当代中国地方政府的激励机制简论

当代中国地方政府的激励机制简论
中国改革二十年的一个重要成就是构建了一套较全面完善的激励机制，调动了各个方面的积极性和创造性。

在这些激励机制中，地方政府的激励机制发挥了非常重要的作用。

它不仅基本确立了地方作为独立利益主体的合法地位，而且以地方为基本空间，把有关的个人和组织的关系协调起来，形成了一定意义上的“帕累托最优”，减小了地方力量群之间的内耗，实现了合力的有条件最大化。

一
建国后，中国政治经济体制的突出特征是高度集中的一元化结构和自上而下的命令式运行方式。

在这种体制下，地方实际上只是中央的派出执行机构，在政治上服从党中央的领导，在经济上完成国家制定的严格计划，所谓的“地方服从中央”和全国“一盘棋”的提法是这种制度安排的鲜明写照。

在这种制度安排下，地方政府运行的激励机制是“忠诚／命令”式的，单向度的，地方行为唯上级指示和命令是从。

所谓的“忠诚”指的是对党的忠诚，严格按照党章的规定，党的纪律高于一切，甚至高于国家的法律。

由于严格按照党的纪律办事，所以地方与中央的关系实质上是党中央与党的地方组织之间的关系。

在党的一元化领导和全面的计划经济下，地方政府的行为首先而且只能表现为对上级命令的严格服从与执行。

“忠诚／命令”式的激励机制源于长期战争形成的军事体制和苏联式体制，但是在毛泽东的克里斯马式的领导体制中得到了强化和巩固。

毛利用其威信确立了在党内外的绝对领导地位，并且利用共产党的严格制度使个人的影响发挥到最大。

从这个意义上讲，“忠诚”最终成为了对毛本人的忠诚，蜕化成个人崇拜，毛的话语成了行为的终极命令，最高指示代替了法律，同时也替代了严格的计划。

因此，中国的中央与地方关系没有明确稳定的法治保障，带有突出的人治色彩，是围绕着个人意志构建和运行的。

客观地讲，人治替代了法治在一定意义上减弱了计划命令的僵硬，为中央与地方关系提供了灵活度，地方政府可以从计划之外找到行为的合理依据。

尽管如此，地方政府行为的激励机制的原动力还是由上级掌握着的，地方缺少必要的能动性。

而50年代以来的阶级斗争扩大化又在地方政府的头上加了更强大的约束和威慑，其行为一旦有悖上级和中央的路线，就会被扣上政治帽子，政府的有关领导人也将面临着株连全家的惩罚。

在“忠诚／命令”机制中，由于奖励和惩罚没有制度化，无论是组织还是个人都无法预期自己在政治生活中的风险和收益，无法对行为和言论的后果加以理性的判断，因此可供其选择的可能受到了极大的限制，个人和组织不敢在制度内发挥自己的积极性和创造性，对规定加以创造性的转化，风险最小的选择只能是对领袖的指示和上级的命令严格服从，这肯定限制了地方政府的能动性的发挥，同时，当中央的政策措施出现失误时，也
会在地方出现“放大”效应。

1957年后出现的一系列变故在某种程度上都与地方盲目追求与中央保持一致有密切关系。

因为一种已经被扭曲的制度在强权和克里斯马式的统治下必然在地方被推到极至。

当然，这种“忠诚／命令”式的单向激励机制存在的问题早在50年代就暴露出来。

毛泽东在1956年写的《论十大关系》中把中央和地方关系专门列为一大关系。

在文章中，毛提出，“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。

”。

在处理中央与地方的关系上，要本着顾全大局，互助互让的原则，中央不要过多干预地方的事务，凡是与地方有关的问题，中央要与地方商量。

毛在文章中特别强调：“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。

这种从全国整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性。

”虽然考虑到当时日趋紧张的政治气氛，毛当时的表态有一定的政治背景，但综合考虑毛的思路，毛的确想为当时趋向僵化的体制增加些活力，只是在当时的体制下，这种努力无法得到实现，甚至沦为了个人专制和借口和工具。

二
1978年开始的改革开放，一个重要举措就是对地方的放权让利，而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时，把一定范围的权利还给地方。

这样，在原来的“忠诚/命令”式激励机制的基础上形成了地方政府运行的新激励机制
――“忠诚/政绩”式机制。

“忠诚/政绩”式激励机制的出现是在基本体制保持不变的前提下进行的局部制度创新，反映了中国整体制度目标的转变――经济工作代替了阶级斗争成了新的工作中心。

因此，这种新型的激励机制表现出两个突出特点：一是没有脱离原来的“忠诚”机制，保持了党对各级政府的控制，党的认同是对各级政府行为的最高肯定和合法性依据；二是“政绩优先”替代了“服从第一”，对地方各级政府的评价标准趋于客观和多样。

所谓的“客观”指的是政绩是具体有形的，并且逐步建立了一套考评标准，“多样”指的是评价不是上级单方作出的，本地公民、媒体以及其他组织的意见起到了一定的作用，并且以不同的方式影响着作为主导的上级评价结果。

因此，在评价中作为被评价者的地方政府及其领导人的主观能动性提高了，领导者与本地方的利益关系密切了，基本上形成了一种利益共同体结构。

这样一种激励机制确立了比较明确的目标和评价标准，因而降低了制度的不确定性，使组织和个人能够对风险和收益有更准确的预测，行为的理性化程度也提高了。

在明确的激励目标的诱导下，各级地方政府以及有关领导者把创造政绩放在第一重要的位置上，为在短时间内创造最大的政绩开动脑筋，形成了彼此间竞争的局面。

为了在竞争中获胜，各级政府和领导者制定了一系列指标，把本地的发展目标加以数据化、具体化，落实到各部门和个人的头上，并附之以相应的奖惩措施（经济上的和政治上），鼓励他们完成任务。

毫无疑问，这种管理方式在推动地方经济社会等方面的发展上起到了积极的作用。

以美国学者罗斯基为代表的国外学者把各地之间的在发展上的竞争视为中国改革的重要动力，认为这种竞争在一定意义上弥补了由于缺乏统一的大市场而效率下降的缺陷。

虽然在“忠诚/政绩”激励机制的推动下，地方政府与个人的积极性和创造性得到了较充分的发挥，但是必须注意的是这种局部的制度创新受到了制度整体的限制，使各级政府和有关领导者的行为偏离了制度的初始目标，在创造政绩的过程中发生了许多问题。

这些问题包括：第一，为了追求政绩的突出，不顾当地的实际条件，乱上项目，造成了资源的大量浪费，有的人乘机从中获益；第二，在本地发展上，短期行为过多，忽视了本地长远的、可持续的发展潜力；第三，一些领导好大喜功，为了突出政绩，人为夸大数据，“浮夸风”盛行，同时也干扰了有关职能部门的工作；第四，政绩考察制度的不配套，不透明给一些干部的买官卖官行为提供了条件；第五，为了维护本地利益，地方主义盛行，造成了资源配置的不合理和浪费。

此外，党管干部的制度和计划与市场双轨并存的资源配置机制强化了这些问题的存在。

党管干部的制度虽然保证了干部选拔上的统一性和用人的一致性，但是有明显的缺陷，即选任的黑箱操作，不民主、不透明，少数人说了算。

这种缺陷大大削弱了政绩考评的客观性，为一些人买官卖官提供了制度漏洞，把激励机制中的对党的“忠诚”变为了对个人的“忠诚”，派别现象明显化。

资源配置的双轨制使地方各级政府把许多精力放在了向上级争取计划内资源或政策资源上，一方面维护了某些控制资源部门的既得利益，另一方面助长了腐败。

三
代替“忠诚/服从”机制的“忠诚/政绩”机制虽然在中国二十年改革史上发挥了重要作用，但是随着社会主义市场经济的不断深入完善，日益显露出不适应，甚至阻碍了改革深化。

因此，改革现有的激励机制非常必要。

就激励机制本身而言，改革应该从两个方面入手，一方面是把对党的忠诚转化为对公民的忠诚，这不仅是制度的变化，更是政治文化的深刻变革；另一方面是在制度和法律上进一步明确地方的独立利益主体地位，从而使政绩真正成为根据本地的实际要求，对本地的服务。

要作到这点，关键的一步是使政府的主要领导由本地公民选举产生。

中国二十年改革的基本路径是渐进改革，是局部制度创新带动的改革。

地方政府激励机制的制度创新曾经为改革提供了巨大的动力，在未来，这方面的改革也会起到同样的作用，甚至更大的作用。