么关于社会保障及其它的体系建设，我们分以下六个问题来介绍。

一、社会保障的定义和体系建设。

二、国民健康保障体系制度安排。

三、国民职业保障制度安排。

四、国民养老保障制度安排。

五、国民基本生活保障制度安排。

六、社会保障的管理与服务的体系建设。

这些内容基本基于最近我在清华大学出版社出版的《社会保障》这本教材。

（一）社会保障的定义
我们用一句话来归纳社会保障，我相信大家过目不忘，“国家抵御社会风险保障公民基本生活安全的制度体系”。

什么是社会保障？我们可以用这样一句话给它定义，但是这句话除了中间的“的”字，其它每一个概念都是有它特定含义的。

所以我们要讨论这个定义，就要从以下几个问题来归纳。

1.内涵
这个定义反映了一个内涵，什么是社会保障？实际上社会保障是公民的一种安全状态。

社会保障的英文是（英语），是公民的一种安全状态。

要实现公民的这种安全状态，国家宪法要规定社会保障是国家义务，所以这里也就明确了国家和公民是什么关系。

国家合理存在的前提是可以给公民提供基本生活安全，公民对国家的第一需要就是国家可以提供这种安全保障。

所以社会保障是一个国家和公民的关系问题，它要写进国家宪法，形成国家义务，同时它要进入执政党的纲领，最后要通过政府责任把它政策和执行体系。

这就是社会保障的内涵。

在这里，我们可以阅读恩格斯写的《家庭、私有制和国家起源》这个报告。

恩格斯在这个报告中分析了人类的起源是源于猿人的群居现象，而猿人群居是为了安全。

群居形成了民族，群居开始筑疆界、修围墙，形成了国家的边界；群居需要首领，形成了政权。

国家从这里开始，国家永远这样走去，这就是国家和公民之间的关系，社会保障的内涵。

2.内容
那么社会保障要保什么呢？社会保障要保障的是社会风险。

什么是社会风险呢？就是人人都可能遇到的那些风险，或者说危及人人基本生活安全的那些事项。

在1952年的国际劳工组织第102号公约中规定了这些风险。

现在有170多个国家和地加入了这个公约，所以这个公约应该说是全球就什么是社会风险和国家保障义务达成的共识。

我们中国正在准备加入的公约。

在这个公约中，对社会风险的界定有如下这些项目：
第一项是生有所养。

第二项是病有所医。

第三项是住有所居。

住有所居是60年代以后国际劳工组织用建议书的方式加以补充的。

在1952年的时候没有住有所居，因为城镇化还不够大的时候，居住并不是困难，但是随着农村的缩小、城镇的加大，城市的土地价格上升，居住空间小，它的成本就增加了。

所以后来国际劳工组织用建议书的方式又增加了住有所居。

第四项是伤残有所疗。

第五项是老残有所供。

第六项是失业有所帮。

第七项是灾难有所救。

这样七个会危及人们基本生活的风险构成了社会风险。

国际劳工组织102号公约是社会保障最低标准公约，它制定了一个国家合理存在的起码条件，可以说是最低条件。

3.制度
那么一个国家合理存在它的执政党和政府就要对这个国家公民的基本生活安全做出如下规定，这就是我们说的制度安排。

这个制度安排首先要保证公民能有一个持续的收入，无论他在以上哪个风险的情况下都能保证一个持续的收入，所以有的学者、有些文献会把社会保障称为是一种持续收入。

在这里，我们理解社会保障的制度安排一个非常重要问题就是找到钱、管好钱、发好钱。

理论上把它归纳为资金筹集、基金管理、待遇支付与服务。

这三大环节构成社会保障的制度安排。

当然这三大环节说起来简单，做起来不那么简单。

比如说资金筹集。

如何为社会保障筹集资金呢？一共有五个政策工具：社会保障税，是国家行为；社会保障费，是社会部门和组织行为，比如收社会保险税；自储公助，就是鼓励公民自己储蓄，国家在税收和管理上给予公共服务的支持；市场融资，让社会保障资金进入市场去分享那些优秀企业创造的价值，分享GDP的成果；社会捐助。

我们要进行社会保障
制度安排，就要认真学习、掌握、使用五大工具，而且知道这五大工具在产权是有区别的，是不能混乱的，有效的使用这五个工具，这是我们进行社会保障制度安排的第一个前提。

接下来，筹集的资金进入什么样的账户呢？是进入一个社会统筹安排的账户，还是进入个人账户？我们是用短期的管理现收现付，还是进行长期的积累？这些都要根据以上七大风险的特征进行科学地设计和预算。

这个我们把它统归为社会保障基金管理。

那么最后是待遇支付。

人的一生什么时间会遇到这七大风险，它是根据人的财务生命周期来的。

人在一出生会有生有所养的问题，接下来就遇到劳有所得、住有所居，有可能遇到失业、工伤、劳残等等，按照财务生命周期发生这些问题，那么应该根据人们一生的需要适时地安排社会保障的制度。

有的人就业能力比较强，收入比较好，他们可以自储公助；有些人就业能力相对差、健康相对差，他们比较贫困，所以他们需要救助，所以有些人可以自储公助，有些人可以救助。

那么遇到这七大风险的程度是什么？它跟物价和国家经济发展水平要相匹配，科学地界定什么人在什么时候需要什么样的待遇，以及人们的缴费和受益需要终生地记录，而且应该随时携带，异地携带没有障碍，而且身份转换没有障碍，从城市到农村、从机关到事业单位到企业，所以这就需要一卡通的服务。

由此构成社会保障制度安排的三大环节，社会保障体系的构建，这三个环节非常关键。

4.国民安全体系
构建一个国家公民安全的体系，这个体系包括四个方面。

首先应该有相关的法律体系。

法律是一种共识，只要人们对如何筹集资金、如何管理这个基金、如何支付待遇、需要什么样的服务，人们能达成一种共识，那么这个国家的社会保障制度才可能有顶层设计。

法律就是一种共识，《宪法》是最大的共识。

所以一个国家的社会保障体系建设非常需要一个相对完善的法律体系，没有这样的一个体系，在缺乏共识的情况下，很可能劳民伤财，或者有些制度安排失去公平。

在法律体系下，可以制定政策。

这里的政策是指社会保障的各项方案，针对以上七大风险安排的各项方案，养老金计划、医疗保障计划、失业保险计划、住房保障计划等等。

有了政策方案，我们需要构建服务体系。

针对每一项制度有一个服务的项目，最后从人们的缴费到受益可能形成一个一条龙的或者叫一站式的服务体系，而恰恰这个服务体系的发展带动了服务型政府的建设，也推动了一个官僚政府、一个传统政府的体制改革。

最后，社会保障是根据一个国家的经济发展水平和社会文化建设，它是需要不断完善的，这种完善就需要伴随着法律和政策和执行进行周期性的评价，根据这些评价提出改善的方案。

所以我们说构建一个国家社会保障体系，这个体系建设它包括法律、政策、服务和评价四个方面。

5.评价指标
从1952年国际劳工组织102号公约开始，这个公约不仅提出了一个国家履行它应该做的事情，就是我们评价一个国家合理性的最低标准，而且它也提出了一些考评的标准。

这里包括：公平性和效率性。

102号公约对公平性的标准，首先就是风险覆盖率。

一个国家能不能把公民可能遇到的这七大风险都做出制度安排，这就是风险覆盖率。

我们到这一届政府，基本上针对七大风险都有制度安排也有人称这是一个打补丁的做法。

虽然是打补丁，但是我们实现了这样一个目标，就是各项风险都有了制度安排，所以我们的党和政府说，“中国社会保障体系框架基本完成”，就是说我们针对这七大风险都有了制度安排。

这个制度安排就是说国家行为中把公民的社会风险都覆盖掉了。

接下来的考评标准就是应保人群覆盖率。

就是谁需要这样的保障，应该把他覆盖进来。

不能是搞一个制度，只有很少的人进来、很多人没有进来，那么这个制度的公平性还是有问
题，或者更糟糕的是让那些不需要保障的人进来了，而需要保障的人却排斥在外，这不仅是不公平，而且是反公平的事情。

接下来待遇要公平。

社会保障概念下的公民被分为雇员、自雇人、居民（指收入不稳定或者没有收入的人），以及特殊人群（指军人，他们身份不稳定；中国典型的特殊人群是农民工，他们是农民、是工人，也不是农民、不是工人，所以这样的特殊人群也需要有特殊的制度安排）。

在社会保障概念下，公民的划分就是这样四类，它不是按照有钱没钱，做官还是做工，农村还是城市，而这些标准的划分本身就是封建文化的参与，它不在现在社会保障的原则之中。

所以按照这四种身份划分来适当地确定他们的待遇。

而这个待遇要坚持在基本保障领域（属于公共品，是不排他、可比较），在这样一个领域里，待遇差距不能很大，哪怕有一分钱的差距都应该说出一个道理来，因为公共品是不排他、可比较。

如果在这样一个公共品的领域里，我们搞了很大的差距，机关待遇很高、工人待遇很低，城市人好、农村人好糟，这就很糟糕了，这不是社会保障，而是反社会保障的事情。

所以在公共品里，待遇是不能出现太大差异的。

但是我们在准公共品，比如自储公助的哥们账户，这个里面是可以有差异的，因为他个人缴费，他的就业状况、他计划的管理水平是不一样的，是有差距的。

所以在准公共品领域里有一定的可比较性。

所以这里要注意待遇公平。

效率指标，就是说我们的社会保障要多方筹资。

刚才说到的五个工具是不是都都能有效使用，这样才可能使这个筹资是可持续的、是充足的。

再接下来，这个制度的收支要平衡。

当前要平衡、中期要平衡，像养老的制度要长期平衡。

这样才能使这个制度可持续发展。

那么还需要高效的服务。

比如一卡通的服务，人们进行异地携带、身份转换，终生记录都是很方便的。

在国际上对一个国家的社会保障已经有了这样的一些理论标准，以及评价的指标体系。

我想通过这样几个问题的讨论，我们对什么是社会保障的定义（是国家抵御社会风险、保障公民基本生活安全的制度体系），应该说有一个比较充分的了解。

（二）社会保障内涵：三圈论
我们说社会保障写进《宪法》是一个国家的义务，也是一个执政党的纲领，最后责成政府责任。

那么怎么才能做到？刚才说的这些标准，最后怎么才能实现？它实现的一个社会背景和条件是什么？这里我们用公共管理的“三圈理论”来表述这个问题。

一个国家能不能认真地，根据它的经济发展水平适度去构建它这个安全体系，公民生活的安全体系，恰恰是检验一个国家政治、民主动机是不是真实的问题。

社会保障的基本理论是福利经济学。

而福利经济学的鼻祖是庇古，庇古的贡献是公民受益权。

这里讲得就是国家发展、公民要尽力，国家发达了，公民要受益。

从庇古福利经济学的思想到他度量的方法就形成了如今全球衡量一个国家社会保障如何的一个关键指标，就是这里“国际社会的社会保障检验指标”中标了红色的部分，“人均GDP的福利相关性”。

GDP 发展了，要除到人均上，而每一个人和他相关的这些福利，是不是跟GDP在同比增长，这是衡量一个国家公民安全如何、社会公平性等等，所以它是检验社会保障最关键的一个指标。

这个指标我们以1为指数，目前，美国是0.939，德国是0.707。

这个指标比较好的国家，公民和企业的社会责任感是比较好的，这个指标比较差的话，公民和企业的社会责任感是比较差的，这是检验一个国家能不能很好地做再分配和公民保障体系的制度安排，实际上它是检验这个国家政治民主动机的一个指标。

如果有了这样的政治、民主的动机，这个还不能仅停留在《宪法》和党的纲领中，它还需要落实到一个国家政府的行为和能力上，就像我们做了很多发展规划。

“十二五”发展规划讲了很多的社会保障，这个社会保障怎样制度安排才能让它真正在政治民主动机下最后走到了社会和谐的目标上去。

所以第二个环节特别重要，就是社会保障不是简单地一个口号，它也不是简单的扶贫，它也不是简单的财政投入，实际上
它跟一个国家的人口结构、经济水平、产业结构发展相适应的一个理财规划，这样一个国家大家庭的理财规划。

我们刚才讲到制度安排，后面会讲健康、居住、最低生活，这些制度安排都要跟一个国家的客观条件、能够按科学发展观去规划它，这里需要当前的规划、中期的规划，更需要长期的规划。

如果是一个急功近利的政府行为，它无法构建一个保障体系，它可能只能满足于短期的出纳行为，从财政出一些钱，搞一点救济，这些事情可以解决一些社会问题，但从长久看它无法构建国家公民的安全体系。

在这里，大家可以关注新加坡的公积金。

新加坡这么小一个民族，这么坚强有力的生存，跟它的公积金制度是息息相关的。

大家可以关注澳大利亚的超级年金。

按世界银行专家的评价，说新加坡公积金它是一个国家帮助每一个公民进行终生理财的账户系统。

那么澳大利亚是一个应对人口老龄化最好的策略。

澳大利亚比较早期地发现，到二零三几年的时候，它会进入一个老龄的高峰点，所以它在八十年代就展开了讨论，到1990年它出台了新的养老金政策，停止了以往的国民年金，搞了以个人账户为制度的超级年金计划。

强制企业享受税收减免待遇，为他的职工缴费，为他职工的个人账户缴存养老金，一开始是工资的2%，后来涨到工资的9%，然后缴私营商业养老金，公司来管理，政府给予强制的监管。

这个制度的目标是到澳大利亚进入深度老龄社会的时候，70%的人储蓄足够的养老金。

这个当中，有一部分人养老金比较多、比较高，他们还可以纳税。

那么政府就可以用这样的税收对那些超级年金储蓄不足的人进行养老补贴，补到社平工资的25%，现在是在1200美元的水平。

对那些从来没有加入超级年金计划，就是从来没就业过，没有这样的储蓄能力，那就由政府补贴养老金相当于社平工资的20%。

澳大利亚这样一个超级年金制度，使它的政府、社会、市场、雇主，还有职工家庭共同团结起来，准备充足地养老金，应对老龄化，也同时使它的政府学会了治理能力。

所以这个国家现在是一个政府公共治理能力比较强的国家。

实际上国际上这样的案例很多，它都告诉我们，社会保障不是一个简单的财政支出，政府不能简单做出纳，社会保障需要跟一个国家的人口、经济、发展水平相适应，做中期长期的规划，这样才能使政治民主的动机和一个国家理财的能力结合起来。

如果这两个能得到真正的有效结合，这个社会一定是和谐的。

马克思早就预言，资本主义行将灭亡，但是资本主义现在没有灭亡，可以看看它们发展的历史。

其中1601年，伊丽莎白在圈地运动之后搞“济贫法”，使流离失所的农民变成了工人；1883年，德国俾斯麦通过社会保险缓解了劳资关系，实现了第一次分配的公平；1935年，罗斯福在美国遇到了长期的、大规模的经济危机以后，他研究了福利制度，推动美国颁发了《社会保障法》，实现了第二次分配和国家的整体安排。

实际上这三个都可以称为社会保障文献中的里程碑，它们都是在一个关键的时刻，它们都扭转资本主义行将灭亡的这种命运，甚至是说挽救了资本主义的奶酪。

我们可以这样来归纳，政治民主，国家理财、社会和谐，社会保障就是这三者的集合。

反过来说，国家民主如果做不到的话，也很难实现社会保障；如果实现了公民的社会保障，就说明国家的民主是真实的，也是做得很好的，所以这是一个相辅相成的事情。

1.社会保障外延：制度安排
在这样一个内涵之下，它的外延是什么？围绕着找钱、管钱、发钱这个制度安排的三个环节，有以下九个政策工具，就是说一个公民基本生活安全的大厦是需要九根支柱来支撑的。

首先是福利的安排——社会福利计划。

这种福利安排通常是国家来筹集资金，实行一个普惠标准，给予一个均等待遇，这是一种福利的制度安排。

第二，保险。

保险的核心，实际上是风险储蓄+理赔合同，所以保险属于一个准公共品，它是参保缴费人，通过人们参保缴费建立一个准公共基金，甚至还可能建立个人账户，国家政府或给予一些资助，最后要向那些符合资格条件的参保人提供保险待遇，它是这样一种制度安排。

所以保险有一个缺陷，就是那些没有缴费能力，但是需要保障的人，是不在这样的
计划之内的。

所以保险实际上还是一个准公共品，是一个缴费人的俱乐部，它很难做到普惠。

第三，救助。

救助是针对那些没有缴费能力，但一定需要帮助的人。

它也不是普惠，它是特定的困难人群，所以它需要国家来筹资资金，但是政府需要经过经济状况调查，来看一看谁是需要帮助的人，他是否真正的遇到了困难。

在这里没有隐私问题，欧洲的法律已经解决了这个问题。

就是说当一个困难的家庭向政府提出来需要帮助的时候，就等于告诉政府他账户里没有钱，这时候可以用检查账户的家庭资产状况（在英国要检查三年），进行经济状况调查，确定了他确实需要帮助，这时候国家提供最低生活保障。

第四，补偿。

这种补偿在德国和日本甚至被称为赔偿，就是国家赔偿，是指那些为国家的公共利益牺牲了健康，甚至牺牲了生命，那么国家应该对他们给予补偿。

所以这是一个为国家牺牲、奉献，特殊人群的补偿，比如中国的解放军，就是军队，通常属于这个范围，还有中国在过去几十年的计划生育家庭，尤其是那些困难地区，生产力水平还相对低，还是靠男孩劳动的那些地方，他们实行计划生育，只有一个女孩，他们是为国家奉献的，所以现在国家开始用奖励、辅助的方法在补偿他们。

所以这是一种补偿。

第五，互助。

国家可以启动一些资金或提供一些场所等等，鼓励有这种愿望，也有这种能力的人，社会成员之间相互帮助。

这是一个很好的社会文化。

第六，职业福利。

在我们的公民当中，有一个人群是雇员，他们的人力资本和为国家的奉献是比较多的，而往往他们又是一个家庭的经济来源者，他有责任供养一个家庭。

所以我们在普惠的谈公民保障的时候，这个人群应当有一些特殊的待遇，他们贡献比较大，可以给他们一些相对更完善的待遇，同时他们又可以自储公助计划，国家甚至可以用税收优惠让他进入企业的成本，做一点员工福利、做一点个人账户。

尤其是员工福利，它不仅提高了员工的福利，还改善了劳资关系，是具有一举夺得的功能。

这样一个人群的制度安排，它需要符合特定的法律要求，从而享受税收优惠待遇的一种企业福利计划或者叫职业福利计划，我们把它叫职业福利。

第七，自储公助。

对于那些有缴费能力，更有缴费愿望的人，给他们建立个人账户。

而这种个人储蓄不是完全自愿的，它是制度化的，有法律依据，有税收优惠的待遇，有公共服务的体系，有目标的，为养老、为卖方等等进行的个人储蓄，这就叫自储公助。

公助体现在法律的约束，还有税收的激励，以及方便的公共服务体系，甚至包括基金的安全运营，这些都体现在公助的内容里面。

在这个问题上，要非常注意防止政府的道德风险，挪用各个账户的资金，这样可能就会被老百姓称为“自储公偷”，那么这样一个工具就很难使用了。

第八，慈善事业。

这是帮助困难群体的一种善举，它应该得到相关的政策支持。

最后一种方式是公共服务。

公共服务是一个能够降低人们生活成本，提高人们生活质量和方便程度的一种政策组织和政府的行动计划。

可见，围绕着社会保障的内涵，可以产生这样九个政策工具，所以我们后面要进行社会保障的制度体系建设，就要分清这九个政策工具。

学习到这里，我们要非常注意一个问题，不要混淆，福利、保险、补偿、互助、职业福利、自储公助、慈善事业、公共服务、社会救助，这九个工具都有自己不同的内涵，它们有不同的功能。

所以我们针对以上七大风险，再进行三项制度安排，就是制度安排的三个环节的时候，这九个工具是怎样嵌入进去的，所以我们需要把它分清，首先不能混淆。

因为现实中，在我们党和政府的一些文件中，还有新闻媒体的报道中和人们研讨话语中，混淆这几个概念的现象在中国还是大有人在的，甚至包括我们立法过程和立法的文件，法律文件中，混淆的现象也相当严重。

不同的事情，它有不同的内涵、不同的功能，如果混淆了，它会导致我们的社会保障背道而驰，最后没有达到想要达到的那个目标，不该救助的人给他救助了，有自储能力的人反倒给他救助。

这一混淆，就会使我们的公共政策和我们的公共管理陷入一种混乱，可能我们花了钱、费了力，但是这个保障体系的效果非常不好。

所以讲这九个工具，大家要非常关注的是这九个概念是不同的。