农村义务教育闲置资产产权界定问题探讨

农村义务教育闲置资产产权界定问题探讨摘要：明确界定农村义务教育闲置资产产权是实现闲置教育资源再利
用的起点。

由于农村义务教育投资结构复杂，现行法律法规和政策规定空泛、相互冲突，导致闲置资产产权界定困难。

应借鉴国有企业产权界定模式，按照依法界定、分类确权的原则，构建所有权与使用权、处分权分离
的农村义务教育闲置资产产权界定体系。

关键词：农村义务教育；闲置资产；产权界定；分类确权
——BasedonSurveyStatisticsinShaanxiProvince
QIANXiao-ping，WEIXiao-chun
(Xi’anUniversityofArtsandScience,Xi’an710065,China)
一、问题的提出
随着义务教育阶段学龄人口减少和城镇化进程加快，加之部分学龄儿
童随农民工家长流入城市，从上世纪90年代起，在农村地区出现了义务
教育阶段生源减少、学校校点多、基础差、效益低的状况。

《国务院关于
基础教育改革与发展的决定》要求各地依照“优化教育资源配置的原则，
合理规划和调整学校布局。

农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前
提下适当合并”。

[1]据教育部公布的数据，近20余年，中国农村小学从1985年的83万所，锐减至2022年的34万所，减少了59%。

陕西省的统
计数据显示，从1990年至2022年，陕西农村义务教育中小学（包括教学点）从37797所减少到16203所，减少了21594所，减少幅度为57.13%。

由于部分自然村庄的小学和初中撤并到乡镇中心学校，造成大量义务教育
资产尤其是土地和校舍闲置（见表1），闲置资产净值达18.22亿元（见
表2）。

“管中窥豹，可见一斑”，农村义务教育闲置资产的再利用成为学校布局调整过程中的重要课题之一。

①
对这些教育闲置资产再利用遇到的首要问题是产权不明——大多数农村中小学都没有办理土地使用证，没有房屋产权证，更没有办理《事业单位国有资产产权登记证》。

因此在处置时，对校舍完好、利用价值大、交通便利的农村义务教育闲置学校，存在产权之“争”；对校舍破损严重，交通不便的闲置学校则相互推诿。

无论“争”还是“弃”，都是闲置资产产权归属不明、权责不清的结果，造成资产闲置、资源浪费；或是随意处置，资产流失。

陕西的统计数据显示，撤并校后所余的闲置资产再用于教育事业发展的仅占7%，闲置的占54.6%，改作他用的占38.4%。

所谓：“一兔走，百人逐之，非以兔为可分以为百，由名之未定也。

夫卖兔者满市，而盗不敢取，由名分已定也。

”[2]因此，根据相关的法律法规，明确农村中小学闲置资产的产权界定是当务之急；然后方能制订切实可行的政策，根据不同情况充分有效地利用这些闲置教育资源。

[3]
二、农村义务教育闲置资产及其产权和产权界定的涵义
（一）农村义务教育闲置资产
学校教育资产是指学校拥有或者控制的能以货币计量的经济资源。

广义上，学校教育资产包括流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

狭义上，学校教育资产一般指学校的固定资产部分。

（二）农村义务教育闲置资产产权
产权是对财产的权利（property-rights），即对财产的广义所有权——包括归属权（狭义所有权）、占有权、支配权和使用权；它是人（主体）围绕或通过财产（客体）而形成的经济权利关系（内容）；其直观形
式是人对物的关系，实质上是产权主体（包括公有主体和私有主体）之间
的关系”。

[5]
义务教育资产虽然不存在投资经济收益问题，但存在产权问题。

在理
论层面，义务教育资产仍然具有所有权、使用权、占有权等权利属性；实
践意义上，处理义务教育闲置资产最大的难点在于产权归属。

根据基础产权理论，农村义务教育闲置资产产权制度由产权主、客体
和内容三部分组成。

产权主体包括国家、农村集体经济组织、捐赠农村义
务教育的社会团体和个人；客体是以闲置土地和校舍为主要形态的财产；
产权的内容是一组权利束或一个权利结构——对农场义务教育闲置资产的
狭义所有权（自物权）、使用权、管理权、收益权和处分权（他物权）等
权能。

①
（三）农村义务教育闲置资产产权界定
产权界定是以实现资源优化配置为目标，由国家依法划分财产所有权
和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及
管理权限的一种法律行为。

[6]产权界定的一般原则是“谁投资，谁拥有”。

农村义务教育闲置资产产权界定是对这些资产所有权最终归属的界定
和由所有权派生的各类产权主体的地位、权利、责任和义务的界定。

如果
农村义务教育资产（包括闲置资产）产权制度是为实现教育资源优化配置，实现“高效低耗”，那么产权界定是农村义务教育资产产权制度得以运行
的起点。

明确农村义务教育闲置资产产权的核心是处理好基层各级政府和
农村集体经济组织的利益关系。

三、农村义务教育闲置资产产权界定难的原因
调研发现，由于农村义务教育投资结构复杂，且现行法律法规和政策
规定比较笼统，相互冲突，导致农村义务教育闲置资产产权界定复杂。

（一）农村义务教育投资结构复杂
我国自1986年实施义务教育以来，其教育经费投入体制大概沿革了
如下三个阶段：第一阶段，从1986年到2001年，农村义务教育实行分级
办学、分级管理体制，即县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，简称
“三级办学、两级管理”体制——乡办初中，村办小学。

第二阶段，从2001年到2022年，农村义务教育开始实行“在国务院领导下，由地方政
府负责、分级管理、以县为主”的新体制。

第三阶段，从2022年开始，
国家实行“新机制”，确立“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全
面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义
务经费保障机制。

（二）现行的法律、法规②和政策③规定笼统，相互冲突
通过上文中对义务教育经费投入体制的梳理，现有农村义务教育的资
产大致来自国家投入的国有资产、农村集体投入的集体资产和各种社会团
体及个人的捐赠。

目前我国农村集体资产产权的法律保护，相对原则化，可操作性不强，存在从条款制度转变为实际制度的困境；而如何界定农村义务教育闲置资
产产权的具体办法往往由各级政府的教育行政部门出台，因此法规和政策
之间存在脱节的现象。

例如《物权法》第五十八条规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩
涂；……（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施……”。

就法律效力而言，如果其他上位法或新法没有明确规定农村义务教育资产
全部为国家所有，那么就按“谁投资、谁所有”的原则确定，由国家投资
的归国家所有，由集体或个人投资的归集体或个人所有。

既要维护国有资
产所有者及使用者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的利益。

而出于部门利益的考虑和对法律法规、中央政策的误读，地方政府和
教育行政部门出台的政策多数将农村义务教育闲置资产全部界定为国有——要么直接规定撤并学校的全部资产属于国有资产，要么规定处置收入归
国家所有。

“凡长期以来归教育部门使用，但由于历史原因造成产权手续
不完整的农村中小学闲置校舍，应视同产权归教育部门，由教育部门为主
提出处置意见，报县(市、区)农村中小学闲置校舍处置领导小组批准后执
行的规定”。

[7]再如《关于甘肃省农村中小学闲置资产处理管理的意见》规定，闲置校舍等按照国有资产管理有关规定，由政府统筹，依法处置，
收益按照“收支两条线”原则管理，确保公共财产不流失。

这种“一刀切”的政策倾向，易使依法应属于乡镇村集体经济组织所有的土地、校舍等资
产按国有资产处分，侵害农村集体经济组织的财产权益。

四、农村义务教育闲置资产产权界定相关的法律和政策的统一
尽管关于农村义务教育闲置资产产权的法规与政策之间存在差异，通
过梳理分析，可以得出以下结论：国家十分重视义务教育尤其是农村义务
教育的发展，力图以法律法规和政策，保障义务教育资产及其收入用于教
育事业的发展；国家法律既保护国有资产产权也保护集体和个人资产产权。

1.法律法规没有明确规定这些资产的所有权归属，所以这些资产所有
权的界定应遵循“原始取得”制度，但明确规定教育机构对教育资产的使
用权。

例如《中华人民共和国公益事业捐赠法》第十七条规定：“……公
益性非营利的事业单位应当将受赠财产用于发展本单位的公益事业，不得
挪作他用。

”《小学管理规程》第四十六条规定，“…校舍、场地等，未
经主管部门批准，不得改变其用途。

……对侵占校舍、场地的行为，学校
可依法向侵权行为者的上级主管部门反映，直至向人民法院提起诉讼。

”
2.国家相关部门（国务院、财政部、教育部）制定的政策主要强调义
务教育资产的使用权归教育机构，如《国务院关于基础教育改革与发展的
决定》（国务院国发[2001]21号）提出，学校布局调整后的校舍等资产
要保证用于发展教育事业；2022年9月教育部《关于实事求是地做好农
村中小学布局调整工作的通知》（教基[2022]110号）第三条规定“确需
调整的学校，调整后的教育资源应主要用于举办学前教育、成人教育等机构；确实闲置的校园校舍，应由县级教育行政部门统一处置，处置所得应
用于当地发展义务教育”，实质是指教育机构对教育资产的使用权。

可见，法规和政策对闲置教育资产的使用权和处分权都坚持教育优先
且义务教育具有最优先的使用权。

这些资产所有人（不论国家、农村集体
还是捐赠人）当初投资的目的就是用于发展农村义务教育事业，因此教育
闲置资产继续用于教育，特别是义务教育发展，没有违背投资人的意愿，
所以闲置教育资产使用权和处分权，不论是从法律还是政策的角度，均适
用教育优先原则。

对于教育事业不能继续使用，而用来发展农村公共事业的闲置资产，
是投资人投资目的的扩展。

由于义务教育亦属于公共事业范畴，就使用目
的而言，具有一致性，所以与之协商，投资人一般也会接受。

五、农村义务教育闲置资产产权界定的具体办法
分类确权界定农村义务教育闲置资产的方法，能达到事半功倍的效果。

分类方法包括：1.按资产的所有权、使用权和处分权分类；2.按投资主体
分类，一般农村义务教育投资的主体主要包括国家、农村集体经济组织和捐赠农村义务教育的社会团体和个人；3.按资产的类型分类。

（一）将资产产权划分为所有权、使用权和处分权
农村义务教育资产产权界定没有成熟的体系，可以参照国有企业资产产权界定的模式。

为了明确产权归属，维护国有资产的安全和完整，提高国有资产使用效益，促进国有企业发展，合理分配国家及其他资产的产权主体之间的利益，国有企业的产权界定实行所有权和经营权、使用权分离的模式。

农村义务教育闲置资产产权界定是以保护义务教育资产，保障国家及其产权主体的利益，提高教育资产使用效益，促进义务教育事业发展为目的，与国有企业资产产权界定有相似之处。

农村义务教育具有强制性、免费性、普及性的特点，其资产的界定突出“公益性”、“非营利性”的特征，借鉴国有企业资产产权界定时，分离所有权与使用权的经验——所有权归投资人，使用权归教育事业。

所有权按资产原始投资主体来界定。

国家投资的学校资产所有权归国家，原乡办中小学，村办小学的资产界定为农村集体所有。

教育部门拥有将这些闲置资产继续用于教育事业（或公共事业）的使用权和处分权。

资产闲置不能用于公共事业时，可以按照投资的比例归还投资人，在实物形态不能分割时，可以从价值形态分割。

教育部门需以出租、转让等形式处分闲置资产，将收益用于教育发展时，应与投资人协商；如果是捐赠学校，在处置时应依据《公益事业捐赠法》征求捐赠者的意见。

如此，既能寻找法律法规和相关政策的契合点，保护财产所有权人的利益，又能促进义务教育的发展，实现资源的有效配置。

（二）按投资主体的分类确权
由于捐赠的教育资产，按照捐赠协议是捐给各级地方政府，而教育部
门按实际需要在某乡镇或某村建立的学校，学校资产属于国有资产；如果
当时是直接捐赠给某乡镇或某村建立的学校，其资产应归乡镇集体或村集
体所有。

所以农村义务教育资产产权界定的主要任务实际是划分国有资产
和农村集体资产。

完全由国家投资的被撤并学校，产权界定简单。

这类学校的所有投入，包括土地和校舍等，全部由国家出资，在以后办学过程一直由国家的公共
经费负担学校全部的教育支出。

这类学校的所有资产（包括闲置资产）属
国家所有。

1986年到2001年间建设的乡办初中、村办小学，一般初中用地由乡
政府提供，校舍建设由乡政府出资、群众集资；小学用地由村委会提供，
校舍建设由村委会出资、村民集资，所以产权界定复杂，需进一步按资产
的类型分类确权。

（三）按动产和不动产分类确权
被撤并学校的动产能随师生一起迁移，被其他学校继续利用，服务于
义务教育，一般不易闲置，所以教育部门与农村集体组织之间争议较小。

这些动产的产权界定依然按照“谁投资、谁所有”的原则。

如果动产是国
家出资购得，最终的所有权属于国有；如果是由农村集体组织出资购买，
那么产权当然属于农村集体组织所有。

争议较大的是土地和校舍等价值较
大的不动产部分。

1.被撤并学校的闲置土地。

其次，对于那种在撤并前10年学校教育经费已经完全由国家拨款的，应该按照国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》
的第十六条来处理，即农村集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城
市集体所有制单位的，土地应该属于国有。

对于撤并前5年学校教育经费
完全由国家拨款的，也应属于全民所有制单位的学校，学校用地可以属于
国有，但是国家应该给予农村集体经济组织相应的补偿。

2.被撤并学校的闲置校舍。

学校校舍全部由国家出资建设，在以后的办学中，校舍维护支出均由
国家完全支付。

这类学校的校舍毫无疑问应该属于国家所有。

学校校舍是
在普及义务教育时期由乡（镇）、村建立，即由农村集体组织兴建或主要
由农村集体组织、村民集资所建，其所有权应该属农村集体组织所有，教
育部门只是有占有、使用权。

对于由农村集体组织投资兴建或者村民集资
捐建，后来国家在此基础上仅仅是进行了小修小补的校舍，按照《民法通则》，还应该属于农村集体组织财产，农村集体组织依法享有所有权。

而
对于原来由农村集体组织出资兴建的校舍，后来由国家出资翻修或者重建的，按照《民法通则》规定，应该属于国有资产，国家依法享有所有权。

基于农村撤并学校闲置资产处置存在的困难，为有效利用这些资产，
建议省级政府依法出台统一的农村撤并学校闲置资产处置办法，明确资产
处置机构、产权确认原则和处置程序及监督管理机构，增强闲置资产处置
的规范性和权威性。

农村中小学的现有资产尤其是不动产必须尽快根据相
关法律规定，依法办理各类产权凭证，如办理土地使用权证，房屋产权证，事业单位国有资产产权登记证等，以充分保护教育资源，避免各种产权纠纷，促进我国基础教育的发展。