行政诉讼功能和作用的再审视

行政诉讼功能和作用的再审视姜明安（北京大学宪法与行政法研究中心，北京100871）摘要：目前，我国正处在各种社会问题、社会矛盾易发和多发的时期。

如何解决这些不断出现的社会矛盾和各种社会问题，有两种思路：一是运用打压和安抚相结合的人治思维和人治手段；一是运用依法行政、依法解纷、依法监督和依法救济的法治思维和法治手段。

要运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，我们不可不再度审视行政诉讼的功能和作用。

行政诉讼最重要的功能和作用即是解纷、监督和救济。

要有效发挥行政诉讼的此种功能和作用，并处理好行政诉讼与改革、发展、稳定的关系，必须树立法治平衡理念，运用法治平衡原则指导行政诉讼中的解纷、监督和救济。

关键词：行政诉讼；法治思维；解纷；监督；救济；平衡理念作者简介：姜明安，男，北京大学宪法与行政法研究中心和法学院教授，博士生导师，从事行政法、行政诉讼法和公法理论研究。

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：1000-7504（2011）01-0081-08收稿日期：2010-11-202011年1月求是学刊Jan.,2011第38卷第1期SEEKING TRUTHVol.38No.1□社会发展与法律多元2010年11月8日，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》指出：“我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。

转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间，地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为等问题比较突出。

”怎么解决这些不断增加的社会矛盾和突出的社会问题？《意见》要求政府机关和各级领导干部要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”①。

这一要求正是针对实践中一些政府机关和领导干部缺乏法治思维，不重视运用法律手段，习惯于运用人治思维和人治手段解决社会矛盾和问题的现象而提出的。

例如，在公民、法人和其他组织对政府机关做出的具体行政行为（如行政征收、强制拆迁、企业改制、税费征收等）不服，发生行政争议的时候，政府机关和政府机关领导人不是鼓励行政相对人依法通过行政复议、行政诉讼等法律途径解决争议，而是通过各种方式阻止相对人寻求法律救济，如通过向复议机关、司法机关负责人打招呼，要求复议机关和法院尽量不受理当事人就所谓“敏感问题”、“敏感事件”申请的复议和提起的诉讼，甚至发布指示、指令，通过正式或非正式规范性文件规定复议机关和法院不得受理相对人就某种行为、某类事项所申请的复议或提起的诉讼，缩减行政复议和行政诉讼的法定受案范围。

这样，相对人法治途径走不通，只得走申诉、上访①国务院《关于加强法治政府建设的意见》，载《人民日报》2010年11月9日第16版。

81--①现代诉讼除了刑事、民事、行政三大诉讼外，还有宪法诉讼和其他特别诉讼，如国家赔偿诉讼、社会诉讼等。

②调解制度、和解制度、协调制度、申诉制度、信访制度等在调整范围和解决争议的类别上相互之间有很多交叉重合，其适用没有严格的法律规则，大多属于软法的规制范围。

的途径。

对于申诉、上访，一些政府机关和领导人又是能压则压，能堵则堵，实在压不下，堵不住，就给“闹事”力度最大的人以超法律标准的各种好处、利益，试图以此化解矛盾，保其领域内的“平安”。

事实上，这种人治思维和人治手段不可能从根本上化解社会矛盾，维持社会稳定和平安。

即使可能把某一部分人、某一群体的一时一事的矛盾和冲突缓和下去，但接下来可能导致其他人、其他群体更多、更大、更激烈的矛盾和冲突。

《意见》提出“运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题”应该说是对多年以来，特别是近年来我们进行社会治理的经验教训的深刻总结。

为此，我们有必要对行政复议和行政诉讼等解决社会矛盾和社会问题的法治手段，特别是行政诉讼这一最具正当程序的法律手段，进行再审视。

本文专门对行政诉讼的功能进行研究和探讨，其旨意即在于使人们能充分认识行政诉讼在解决社会矛盾、调整社会关系，构建和谐社会方面的不可为其他法律手段所替代的，更不可能为任何人治手段所替代的特殊作用，从而在今后的社会治理中能充分和有效地运用这一法律手段。

行政诉讼作为传统的三大基本诉讼制度（民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼）之一①，其功能和作用是多方面的。

由于行政诉讼首先属于诉讼的范畴，自然首先具有诉讼的解纷功能。

但是行政诉讼又不仅仅属于诉讼范畴，它同时是行政法律救济和行政法制监督机制的环节，因此，它还具有法律救济和法律监督的功能。

我国行政法学界对行政诉讼功能和作用的认识有一个发展的过程。

我国第一本行政法教科书《行政法概要》（以下简称《概要》）未设专章、专节研究行政诉讼，仅在第八章“国家行政管理的法律监督”中的第四节“控告与申诉”中对外国行政诉讼作了一个简单介绍。

关于行政诉讼的功能和作用，《概要》认为西方国家行政诉讼的功能主要是“救济”：“当事人由于国家行政机关的不法行政行为而使其权益受损害，向有关司法机关（如行政法院）提出申诉，请求撤销或变更”，“要求行政上给予损害赔偿和损失补偿”；苏联和东欧国家行政诉讼的功能主要是“监督”：“由普通法院通过审判活动来对行政管理进行监督”［1］（P154-157）。

《概要》之后，我国行政法学界对行政诉讼功能和作用进行了较为深入的研究，有两本20世纪90年代初的“行政法学综述”对这一研究进行了概括。

第一本“综述”将行政诉讼的功能和作用概括为七项：保护行政相对人的合法权益；促进安定团结局面；保障国家长治久安；促进行政管理法治化；提高国家行政效能；保障行政主体合法、准确有效行使职权；为全体公民提供一个学习民主、法治，提高民主、法治水准的途径［2］（P608-610）。

第二本“综述”将行政诉讼的功能和作用概括为五项：保障宪法原则规定的实施；保护行政相对人的合法权益；监督行政机关及其工作人员依法行政；增强和提高全体社会成员的民主、法治意识；保障全面改革的顺利发展［3］（P390-393）。

目前，我国对行政诉讼功能和作用的认识，无论行政法学术界，还是实务界，较之20世纪八九十年代，都全面和深刻多了。

但毋庸讳言，目前行政法学术界和实务界对之也还存在某些片面或不正确的认识，以至于在实践中出现种种偏差，甚至误入歧途，严重影响了行政诉讼对于法治政府、法治国家建设应有作用的发挥。

目前实务界和学术界对行政诉讼功能认识的误区主要表现在下述三个方面：其一，将行政诉讼与民事诉讼等同，只承认和重视其解纷功能，而否认或轻视其救济和监督功能，特别是否认其监督功能。

其二，将行政诉讼与民事诉讼截然区分，过分强调和重视其监督功能，轻视或忽视其救济和解纷功能，特别是轻视其解纷功能。

其三，对行政诉讼功能发挥的成本估计过高，效益估计过低。

认为行政诉讼耗费过多人力、财力和时间，影响行政效率，影响官民关系。

而解纷不如信访成本低、效果好；救济不如申诉、控告快捷、便利、廉价；监督不如纪检、监察能对公职人员直接采取产生法律效果的措施（如记过、降职、撤职、开除等）有效。

从而重信访、申诉、纪检、监察而轻行政诉讼。

为此，在现时的情况下，我们特别有必要对行政诉讼的功能和作用进行再审视。

从整体考察，行政诉讼具有多方面的功能和作用，但当下，我们最应该重视的是行政诉讼下述三方面的功能和作用：解纷、监督和救济。

一、行政诉讼的解纷功能行政诉讼制度首先是一种诉讼制度，是其内容为解决行政争议的诉讼制度，所以，行政诉讼的首要功能和作用即是解纷：解决行政争议。

就解决行政争议而言，除了行政诉讼制度以外，其他解纷制度还有调解制度、和解制度、协调制度、申诉制度、信访制度②和行政复议制度等。

行政诉82--讼只是整个解纷机制的一个环节。

行政调解作为解决行政争议和与行政管理有关的民事争议的制度，是争议双方在当事人之外的第三方行政机关或行政机关委托的组织的主导下，相互摆事实、讲道理，对照有关法律、法规和政策，分清各自的是非曲直，在此基础上双方互谅互让，通过签订协议解决相互的争议。

行政调解没有严格的法律程序，调解达不成协议或达成协议后一方或双方反悔，均可再诉诸其他途径重新解决争议①。

和解制度是争议双方在没有第三方主导的情况下，相互协商，互谅互让，通过签订和解协议解决相互争议的制度。

和解通常是争议发生后，争议双方为及时解决争议，节约解决争议的成本，维护双方的关系而主动采取的解纷措施。

有时，和解也在行政复议、行政诉讼过程中进行。

争议双方如在行政复议、行政诉讼过程中达成和解协议，则由行政复议申请人撤回申请，由行政诉讼原告撤诉而终结争议。

协调制度类似于调解制度，是争议双方之外的第三方行政机关或人民法院对争议当事人摆事实、讲道理，宣讲有关法律、法规和政策，说明争议涉及的是非曲直，使双方相互谅解，最终达成解决争议的协议。

协调制度是近年来一些行政机关和人民法院在现行法律规定行政复议和行政诉讼不适用调解的制度环境下，为解决某些疑难、复杂，且法律规定不甚明确的行政争议案件而自行创制和逐步发展完善的一项制度。

目前，协调制度在行政复议中的适用已通过《行政复议法实施条例》制度化，并归并于和解制度。

《行政复议法实施条例》第40条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定做出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。

”在复议可通过和解协议实际结案的情况下，解决行政争议的纯协调制度则主要在行政诉讼过程中运作。

近年来，人民法院根据建设和谐社会的要求，在行政审判中为了“案结事了”，在法律规定行政诉讼不能调解的现实法律环境下，大量通过协调促成当事人双方和解，最终由原告撤诉或被告改变具体行政行为后原告认可后撤诉。

申诉、信访制度作为解决行政争议的制度，是行政相对人通过信访或其他途径，向有关国家机关反映情况，要求解决其与相应行政主体之间的争议。

申诉处理一般没有严格的法律程序要求，受理申诉信访的国家机关并非完全自己解决争议，在很多情况下是将案件转送有关主管机关解决，受理和处理申诉的机关解决争议除了依据有关法律、法规外，政策考虑在此种解决争议的程序中占有很重要的地位②。

行政复议作为解决行政争议的制度，是行政相对人不服行政主体做出的具体行政行为，在法定时限内向本级人民政府或上一级主管部门或者其他法定行政机关提出申请，请求加以审查和作出裁决的活动。

行政复议适用《行政复议法》和有关法律、法规规定的法定程序，其严格性不及行政诉讼程序，但严于一般行政行为的程序，行政复议的裁决通常是非终局的，相对人不服，尚可提起行政诉讼③。