防范和化解地方财政风险的主要对策

防范和化解地方财政风险的主要对策
一、地方财政风险的内涵
财政风险是指政府拥有的公共资源不足以旅行其承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。

它主要表现：首先是财政债务不可持续，也就是不可能再通过借债来维持或扩大支出；其次是财政的不可持续，即不可能再用扩大的赤子办法来扩大支出，这主要是来自社会压力和政治压力。

地方财政风险是指省级以下各级地方政府拥有的公共资源不足以履行其应当承担的支出债务和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性。

具体来说是是指地方财政运行所面临的经济环境、社会环境、融资环境等因素的变动，而导致地方政府无力提供基本公共品和公共服务，或对法律所规定的地方政府支付责任大规模违约以及无力承担迫于公众期望或政治压力要求必须由地方政府承担的道义责任或期望责任，由此给整个地方经济生活带来损失的可能性。

它可能表现地方政府无力偿债、地方财政支出相对于收入的过快增长、长期持续赤子以及地方政府无力承担社会公共风险，但最终往往集中以地方政府债务的形式表现出来。

二、地方财政风险的表现形式
地方财政风险程度如何，一方面取决于致险因素及危害程度，另一方面取决于当地财政的实力，即抵御风险的能力。

由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别，地方财政风险的程度和抗风险的能力也有所不同。

经济发展相对滞后的省份及地区，地方财政风险的问题就相对比较突出，且风险形式呈多样化；经济发展水平比较高的省份及地区，抵御财政风险的能力相对比较强，风险形式也相对比较集中。

从我们调查的情况来看，地方财政风险主要有以下一些表现形式：（一）债务风险
债务风险本质上是政府债务的伴生物，而政府举债的直接原因是政府的经常收入不能满足其支出需要所产生的矛盾。

地方政府负债可划分为三个层次:地方政府直接举借的内、外债(政府承借或担保的债务);地方政府的间接债务(地方国有企业或国家持股的股份制企业举借的，并承担偿还责任的债务);地方政府“点贷”项目(政府授意金融机构借款或政府提出的风险承诺)。

债务风险主要表现在以下几个方面：
1.政府贷款归还难；
2.企业债务拖累财政；
3.建设贷款负担沉重。

（二）财政收入风险
财政收入风险，集中体现为财政吃紧，其内在意义是财政经常性预算平衡难度大。

由于财政收入增长乏力，收入结构单一，加上存在“虚收”现象，预算安排的法定支出难以正常足额地及时地支付。

主要表现如下：
1.财政收入占GDP的比重偏低，地方各级财政可调配财力十分有限，抗风险能力很低。

2.税源结构单一，“资源型”财政发展受限，收入总量增长缓慢。

有的地方财政长期受地理位置和自然条件的影响，税源结构比较单一，导致收入总量增长缓慢。

3.地方财政“虚收”的现象严重。

部分银行和企业存在上缴财政收入的虚假性的现象，造成虚盈实亏，导致地方财政收入的“假平衡、真赤字”，增大了地方财政收入的水份，进一步增大了财政未来面临的风险。

还有些乡镇财政预算收入完成不真实，收入一块水份比较多。

（三）财政支出风险
地方财政的支出风险就是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧失所形成的风险，比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。

由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。

因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方财政支出风险的集中表现。

(四)赤字风险
地方财政赤字是一个重要的经济指标，在一定程度上是经济发展的显示器，其规模、结构、弥补方式以及控制政策的选择，对整个社会经济产生不同的、深刻的影响，从而形成各种隐性的和现实的风险。

地方财政赤字的产生是财政不平衡导致的结果，反过来又进一步影响财政平衡。

财政赤字如果控制在一定规模、一定的期限内，就能在一定程度上缓解财政支出的压力，促进经济发展，但如果控制不当形成巨大赤字，将严重制约地方财政的调控能力和政策实施。

三、地方财政风险的成因分析
财政风险来源的广泛性，决定了其成因的复杂性。

既有财政系统内的内部因素，又有系统外的外部因素；既有历史与时代的客观必然性，又有政策、体制与管理等人为因素。

（一）经济发展的不均衡使财政风险增加
改革开放以来，我国经济和财政收入保持了持续稳定的增长。

但我国幅员广阔，各地情况多样，地区间和各预算级次之间是不平衡的。

在欠发达地区，由于经济发展滞后导致财力基础差，增长也缓慢，往往难以满足机构的基本运转和事业正常发展的需要，拖欠工资、政府欠债及其他各种拖欠极为普遍，财政风险日益积聚,县乡财政尤为突出，有些县乡财政处于仅能维持“吃饭”，甚至“饭也吃不饱”。

这些地方由于传统农牧产业的天生“弱质”、不合理的产业结构、企业机制不活、竞争力不够等诸多因素导致经济发展难以与全国同步，由此产生的财力规模弱小和增长后劲不足，既增加了财政风险产生的易发性，更制约着其抗御风险的能力。

（二）财政支出膨胀是财政风险的直接诱因
当前财政风险日渐显现是以经济持续发展、财政收入持续增长为背景的，由此可看出，财政风险的直接诱因在于支出的过快增长。

主要表现在两个方面：1．财政的正常支出增长快且呈刚性
除扩大了支出范围等客观因素（如社保支出）外，正常支出增长主要表现在：一是财政供养人口不断膨胀，有些县乡财政的可用财力尚不足以全额发放人员工资；二是支出标准日益攀高。

2．各级政府的投资需求异常强烈
改革开放后，各地方政府拥有了相对独立的一级财政，拥有了本地经济与社会方面的诸多发展目标和各自的地方利益。

在以投资带动为主要特征的经济增长方式下，经济与社会的高速发展，决定了对投资的高度依赖。

而且在经济扩张时代许多“负债经营”的成功先例，也无不激励鼓舞着众多的后来者，于是地方财政不准有赤字、地方政府不能举债的戒律被主动打破，有些地方不惜挤占有专门用途的财政资金和借债来发展地方经济。

诚然，地方政府适度的“负债经营”应该有其积极的一面，但是不考虑本地区的还债能力和对投资项目效果的把握能力，其结果也必将加重地方的财政风险。

从基层调查中也不难看出，伴随着一股股的政府“投资热”、“城建热”、“建市场热”、“建广场热”，如果项目效果不佳，必然让地方背上了沉重债务包袱。

地方政府投资需求的过热，实际透视着发展利益与偿债责任不对等的现状。

（三）体制与政策因素促使财政收支矛盾加剧
1．现行财政体制导致地方财力稳定与增长性差
1994年实行分税制财政体制后，在提高中央财政收入比重和加强中央财政的调控能力方面起到了积极作用，但由于地方税体系尚未完善，影响地方财政收入的稳定增长。

尤其是欠发达地区的县乡财政，农牧业基础财源本身缺乏稳定性，原工业性主导财源趋于萎缩，区域经济落后造成税源狭窄，属于地方的零散税源很难挖潜。

2．政府间的财权与事权不统一，导致“上面出政策，下面掏钱”
政府间的财权与事权不统一主要表现在：（1）在出现新的财政开支领域（如社保开支、社会应急性开支）时，往往采取“属地化”原则，增支义务交给下级；（2）在提高开支标准或制定强制标准时（如涨工资和科教、计生等规定法定比例的支出），则多是上面出政策不出钱（或出钱也是部分补助）；（3）在体制上下划转中存在着甩包袱的现象，有增长潜力的上划，衰退成为包袱的下划（如煤、粮、森工企业下划），实际增加了基层负担；（4）在上级给下级的各种专项支出中往往要求地方必须有相应的匹配资金，这必然会增加下级财政的支出压力。

由于“上面出政策，下面掏钱”，不仅影响地方财政收支的平衡，还造成因支出的刚性而倒逼收入问题的发生。

3．现行转移支付制度导致地方政府之间满足基本支出的财力极不均衡
现行转移支付制度基本上是以“基数法”来计算的，使地区之间处于不同的起跑线上，地区间财力极不平衡，导致欠发达地区和贫困地区地方财力十分吃紧，甚至连保持正常运转的基本财政支出都难以满足。

（四）制度缺欠及管理约束弱化催化财政风险
1．地方债务管理的制度缺陷
如因为不允许地方举债，因此地方政府性债务既没统管部门，也没有一套完善的制度与办法，形成了多头举债、多头管理的无序状态，实质上更增加了地方债务的风险性。

另外，《预算法》不准地方有赤字，但以地方财政的现实看，尤其是县乡基层，赤字已相当普遍，而且总体规模也相当可观。

因此，这一规定实质上已成为一纸空文，不但没有杜绝地方赤字，而且还造成了大量隐性赤字的存在，更增加了财政风险隐患。

2．预算外资金管理有待进一步完善
预算外资金的存在，肢解了财力，削弱了财政在国民经济中的调控能力，且成为产生腐败的温床。

虽然现在实行的“收支两条线”办法有所缓解上述问题，但还没有从根本上扭转预算外资金部门所有这一传统认识。

3．管理松弛，制度约束弱化
由于长期以来存在的管理松弛、奖惩不到位以及人情风、行政干预等问题，导致制度的现实约束力大为下降，有的规章制度甚至成为挂在墙上的摆设。

（五）政府越位的必然结果
政府行为的“越位”现象较为普遍，许多地方领导习惯于直接插手于微观经济、越俎代庖，这不仅不符合构建公共财政的要求，而且加大了地方财政风险。

（六）市场主体尚未健全，投融资体制不完善
目前，我国市场主体不健全，政企不分的问题仍较为突出，加之投融资体制的改革滞后，由此造成投资主体不明、责任不清、投资需求膨胀、重复建设、项目质量不高、资金使用效率低下、讲借不讲还的信用危机和银行惜贷等大量中国所特有的问题，面对这些问题，缺乏有效的办法，往往是财政单打独斗，加重了财政风险。

（七）法治建设和经济发展软环境不健全，对政府行为（或领导行为）的约束力不够
健全的法治环境及其他经济发展软环境对现代的市场经济的发展十分重要，但有些地方领导往往是热衷于抓一两个项目，而忽视了环境治理，结果是舍本而求末。

如果一个地区软环境恶劣，市场秩序混乱，信用低劣，办事效率低下，乱收费和勒卡严重，即使地方领导抓得上一两个项目，恐怕也难以久存，更谈不上地方经济的整体腾飞。

四、防范和化解地方财政风险的主要对策
如上所述，形成地方财政风险的原因很多，因此要防范和化解财政风险，必须从以下几个方面着手：
（一）进一步完善分税制财政体制，有效控制财政风险
我国1994年建立的分税制财政体制，初步理顺了中央与地方之间的分配关系，但该体制受到种种条件制约，带有强烈的过渡色彩，对地方财政风险的形成累积具有重要影响。

进一步完善分税制分级财政管理体制，化解地方财政风险应从以下三方面着手。

一是明确中央政府与地方政府事权的划分与界定。

首先是确定哪些事权划归中央政府，哪些事权划归地方政府。

对中央政府与地方政府之间发生事权交叉的领域，中央与地方政府应按照受益与付费相对称的原则，积极配合、主动协调以实现有效管理，如跨辖区的基础设施、江河治理等。

然后是合理安排地方各级的事权关系。

也就是正确处理地方各级政府间的关系，明确省、市、县、乡政府间的事权划分。

长期以来，省级以下政府间事权划分不清是造成地方各级财政风险程度不同的重要原因。

二是合理划分中央与地方间的税收分配，建立并完善地方税收体系。

目前我国地方税收收入税源零星、规模过小、改革滞后，加重了共享税分享比例和中央财政转移支付的压力，也使地方政府调节经济力度不足，为此有必要建立、完善地方税体系，适当扩大地方税规模，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力。

三是健全完善政府间转移支付制度。

就防范化解地方财政风险而言，我国当前转移支付制度应在两个方面完善。

第一，加大对经济不发达地区转移支付的力度，确保地方政府最低服务水准的实现。

经济欠发达地区财政收支自给率低，财政收支矛盾更为突出，潜在的财政风险更加明显。

因此，在建立规范的财政转移支付制度的同时，应当充分考虑这些地区的财政运行状况，实行转移支付倾斜政策，加大中央专项拨款力度。

第二，省以下财政转移支付制度有待加强和完善。

要加大省级转移支付的力度，促进地区间经济协调发展；转移支付资金要按规定使用，向贫困地区和粮食主产区倾斜，保证基层政权运转和农村教育。

（二）调整和优化地方财政支出结构，加强公共支出管理
按照市场经济和公共财政的要求，优化地方财政支出结构，地方公共财政支出体系是有效防范和化解地方财政风险的关键所在。

第一，明确地方政府职能，合理界定地方财政支出的范围。

按照社会主义市场经济财政职能的客观要求，地方财政应有“进”有“退”，有所为有所不为，地方财政资金要逐步退出一般性、竞争性经营领域，加大公共需要的保障力度。

第二，优化地方财政支出结构。

地方财政支出结构的优化主要是在保证国家机构正常运转的条件下，压缩一般性项目开支，增加农业、能源、交通等基础设施以及教育、科技、环境保护、社会保障等方面的支出。

第三，改革地方财政支出预算体制。

要严格按照地方政府职能范围确定预算支出范围，调整优化预算支出结构，延长预算编制时间，细化预算编制项目并加强预算论证；同时尝试开展部门预算，改变财政资金按性质归口管理的作法，将各类不同性质的财政性资金统一编制到资金使用部门。

第四，推进政府采购制度改革，加快实施国库集中收付制度。

逐步扩大采购范围，加强采购的规范化建设，提高政府资金使用效益，确保政府采购的规范运行；改革财政资金缴拨方式，所有财政性支出均通过国库单一账户集中支付。

（三）加强债务统一管理，适时推出地方公债制度
加强政府债务管理，应从规范政府举债行为，强化财政在地方政府融资管理中的地位入手。

为此需要做好以下几方面工作：一是建立地方政府债务信息公开披露制度。

其内容不仅包括地方政府的直接债务，也包括间接债务。

债务信息的充分披露是债务监控得以有效实施的重要保障。

二是规范地方政府担保，缓解潜在的债务风险。

随着我国地方政府债务融资渠道多样化，地方政府应当制定规范的担保原则，并逐步缩小担保债务规模，以财政贴息、补贴等方式来实现融资目的。

三是加强政府债务归口管理，突出财政部门的主体地位。

各级财政部门应对本级政府所属部门举借债务进行认真审核，监督债务资金的使用及偿还状况，承担起其所负有的监督管理责任。

四是建立规范的地方财政偿债机制。

地方各级财政部门应以年度预算安排，财政结余资金等形式建立财政偿债资金，专项用于地方政府债务的偿还。

五是建立地方公债制度，规范政府融资行为。

按照市场经济体制与分税制的客观要求，逐步建立规范可行的地方政府公债制度，在中央严格审批和监管制度的条件下，允许地方财政发行统一的债券，筹集地方公用事业发展资金，以规范政府融资行为及防范地方财政风险。

（四）增强各级财政风险意识，建立财政风险预警机制
财政风险问题贯穿于财政活动全过程中，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。

提高各级财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险准备，是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地方财政的重要保证。

为此，要加强财政风险意识，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感。

为了切实有效地防范地方财政风险，应当根据我国地方政府财政运行的现状，建立一套相对完备的监控指标体系，准确地反映地方财政风险程度和未来发展变化趋势，对地方财政风险状况做出及时的预测。

地方财政风险预警指标系统可以包括地方财政自给率、债务依存度、偿债率、内外债比率、地方财政可用财力比例等，相应设定风险指标控制范围，划分地方财政风险信号类别。

（五）加快社会保障筹资体系建设，防范社会保障财政风险
随着社会保障制度的发展和改革，社会保障财政风险已成为财政风险的重要组成部分，社会保障在收和支两个方面都可能导致财政风险，社会保障资金一旦入不敷出，资金缺口最终都要由财政“兜底”，增加财政负担，形成政府的直接隐性债务。

所以，我们要开辟多元化的筹资渠道，包括开征社会保障税；变现国有资产，充实社会保障资金和做实个人账户，建立基金积累。

（六）发展经济，夯实财源基础，切实提高财政收入质量
要解决当前的地方财政困难，最终的出路还是要发展经济，只有经济发展了，财力壮大了，财政风险才能在根本上得到控制。

因此，我们要针对地方财政支柱财源较少、税源结构单一的情况，加大经济结构调整力度，因地制宜，建立与本地实际相适应的梯级财源，对一些高技术、高附加值、高回报率的产业要加大支持力度；要进一步建立完善市场经济体系，整顿经济秩序，大力发展计提、股份制和个体经济，特别是要大力鼓励和扶持私营经济的发展；要规范各种收费行为、实现公平税负，为企业营造一个公平的宽松的营商环境；政府部门要积极参与企业改革，加快经济增长方式转变和产业结构优化升级，把加强财源建设与推动产业结构优化升级有机地结合起来，使财政收入的增长建立在持续、稳固和不断壮大的财源上来。