应对我国加速老龄化背景下养老困境的对策建议

工作研究
□ 中央党校“战略思维与领导能力”研究专题第三课题组
应对我国加速老龄化背景下养老困境的对策建议
我
国已进入老龄化社会，老年人口持续快速增长，人口老龄化形势日益严峻，已经对
我国的经济增长潜力、社会保障体系、劳动力供给格局以及人民群众福祉等产生了重要影响。

能否客观准确地把握我国人口加速老龄化形势，有效破解由此带来的养老困局，事关国家发展全局和亿万百姓福祉。

我国加速老龄化带来的严峻挑战
2018年底，我国60岁以上老年人口超过2.49亿，占总人口的17.9%，其中65周岁以上1.67亿人，占总人口的11.9%。

预计到2025年60岁以上老年人将达到3亿，2035年将突破4亿，2050年前后将达到4.87亿的峰值，届时约占总人口的1/3，其中80岁以上高龄老年人预计将超过1亿，约占世界高龄人口总量的1/4。

近几年我国每年新增老年人口近1000万，从老龄化社会到老龄社会，法国用了115年，英国用了47年，德国用了40年，日本用了24年，我国预计用25年。

这意味着发达
国家近半个世纪甚至更长时间分阶段逐步呈现的养老、医疗、照料等问题，将在我国短时期内集中呈现、同步爆发。

以65岁以上老年人口与劳动力人口（15-64岁）之比作为老年抚养比来看，2018年我国老年抚养比达到了17%（创历史新高），预计到2050年，我国将面临100个劳动年龄人口要抚养71个老人的沉重压力，应对人口老龄化的形势十分严峻。

养老服务供需矛盾突出。

一方面，我国现有的社会养老机构建设滞后，设施设备不健全。

2018年底，全国养老服务机构不到3万个，养老床位数仅为746.4万张，每千名老年人拥有的养老床位数不足30张，相比于发达国家50-70张床位数还存在较大差距。

另一方面，老年人对养老需求叠加并日益呈现多样化趋势，除了满足基本的生活照理之外，他们更渴望通过陪伴得到精神慰藉和及时享受到便捷高效的卫生医疗服务，甚至是更高层面的获得感和幸福感。

2018年，我国失能老年人超过4000万，按照每4名失能老人配备一名养老护理员的标准，目
前需要1000多万名养老护理员。

然而，我国现有养老护理员仅50万人，取得资格的更少。

由于数量不足、专业知识欠缺、福利待遇较低，所提供的养老服务质量普遍不高。

现有社会保障体系面临挑战。

从养老保险来看，随着人口老龄化加剧，退休参保人数呈直线上升趋势，预计每年将增加约200万人，财政负担加重。

从医疗保险来看，老年人的就医需求庞大，导致医疗保险基金支出压力较大。

此外，现行城镇居民基本医疗保险制度对60岁及以上老人缴费有财政补贴，又间接增加了政府支出。

社会养老问题缺乏制度性保险支撑。

老无所依的状况日趋严重。

目前第一代独生子女已接近40岁，其父母大多步入老年，独生子女“421”形式的家庭结构使得赡养老人负担沉重。

此外，随着越来越多的家庭趋于小型化，加之城市生活节奏加快，年轻子女陪伴父母的时间变少，空巢独居老人数量剧增，他们的情感问题无法解决，生病住院也缺少护理照顾。

针对我国加快老龄化的严峻形势，党中央高度重视，做出一系列决策部署。

党的十八大以来，习近平总书记围绕群众密切关注、理论亟待解答、工作急需破解的重大老龄问题，先后近20次做出重要指示批示。

习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时曾强调：“我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一，老年人口数量最多，老龄化速度最快，应对人口老龄化任务最重。

满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。

”党的十九大报告指出：“积极应对人口老龄
*本文系中央党校司局级干部第72期进修班“战略思维与领导能力”研究专题第三课题组研究成果
工作研究
化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。

国家围绕完善养老服务改革，先后密集出台了300多个涉老政策文件。

在新一轮机构改革中，民政部设立养老服务司，从制度和机构上为做好老龄工作打下坚实基础。

国务院及各级政府积极贯彻党中央决策部署，务实推进养老事业发展。

在2019年《政府工作报告》中，“养老”两字出现多达16处，特别是李克强总理在“两会”结束时举办的记者招待会上，专门就“大力发展社区养老”作详细阐述，不仅体现对老龄和养老工作的高度重视，也为我们做好老龄、养老工作增添了信心，指明了方向。

应对养老困境的对策建议
应对人口老龄化背景下的养老困境是一项复杂庞大的系统工程，需要更新思想观念、强化政策保障、创新养老模式、完善支撑体系，积极有效破解养老服务困局。

树立积极的养老理念，构建尊老、敬老、孝老的社会环境。

积极应对人口老龄化，关键在于转变思想观念，树立积极健康的养老理念，将老龄人口压力转化为社会发展动力。

（1）树立全新的养老理念。

一是广泛开展人口老龄化国情教育，增强人口老龄化国情意识，消除对老年人的偏见和歧视，营造全社会关心、支持、参与积极应对人口老龄化的良好氛围，引导全社会关爱、尊重、帮助老年人，培养老年人自立、自尊、自强的自爱意识。

二是加大对现代养老理念的舆论宣传，树立以人为本的服务理念，加强对老人的人性化关怀，努力为老年人提供一个享受健康乐趣、拥
有平等尊严的生活环境。

三是各级各
类养老服务机构要坚持以老人为中心
的理念，在环境设计、照顾服务、餐
饮质量、专业护理以及休闲娱乐的安
排等，都要满足老年人不同层次、不
同类型的需求，提供高质量、多样化、
人性化的养老服务。

四是对老年人而
言，要摒弃陈旧思想，改变传统的“养
儿防老”“多子多福”观念，改变“宁
可在家孤独，也不到机构享福”的思
想，树立新的养老理念，尝试现代新
型养老模式，接受新时代新的养老模
式和理念。

（2）老年人积极发挥余热，
老有所为。

老年人的智慧和经验，既
是一生的积累，也是社会的宝贵财富。

一要创造条件，鼓励支持老年人积极
参与多方面的社会建设活动，使老年
人的参与权利得到保障、参与愿望得
到尊重、参与才能得到发挥。

二要鼓
励有一技之长、身体健康、本人有意
愿、市场有需求的老年人退休后再就
业，探索改革养老金发放方式，建立
“工作时间越长领得越多”的推迟领取
递进制，对老年人创业给予资金、税
收减免支持。

三要发挥好广大离退休
老干部的示范带动作用，利用其威望
优势、经验优势、群众工作优势，在
社会治理、经济发展等方面发挥积极
作用，以党员老干部为骨干，吸引更
多身体条件较好、有服务意愿的老年
人加入志愿服务团队，开展“时间银
行”互助服务，在全社会倡导价值养
老、阳光养老。

加快完善社会保障制度，多渠道
拓展养老服务支付渠道。

人口老龄化
加剧会直接增加养老保险和医疗保险相
关支出，对社会保障体系造成一定冲
击。

为此，需要多渠道增加老年群体
收入，建立多层次长期照护保障制度，
提高社会保障能力和全社会对养老服
务的消费力。

（1）加快构建社会化长期照护保
险制度。

一是构建我国老年人长期护
理保险法律制度，规范长期护理资金
的来源、筹资水平、待遇标准及发放
等，减轻失能老年人及其家庭购买养
老服务的经济负担；二是通过国家财
政补贴、划转部分医疗保险形成基本
保障资金，社会救济、慈善捐赠形成
补充资金，企业和个人缴纳形成主体
资金，构建社会化长期照护保险；三
是在全国范围内制定统一的实施对象、
统一的缴费比例、统一的给付标准等，
分阶段逐步扩展或提高。

（2）加强政
策引导企业年金、个人养老计划发展。

通过加大递延纳税等优惠政策方式鼓
励企业建立年金制度，扩大企业年金
参与率，鼓励企业年金与品牌化、连
锁化养老服务机构建立员工养老服务
保障合作机制。

通过税收减免，鼓励
金融机构针对老年人开发个人养老计
划产品，支持养老计划产品与标准化
养老服务挂钩。

（3）多渠道增加老年
群体的财产型收入。

一是加快发展储
蓄性养老保险建设，逐步形成社会基
本保险为主，同时辅以商业保险、个
人储蓄的多支柱、多层级的社会保障
模式。

二是探索建立具有中国特色的
以房养老模式，充分挖掘老年人的财
产型增值收入，鼓励商业保险机构在
城市开展老年人住房反向抵押养老保
险业务，同时，可以引入长期护理保
险与“以房养老”保险产品有效融合。

三是探索非抵押以房养老，与房屋租
赁平台合作，为老年人提供“以租养
老”等服务。

创新发展养老模式，满足多样化、
多层次养老服务需求。

不断探索和完
善由政府、市场、家庭和社会共同建
设的养老服务体系，形成多元化的养
老服务模式。

完善“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的养老服务体系，积极发展多样化的社会养老服务体系，是积极应对人口老龄化的重要任务。

（1）有效提升居家养老能力。

一是建立健全家庭养老支持政策，巩固家庭在养老中的基础作用。

加强家庭养老支持政策的顶层设计，如个税改革已设置赡养老人专项附加扣除，建议下一步采取家庭补贴、照料假期、喘息制度、居家养老咨询服务、家庭成员护理技能培训等措施，减轻家庭成员照料赡养老人的负担，补充和强化家庭养老功能。

二是开展老年人家庭适老化改造，重点配备无障碍通道、燃气泄漏提醒、火灾提醒、紧急呼叫按钮等设施。

同时，大力开展老年人家庭照料者支持行动，以政府购买服务方式为老年人家庭照料者提供情绪支持、喘息照护支持和照护管理支持，并为家庭照料者联系所需照护资源。

三是创新居家养老服务模式，养老机构要发挥溢出效应，积极向社区开放，提供居家上门、康复训练、助餐、培训支持等服务。

社区托养机构要释放辐射效应，以社区内各类日托、全托设施为基点，及时响应社区老年人养老服务需求，并将专业服务延伸进家庭。

推行智能化居家养老服务系统，为居家老人提供实时、便捷、高效、优质的服务。

（2）全力发展社区养老服务。

一是完善社区养老服务设施配建、移交制度，破解社区养老服务场地缺乏难题。

重点建设一批集养老护理、日间照料、居家养老、文化娱乐等功能于一体的社区养老服务中心，培育一批连锁化经营的龙头企业和社会组织，保证社区养老服务有场所、有设施、有服务组织。

大力推动“长者饭堂”建设，开展老年人营养均衡配餐研究，为老年人提
供便捷、安全、实惠的助餐配餐服务。

二是以提升社区卫生服务机构服务能
力和培养全科医生人才队伍为重点，
为社区老年人提供专业和规范的日常
护理、慢性病管理、康复、健康教育
和咨询、中医保健等服务，提高社区
养老医疗服务专业化水平。

三是规划
建设一批以健康养老服务功能为核心
的地产项目，配套公共服务设施建设，
为老年人营造方便宜居的生活社区。

积极推动老年人居住区公共设施适老
化改造和无障碍设施建设，推进老旧
居住（小）区改造、棚户区改造、农
村危房改造等工程，优先满足符合住
房救助条件的老年人的基本住房安全
需求，推动一批老旧居民社区进行适
老化改造升级为老年人宜居社区。

（3）
高质量发展机构养老。

一是满足社会
养老服务多元化需求，大力发展颐养
型、养护型和护理型养老服务机构。

城
市内成熟社区或新建住宅区，要规划
建设一批规模化、品牌化，拥有专业
化管理团队、护理团队的医养结合型
养老机构。

二是推进养老服务标准化、
规范化、信息化建设，提升养老机构
服务能力。

在全国布点建设一批“智
慧养老院”，整合睡眠检测、健康管理、
智能安防监控、人脸识别等智能硬件，
改善老年人服务体验，降低人力成本，
实现精准高效管理。

三是依托各地的
生态环境和长寿资源优势，培育发展
一批资本雄厚、竞争力强、影响力大、
管理运营效益好的大型养老服务机构
和健康养老项目，在全国布局建设一
批健康养老示范基地，发展导向特色
鲜明、服务紧密融合、产业紧密协同、
资源高度集聚、政策衔接配套的养老
服务集聚区，丰富养老服务内容，提
升服务品质，不断满足老年人多样化、
多层次的服务需求。

除此之外，还要积极发展多样化
的社会养老模式，如异地养老，也就
是旅居养老或候鸟式养老，充分利用
我国幅员辽阔，北凉南暖的优势，鼓
励有条件的老年人到环境不同、生活
方式不同、消费标准不同的地区养老，
建设一批“老人村”、度假养老社区等。

聚焦关键问题，完善全方位的养老
服务支撑体系。

积极应对人口老龄化，
离不开强有力的体系支撑，亟需在医疗
卫生、教育、人才等方面打牢基础。

（1）完善医疗支撑体系。

一是强
化老年人健康管理。

加大老年医疗公
共卫生投入，扩展老年健康管理项目
内容，加大老年健康教育力度，加强
老年人自我健康管理。

促进提升老年
人复原力，从国家层面建立老年健康
评估和老年疾病筛查干预制度，有效
降低慢性疾病、过早死亡等负担。

二
是扩大老年医疗服务供给。

加强专业
化老年医疗康复机构建设，以老年人
卫生健康需求为中心，支持老年病、
康复、长期护理、慢性病、安宁疗护
等医疗机构建设。

研究制定为居家老
年人提供上门医疗卫生服务标准规范，
支持基层医疗卫生机构、民营医疗机构
为居家老年人提供上门健康养老服务。

三是加快推进医养结合发展。

建立分
级分类的医养结合服务体系，制定医
养结合机构建设标准、服务规范标准、
收费标准，推动医养结合规范有序发
展；制定医养结合机构建设和补助政
策，提高医疗机构参与养老服务的积
极性；加快发展适合老年人的健康管
理类可穿戴设备，促进智慧健康养老
服务精准高效。

（2）完善教育支撑体
系。

一是加强对老年教育的管理和指
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导。

制定老年教育发展规划，明确教育部门具体负责实施和指导，民政、卫健委等涉老部门分工协作，建立上下联动工作机制，经费纳入养老服务业发展资金中统筹考虑，基础设施建设纳入城乡建设总体规划和政府民生工程。

二是明确老年教育的目标定位。

至2035年，基本建立起党委政府主导、教育部门及公益性教育机构引领、市场教育资源补充，惠及全体老年人的终身教育工作体系。

三是推进教育资源改革。

着力破解老年大学等“一座难求”等问题，增加公共教育资源有效投入，整合部门单位的教育网络、师资系统、活动场所等，大力推广“家门口老年大学”建设。

大力发展网络课堂、智慧教学等，推动终身教育的持续发展。

（3）完善人才支撑体系。

一是加大老年相关专业人才的培养力度。

积极构建“学
历教育-职业培训-企业内训”三级人
才培养体系，建立养老服务培训机制。

在养老护理类专业领域率先试点“学
历证书+职业技能等级证书”制度，让
养老护理学生在获得学历证书的同时，
积极取得护理、康复等多类岗位职业
技能等级证书，更好地适应从业需求。

二是稳定留住养老服务人才。

给予学
费和就业政策倾斜，吸纳优秀学生进
入养老护理领域。

打通养老护理人才
晋级渠道，鼓励卫生专业技术人才、
家政服务人员、医院护工和城镇就业
困难人员从事养老服务，鼓励退休医
务工作者、低龄活力老年人参与提供
为老服务。

三是搭建中国东盟养老服
务合作平台。

未来我国养老护理人员
将大量短缺，为了应对人口红利衰减
和行业用工匹配不均衡难题，探索引
进外籍护工。

我国周边的印尼、老挝、
菲律宾等东盟国家人力资源丰富，劳
动力成本低，可以积极引进东盟国家
的劳动力，搭建东盟人才资源开发平
台。

加快建立与东盟国家的专业人才
交流、培训合作机制。

我们应当充分认识到我国人口老
龄化迅猛发展的态势和现状，辩证看
待人口老龄化的现实困境和发展机遇，
在养老理念、保障制度、服务模式、
体系支撑等方面积极创新，有效破解
我国加速老龄化带来的养老困境，使
数以亿计的老年人实现老有所养、老
有所医、老有所为、老有所学、老有
所乐的愿景目标。

课题组成员：朱学庆（执笔） 沈骥 何
玲玲 鲍秀英 彭胜杰
来，历下区共孵化培育社会组织16个、社区社会组织200余个，研发了“启明星”生命关爱、“十方缘”老年人精神慰藉、“义仓”邻里互助等公益慈善项目36个……从而实现了需求在哪里，救助服务就跟踪到哪里。

同时，历下区还建立了区级志愿服务“公益银行”工作机制，登记注册志愿者10万人、志愿服务组织800多个，在全区积极开展扶危济困、助老助残等服务。

社区、社会组织、社工、志愿者，多方力量合力服务，让社会救助工作不断释放出生机活力。

救助项目化 广度与温度同步提升
在历下区，社会救助早已不是政府的单线条行为，他们还探索了救助项目社会化的创新举措。

从2015年起，历下慈善总会与历下区女企业家协会商会联合开展了“最美康乃馨”定向
制救助单亲特困母亲项目。

4年来，历
下区女企业家协会商会89个会员单位
全部参与，共捐助善款14.66万元、救
助205位单亲特困母亲。

据女企业家协
会商会会长王新敏介绍，“我们正在计
划从技能培训、吸纳就业、家庭教育
等多个方面来提供帮扶服务，不断丰
富救助项目的内涵。

”
这是历下区民政局与区慈善总会
联合打造的“我定项目、你认领”社
会企业慈善行动的一个缩影。

每年统
一制定救助项目，广泛动员爱心企业
认领实施，并根据企业特色和困难居
民实际需求，量身打造“资金救助+
公益服务+企业爱心产品”的人性化
救助模式，引导社会资金向临时救助
领域投入，形成资源统筹、相互补充、
各有侧重的救助工作格局。

目前，该行动每年可募集社会企
业善款200余万元。

“承载生命·点亮
希望”救助大病特困居民、“最美康乃
馨”救助单亲特困母亲、“向日葵·向
阳开”救助孤儿、“健康助行”救助外
来务工人员等11个成熟项目全部由企
业认领。

除历下区女企业家协会商会
的89家企业外，还有济南海右实业有
限公司、天士力集团、红星美凯龙等
10余个爱心企业进行了项目认领。

一方面，项目化运作激发了企业
的社会责任感和参与热情，在全区范
围内形成了浓厚的社会救助服务氛围；
另一方面，企业参与进来以后，能为
困难居民提供更多、更直接的技能培
训、就业等服务，让救助内容广度与
温度得到了同步提升。

作者单位：山东省济南市历下区民
政局。