土地财政的产生、发展及其改革突破口探析

土地 财政 的产生 、 发展及其改革 突破 口探析
◆ 刘姝 雨 பைடு நூலகம்
（ 浙江财经 大学 财政 与公 共管理学院财政学 ） 权都集 中在地方政府手里 ， 地方 政府 在征地 中掌握 了主动权 ， 在土 【 摘要 】 土地财政是 在城镇化过程 中形成的 、 为地方政 府所着 重依 赖 的第二 财政 。其虽为地方政府提供 了强有力的 资金 支持 ， 然而 ， 地转让收入的利益分配 中 ， 地方政府成为最大的利 益获得方 ５ 。而 随着城镇 化过 快推进 ， 其 弊端也越 发 明显 ， 土地 财政 的改革之 箭 且 ， 各地 官员为 了彰显政绩 ， 都拿土地做文章 ， 由于土地买卖过程 中 已在 弦 上 。本 文 通 过 对 土 地 财 政 渊 源 的 追 溯 ， 分 析 其 在 城 镇 化 过 的信息不对称 ， 使得土地财政成为人们诟病 的对象 。 程 中所起 的作 用以及表现 出来的缺陷 ， 最终探 析 土地 财政改 革的 三、 土 地 财 政 在 城 镇 化 发 展 中 的 作 用 与 缺 陷 突破 口。 （ 一） 土 地 财 政 在 城 镇 化 发 展 中 的作 用 。 分税制改革 以来 ，土地财政在 为地方政 府建设基 础设施 、 公 【 关键词 】 土地财政 城镇化 产 生渊源 改革 突破 口 共产品提供等方面起到 了不 可小觑 的作用 。由于 以上主观 和客观 的原 因 ， 其产生 是特殊 历史 发展 阶段 的产物 ， 为我 国推进 城镇化 引 言 建设 起到 了举 足轻 重 的作 用 ，可 见其具 有一定 的合理 性 和必 然 我 国财政体制 在 １ ９ ９ ４年 进行分税 制改革 以来 ，地方政 府的 性 。土地 财政有其弊端但 是我们不能全然 否定 ， 笔者认 为其改 革 财政 收入受 到 了很 大 的限制 ， 因此 ， 地 方政府 主观上 急需寻求 非 的道路便 是一条其完成历 史任务 ， 由任意 向规 范转变 的过程 。笔 税收入或 者其他收入来填 补其财政 的空缺 。另一方面 ， 随着 全 国 者 以为总体而 言 ， 其历史作用具有 以下几点 ： 城镇化发 展战略 的推行 ， 为地方政 府该 主观愿望 的实现提供 了契 土地财政 为地方政府解决 了财政短 缺的 问题 ， 从 而为推 进城 机， 也为土地财政的产生 、 发展提供了暖床 。 镇化 打下了结实 的基 础 、 增强 了地方政府财政 调控 的能力 。分税 然而 ， 城镇化 的速度之快 ， 范围之广远远 超乎 了人 们 的想象 。 制决 定了“ 一级政府 、 一级事权 、 一级财政 ” ， 相应级别 的地方 政府 ２ ０ ０ ０ 年 以来 ， 城镇化率年 均提高 １ ． ３ ６个百 分点 ， ２ ０ １ ２年城镇化率 需要 以财力为保 障去 实施其事权 ， 无论是 为了政绩 而建设还 是真 达到 ５ ２ ． ５ ７ ％１ 。 这 一 过 快 的发 展 导 致 了务 工人 员 的 大 量 涌 入 城 市 ， 心为百姓而建设都要 求地方政府有 足够的资金 为保障 。客观上 ， 然 而其基本福利 和尊严 却没有相应 的“ 市 民化” 。实务界 、 学术界 分税制确 实使得 地方 政府 出现财政危 机 ， 另一 方面 ， 国家 主导 的 为了解决 目前我 国 以土地 出让 金为核 心的 土地财政 以及 推进新 城 镇 化 战 略 有 需 要 有 地 方 政 府 的 大 力 推 动 ， 建设 城 市 基 础 设 施 、 型城镇化 建设 中的资金源问题 ， 展 开了很多的努力。 例如， ２ ０ １ ３年 完善农 民工等群 体 的教育 、医疗等 民生体 系 ，中 国城 市化 率从 ９月 ， 上海 财经大学 、 上海 市土地 学会等机 构 ， 共 同召开 了“ 新 型 １ ９ ９ ８年 的 ３ ０ ． ４ ％， 增加 到 目前 的 ５ ２ ． ６ ％， 完成 了发达 国家几十 年 、 城镇 化背景下 的土地财政代偿机制研 讨会 ” ，集 中讨论 了推进 新 上百年才能完成 的历程 ６ ， 在这其中可见地方政府 的压力之大 。 也 型城 镇化建设 所需 的资金规模和土地财政改革 的问题 ２ 。 正是 因为有 土地财政 ， 所 以才能增强 政府 的财政 调控能 力 ， 保 障 二、 土地财政 的产 生渊源 了政府职能 的实现 。 （ 一） 新型城镇化客观要求地方政府要有大量 资金为保障。 所谓“ 公共 财政 养人 ， 土地财政做事 ” ７ 。地方政府对于城市 基 我国 的城镇化 建设 的步伐飞速迈 开 ，似有 “ 大跃进 ”趋势 。 础设施 的投 入的绝大部分都 是土地财政 的收入 ， 如果没 有这一 收 地方政府要 进行的基础设施 建设 需要 中央公共财政 的支持 方 ２ ０ ０ ６年 ， 我 国城镇 化率为 ４ ３ ． ９ ％， ２ ０ ０ ９年 ， 我 国城镇化 率达到 ４ ６ ． 入 ， ６ ％， ２ ０ １ ０年 ， 城镇化 率进 一步提高 ３ 。 能实现 ， 在土地财政下 ， 不仅对地方政府有 巨大作用 。对于 中央也 目前 ， 新型城镇化 尚未全面实施 ， 原有的城镇化道路不仅造成 具 有 重 大 意 义 ， 只有 土地财 政 ， 才 能 在 全 国 推 进 区 域 间 的 财 政 再 了拆迁纠纷 、 土地供需矛盾 ， 同时也极大的助推 了地价 的上涨 ， 尤其 分配 ， 更好得 建设 国防 ， 持续发展 战略产业 ， 有效支持 国家 中长期 是东部沿海地区 ， 频频 出现“ 地王” 。前几年房地产行业被看好 ， 成为 战 略 目标 的 实现 。 投资最热 的领域之一 ， 房产 的刚性需求居高不下 ， 以土地转让金 为 （ 二） 土地财政在 城镇 化发展中 的缺陷 。 虽然 土地财政具有积极 的意义 和作 用 ， 但是 随着社会经 济改 核心的土地财政反而被高房价给拉动了 ， 不仅没有起到调节高房价 的 目的 ， 反而进一步被 高房价所带动 ， 成为了一个恶性的怪圈。 革 的深 化发展 ， 土地 财政 的弊端也越来越加明显 。 （ 二） 地方 政府 在分税制财政体制下 出现财政危机 。 １ ． 土地财政进 一步抬 升了房价 ， 严重 遏制 了社会 整体 的消费 我 国设 立分税制 旨在 调整 中央与地 方的收入 分配 比例 ， 加 强 力 中央对地方 的财政控 制 。税种上划 分了 中央税 、 地方 税 以及 中央 随着城镇化 的不 断发展 ，城市 房产的 刚性 需求不 断上涨 ， 房 和地 方共享税 ； 机构 上 ， 设置 了国家税务局 和地方税务 局。对于共 价不 断高涨 、 地 价也不 断高升 ， 土地 出让 金 的不断增 长成 为房价 享税 ， 中央通过代 收 、 转移 支付等 手段控 制 了地方 政府 的财政 收 不断上 涨 的重要推手 。从 １ ９ ９ ９年至 ２ ０ １ ２年 ，土地 出让 收入 以 入， 但是也产生 了腐 败的情 况。分税制改革后 ， 地方 的财政收入主 ３ ０ ％的平均速度 持续增长 ， 到了 ２ ０ １ ２年 ， 土地 出让 收入 已经接 近 要 由两部分组成 ： 地 方税 和来 自中央的财政转移支付 ， 另外， 像属 ３万亿元房价 的畸高 ８ 。在这种情况 下 ， 房 奴群体也 不断暴涨 ， 房 于 中 央 税 的关 税 ， 税 源 比较 稳 定 且 易 于 征 收 ， 而 中央 地 方 共 享 税 价 已 经 透 支 了 其 未 来 几 年 ， 甚 至几 十年 的消费能 力 ， 使 得 社 会 整 主要包括增值税 、 企 业所得税和 印花税 ， 对于增值税 ， 国家和地方 体 的消费能 力下 降 ， 然而物 价 的高 涨 ， 不仅使 得社 会经济 的发 展 按７ ５ ： ２ ５的比例分 享 ，企业所得税 由国家 和地方按 ６ ： ４的 比例分 缓慢 ， 甚至 隐藏 了社 会 的不 稳定 因素 。另外 ， 对 于实业企 业 家而 享， 而 印花 税 ， 中央分享 其 中的 ９ ７ ％， 地 方 只能得到剩 余 的 ３ ％４ 。 言 ，其 再怎么辛苦也难 以企及房产行业 的投机行 为所赚 收益 ， 从 由此 ， 中央财政收入不断稳步提高 ， 而地方政府却很“ 差钱” 。 而使其放弃 实业 ， 大量资金进入 房地 产 ， 为房地产 泡沫吹气。社会 （ 三） 行政机构 内部考 核评 价机制缺陷助推土地财政产生 。 的实业 疲软必将导致 社会的发展退 步。总而言 之 ， 土地财政 是典 无论是分 税制的实施还 是改革都没 有导致我 国的政治分 权 ， 型的寅 吃卯粮 的行为 ， 我 国 的土地使用 权转让 ： 住宅 用地一 般 为 只是在经济上产生 了权力配置。因此 中央对地方官员的任免 、 考核 ７ ０年 ， 工业用 地为 ５ ０年 ， 商业用地为 ４ ０年 ， 而一届政府 的任期最 以及升迁依 旧是对其的政绩考核来决 定 ，而作 为政绩核 心的 Ｇ Ｄ Ｐ 多为 ５年 ， 为使 经济总量 在 自己的任期 内快 速提高 ， 地方政 府往 依 旧是重要的制表 。 实证研究表明 ， 更高的 Ｇ Ｄ Ｐ增 长率确实能让地 往只看重短期效益 ， 不 去考虑经济发展 的持续性 问题 。 方 官 员 获 得 更 多 的晋 升 机 会 ， 并 且 对 土地 的征 收 和 补偿 数 额 的决 定 ２ ． 土地财政 的可持续 性水平低 ， 不 利 于 集 约 发 展 和 经 济 转 型