统筹城乡教育改革与发展的几点思考——以重庆市渝北区为例

统筹城乡教育改革与发展的几点思考——以重庆市渝北区为
例
谢钢蒋世建
摘要：统筹城乡教育改革与发展，是当前教育事业面临的核心问题，是贯彻落实科学发展观的重要举措。

本文以重庆市渝北区为例，深入分析区域教育现状，从发展规划、学校建设、师资队伍、办学水平、经费保障、助学体系等方面探索了统筹的途径和方法。

关键词：城乡教育统筹发展对策措施
科学发展观，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

我们必须坚持以科学发展观为统领，统筹推进城乡教育改革与发展，促进教育均衡和公平，全力推进教育事业科学发展，努力办好人民满意的教育。

一、统筹城乡教育改革与发展的主要内涵
统筹城乡教育改革与发展是一项涉及诸多社会要素的系统工程，是隶属于统筹城乡综合配套改革的专项改革。

深刻把握统筹城乡教育改革与发展的内涵，应该自觉地把教育置于社会总系统中来思考，突破就教育论教育的传统教育思维模式。

统筹，就是统一地、全面地筹划和安排。

也就是寻找不同事物、不同工作内容之间的联系，抓住这个联系，兼顾到不同事物的不同特性，以期收到综合的工作效益。

统筹城乡，实际上是多元统筹主体，根据经济社会发展规划，在本行政区划内的城乡之间，科学合理地聚纳、配置和培育土地、资金、劳力等生产性要素，教育、文化、医疗、社保等服务性资源，以促进城乡经济社会协调发展的动态过程。

统筹城乡教育改革与发展，则是涉教多元统筹主体根据经济、政治、社会、文化的改革诉求和发展需要，在统筹城乡背景下的城乡之间，合理有效、科学持续地聚纳、配置和培育教育资源、要素，优化教育结构和内涵，促进城乡教育效率与公平的融合。

具体地讲，包括五个方面的问题：一是统筹城乡教育改革与发展的主体不仅仅是各级党政和教育主管部门，还应该包括社会教育捐助机构、教育协会、公民办学校及其他培训机构、教育者、学生等诸民间主体；二是统筹城乡教育改革与发展的客体不仅仅是优化配置教育资源，还包括聚纳和培育教育资源；三是统筹城乡教育改革与发展的依据不仅仅是本地教育内部的发展规划，还包括教育与社会其他相关要素的配套，既要从教育内部对教育要素进行改革，同时也要从社会总系统的高度来思考教育；四是统筹城乡教育改革与发展的手段不是简单的控制型管理模式，而是民主型治理模式；五是统筹城乡教育改革与发展的目的不仅仅是城乡教育协调均衡，还包括城乡教育的效率提升。

二、渝北教育改革与发展面临的突出问题
近年来，渝北区坚定不移地实施科教兴区战略，教育投入持续加大，资源整合稳步推进，对口帮扶日益完善，办学条件快速改善，师资素质不断提高，教育教学水平明显提升，人民群众对教育事业改革发展的满意度逐步升高，营造了教育改革发展良好的政策环境、舆论环境和社会环境。

但是，由于城乡二元结构的影响、基础条件的制约、城市化的快速推进等多种因素，当前渝北城乡教育改革发展还存在和面临着一些与经济社会发展新的形势、新的目标任务要求不相适应的矛盾，渝北教育在城乡之间依然存在着十分明显的差距。

（一）办学条件存在较大差距。

两路、龙溪地区的多数学校，与工业化和城市化同步发展，具有布局比较集中，规模适宜、综合实力强等特点，基本办学条件按照直辖市主城区要求，校园校舍建设高标准，设施设备高质量，功能齐全配套，80％以上中小学校计算机已经更新换代，因特网接入校园，多媒体教学手段普遍运用，学校处处散发出浓郁的现代化气息。

分布在1000多平方公里面积上的农村学校，布局分散、规模较小、基础薄弱是其主要特征，
校园校舍陈旧简陋，设施设备不配套，60％的农村中小学校计算机陈旧，绝大多数村级小学
没有计算机，无法开设计算机课程，与城区学校形成较大反差。

（二）师资水平存在较大差距。

城区学校规模大、条件好，吸引了大量农村骨干教师“孔雀
向南飞”，汇聚了大批高素质教育人才。

据不完全统计，2002年以来，每年农村学校教师调
入城区学校的达到80人左右甚至更多。

城区教师编制充裕，学科教师配套，专业对口，专
业水平普遍较高。

城区学校经费充足，教师进修交流机会多，福利待遇好，专心教育，思想
稳定。

农村学校规模小，条件差，缺乏感情留人、事业留人、待遇留人的必要条件，骨干教
师大量流向城区。

农村教师编制少，学科教师不配套，语文、数学等学科教师相对饱和，英语、音乐、信息技术教师相当紧缺，在村小往往1师1班，在完小被迫多级多科上课，教非
所学的现象突出，“万金油”教师是农村学校的常态。

年龄较大、学历较低的“民转公”、“代转公”教师，绝大多数集中在农村。

农村学校经费紧缺，进修提高机会极少，福利待遇微薄，农村教师不安心农村，不安心教育，不求进取，已成为农村教育发展的一大障碍。

（三）生源质量存在较大差距。

在城区，市场经济竞争激烈，进校读书已成为城区儿童和少
年成长的迫切要求，渴望学习，安心读书是学生中的主流，生源质量普遍较好。

城区学校条
件好，农村优秀学生和家庭经济条件好的学生，大量进城“择校”读书。

据初步统计，每学年
全区农村学生转入城区学校达1000人以上。

在农村，受市场经济影响和农民所处环境局限，家长和子女产生了新的“读书无用论”，忽视子女教育，学生无心读书不在少数，农村学校生
源质量一般不高。

各镇中小学中，在校生50％以上属单亲家庭、隔代亲教育、暴力型家庭教育、溺爱型家庭教育的孩子，留守儿童超过40％，个别学校高达60％以上。

（四）办学水平存在较大差距。

城区学校领导水平较高，管理能力较强，师资实力雄厚，已
向立足于电子文化的现代学校管理方式转型，办学特色明显，教育教学质量高。

而农村学校
领导素质参次不齐，管理水平相对较低，特色少、创新少、品牌少、影响小，缺乏优质教育
资源，大多数农村学校仍停留于传统的教育管理方式，管理水平、教育质量、办学品位等“软实力”方面，与城市学校差距较大。

以每年中考为例，区内正常录取为渝北中学等重点中学的，绝大部分来自城区学校。

高考更是如此，以2008年为例，城区三所高中参考人数占全区总
人数的61.27％，但上重点大学分数线的，城区学校占全区的95.65％；上二批本科及以上分
数线的，城区学校占全区的90.04％。

三、统筹城乡教育改革与发展的对策思考
统筹城乡教育改革与发展，必须着力破除制约城乡教育协调发展的瓶颈，建立健全制度科学、统筹协调、权利平等、机会公平的城乡教育统筹发展的体制机制，优化教育资源配置，统筹
推进学生发展、教师发展、学校发展，全力打造特色教育强区。

（一）统筹城乡发展规划，明确城乡教育发展目标。

统筹规划城乡教育发展的规模、结构、
布局，建立一个能够打破按照城乡、行政级别、所有制和就业状态来规划的体制。

认真总结
渝北教育事业改革发展的成绩与经验，广泛开展调研、讨论活动，进一步明确教育改革发展
的目标，制定《渝北区2009-2020年教育事业改革发展中长期规划》。

力争到2012年，初步形成城乡教育一体化发展机制，基本实现城乡义务教育均衡发展、非义务教育协调发展。

普
及学前一年教育，3-6岁幼儿入园率达到70％；高水平、高质量普及九年制义务教育，义务
教育阶段学校标准化率达到95%以上；农村完小以上学校全部建成寄宿制学校，全区80%以
上学校建成塑胶运动场；大力发展职业教育，从2009年起实行区内学生免费中职教育；普
及高中阶段义务教育，全区初中毕业生升入高中阶段学校的比例达到95％以上；继续教育体
系进一步完善，城乡新增劳动力受教育年限达到12年；全面提高教育教学质量，促进各级
各类学校高位均衡发展。

到2020年，形成城乡教育一体化发展机制，基本实现全区城乡教
育和谐发展。

基本普及学前三年教育，3-6岁幼儿入园率达到85％；城乡九年义务教育基本
实现现代化，学校现代教育技术装备达标率达 90％；高水平、高质量普及高中阶段教育，优
质普通高中和中职学校的比例均达到90％；继续教育满足城乡居民需求，建成比较完善的终
身教育体系。

（二）统筹城乡学校建设，促进城乡教育资源均衡。

遵循重庆城乡总体规划和渝北区城乡分
区规划的总体要求，精心编制《渝北区2009—2020年学校建设中长期布局规划》，实现城乡教育规划“一张图”，促进区域内各类学校高位均衡发展，为学生“进得来、留得住、学得好”
奠定坚实基础。

一是创新“园校互动”责任机制，统筹城乡学校建设。

新区开发和城市建设坚
持“谁开发，谁建校”和“先建校，后撤校”的原则，落实现代农业园区、工业园区等各园区和
开发商配套建设学校的责任，按照国家规定的标准、选址要求和建设标准，着眼打造特色教
育强区，建设九年一贯制学校和寄宿制学校。

政府强化问责制度，对未履行职责的依法追究
其经济的、行政的乃至法律的责任。

各园区和开发商配套建设的学校，建立公共服务机制，
向园区和住宅小区入驻人口子女提供免费义务教育，运动场馆等设施向园区单位和社区居民
开放。

切实加快推进学校标准化建设，按照办学条件标准，合理调整学校布局，科学选择新
校校址，按需确定学校规模，学校用地、校舍建筑、设备设施、教职工配置达到规定标准。

二是创新“学区共建”布局机制，统筹城乡校点设置。

打破镇街行政界限，加大校点布局统筹
力度。

以2至3个镇街为基础统筹规划，统筹建设教育设施，覆盖人口以3至5万人为宜，
并充分考虑未来15年至20年人口发展情况。

加强教育资源整合，通过“撤、并、建、改”等
多种方式，优化资源配置，农村完小以上学校3年内全部建成寄宿制学校，为城乡青少年和
儿童提供平等享受优质教育的机会和条件。

加大薄弱治理力度，健全中小学校舍维修改造长
效机制，加强薄弱学校实验室、图书室、多媒体教室等功能教室建设，加强学校食堂、厕所、饮水设施建设，完善实验仪器设备和图书配置，全面改善薄弱学校办学条件。

三是创新“天地合一”网络机制，统筹城乡信息资源。

创新城乡优质教育资源共享机制，建立一个天网与地网“两网合一”，符合基础教育课程改革精神和素质教育全面推进要求，满足农村教育需求，内
容丰富、质量较好、结构合理、全面开放的农村中小学现代远程教育资源体系。

加快现代远
程教育体系建设，教育城域网延伸到所有完全小学，全区学校3年内基本实现“校校通、班班通”，构建中小学教师继续教育、远程教育和终身学习的管理和服务平台，统筹城乡教育资源，将城区优质教育教学资源以及国家科学技术知识源源不断地传输到农村学校，满足农村学生
对优质教育资源的渴求；发挥信息化的综合效益，优化农科教结合机制，普及现代农业科学
技术，为农村教育与农村经济社会协调发展提供技术支撑。

（三）统筹城乡师资建设，提高城乡师资队伍水平。

教师资源是一种重要的智力资源，是统
筹城乡教育改革发展的关键。

一是深化改革，统筹教师配置。

探索城乡学校教师编制制度改革，城乡学校教师编制实行同一标准，在岗位设置、职称评审中适当提高农村学校中高级比例。

按规定配备农村中心幼儿园和村小教职工，完小及以上学校配齐体育、音乐、美术等专
职教师，增设学生心理健康教育岗位，寄宿制学校配备生活管理、安全保卫、卫生保健等工
作人员。

实施农村义务教育阶段教师特设岗位计划，每年定向选聘80-100名大学毕业生到农村学校任教，新增教师应优先满足农村义务教育学校需要。

二是强化创新，统筹教师培训。

加快教师进修学校建设，创建教师进修学院，打造一流培训基地。

制定教师培训中长期规划，组织实施农村中小学教师全员培训计划，完善区、镇街、校三级培训网络。

落实教师培训经费，积极争取市级师资培训专项经费，确保教师继续教育经费达到教职工工资总额的2.5%，
并纳入区级财政预算。

建立学历提升奖励资助办法，帮助农村教师完成提高学历水平。

扩大
互动交流，完善城区学校教师支教服务制度，农村学校上派挂职学习制度。

实施课题链接，
城乡教师以课题研究的形式开展开题论证、中期报告、结题评审等活动，移植科研兴校的智
慧基因。

强化专业引领，实行名师、特级教师到农村巡回讲学和定点联系制度，提高农村教
师专业水平。

推行干部交流，在同一所学校任职满6年的中小学校长在区内交流轮换，每学
年交流面达到10％以上，交流期限为2－3年。

三是严格纪律，统筹教师流动。

深化教师调
配制度改革，改变教师能进不能出、能上不能下的状况，形成合理、有序的流动机制。

城镇
中小学教师晋升高级教师职务以及参评优秀教师、特级教师应有在农村学校任教一年以上的
经历。

切实稳定农村教师队伍，农村缺编学校教师一律不得调出，新聘任到农村学校服务期
未满3年、评聘了中级及其以上职称后未满3年的，不得申请调入城区学校。

四是依法维权，统筹教师待遇。

保障教师合法权益，依法实施义务教育阶段教师绩效工资，全面落实教师津
补贴和社会保障政策。

在事业单位岗位设置管理改革中，中高级教师职务向农村学校倾斜，
缩小城乡教师专业技术职务结构比例差距。

逐步提高边远贫困地区、高寒地区教师待遇，具
备教师资格的大中专毕业生到边远、高寒地区学校任教的，其见习期直接执行定级工资标准，大力改善农村教师工作和生活条件，逐步缩小城乡教师收入差距。

（四）统筹城乡内涵建设，提高城乡学校办学水平。

充分深入挖掘和利用学校内部资源，通
过各种途径,形成学校内部的发展潜力和发展机制,走质量型、精细型、特色型、创新型发展
之路，打造学校特色，提高城乡学校办学水平。

一是深化素质教育，提高学生综合素质。

进
一步加强和改进思想品德教育、思想政治教育和法制教育，培养学生正确的人生观、世界观
和价值观，提高青少年学生的思想道德素质和法制意识。

深入推进课程改革，加强教学研究，充分发挥学生主体作用，提高课堂教学效率。

重视学生综合素质评价，切实减轻中小学生过
重课业负担。

重视社会实践活动，不断提高学生学习能力、创新能力和实践能力。

认真实施
国家学生体质健康标准，广泛开展“阳光体育活动”，积极推进“体育、艺术、科技2＋2”项目
实验，加强学生心理健康教育和卫生教育，提高学生的体质和健康水平。

加强学校音乐、美
术等艺术教育，提高学生审美素养。

优化育人环境，建设富有特色的校园文化。

二是强化捆
绑发展，增强学校发展合力。

建立优质学校与农村学校或城区薄弱学校捆绑发展机制，组建
相互对应、相对固定、紧密联系的办学共同体。

实行联校共同体“五统一、一联席、一交流、一共享”的运作方式，即统一工作计划、统一管理机制、统一活动安排、统一质量要求、统一绩效考核；定期召开联校行政联席会议，研究办学共同体重大事项；每年交流一定比例的教
师和中层以上管理干部；共享联校共同体的各类教育资源，全面提升教育管理水平。

三是加
强教育科研，凸显学校发展生机。

健全教育科研机构，大力倡导校本教研，下移教育科研重心。

深入开展教育科学研究，把提高教师科研素养、促进教师专业发展，提高教育教学质量、促进学生发展，提高学校办学水平、促进学校发展作为核心目标。

充分发挥教育科研促进教
师专业成长的作用，不断更新教育教学观念，树立新思想、新理念，促进教师队伍从经验型
向科研型、学者型、专家型转变。

四是改革招生制度，促进生源配置均衡。

坚持小学教育阶
段适龄儿童在户籍所在地免试、就近入学。

小学升初中实行划片招生、对口安排等方式，严
禁初中阶段学校以任何形式的考试录取新生、以各类学科竞赛成绩作为录取新生的依据，有
效遏制义务教育阶段公办学校择校现象。

取消小学毕业全区统考，小学毕业考试由学校自主
命题。

推进普通高中招生制度改革，采取多元录取的方式，将本区市级重点高中部分招生计
划指标直接分配到各初中学校，并逐步提高分配比例。

（五）统筹城乡教育经费，提高城乡教育保障水平。

统筹城乡教育改革与发展，在根本上要
靠财力的支持，切实提高保障水平。

一是提高教育经费投入占全区国民生产总值的比例。

依
法落实对教育的公共财政投入，确保教育投入的“三个增长”，力争在“十一五”期间，全区教
育经费支出占GDP的比重接近或达到3%。

区财政新增教育经费70%以上用于农村教育，确
保农村义务教育经费持续稳定增长。

深化农村义务教育经费保障机制改革，确保各项政策措
施得到贯彻落实。

认真落实城市教育附加费30%用于职业教育的政策，积极健全完善政府财
政性经费扶持民办教育制度。

二是建立和完善教育投融资体系。

将教育列入公共财政支出的
重点领域，建立中央和地方各级政府分项目、按比例分担的经费保障机制。

拓宽教育经费筹
措渠道，坚持已有的好措施，认真落实城市住宅建设配套费按规定标准用于教育，学校建设
工程减免有关税费规费，教育用地、教育资源转让所得全额返还学校用于学校建设等政策。

三是大力提高教育经费的管理和使用效益。

健全教育经费公告制度、统计制度和审计监督制度。

加强对学校收费资金的管理，严格实行“收支两条线”管理。

区财政局按规定设立教育资
金专户，学校收费资金必须全部用于教育事业，不得用于平衡财政预算，严禁挤占、截留、
平调、统筹和挪用。

坚持教育收费公示制度，切实治理教育乱收费。

（六）统筹城乡助学制度，完善城乡学生资助体系。

建立和完善教育对弱势群体的助学制度,是教育坚持以人为本的具体体现。

一是继续完善义务教育就学保障机制。

农村义务教育阶段
学校继续实行“三免一补”，城市义务教育阶段学生实行“两免一补”，切实解决好农民工子女
和农村留守儿童接受义务教育问题。

稳步提高农村义务教育阶段贫困寄宿生生活补助标准。

二是完善普通高中减免制度。

对农村贫困家庭子女、城镇低保家庭子女、革命烈士子女和社
会福利机构收养的孤儿减免学费，帮助他们完成高中学业。

三是落实中职学生资助政策。

全
面实施区内学生就读区内中职学校免费教育。

继续加大对三峡库区移民、城镇低保户人员、
农村贫困家庭子女就读中等职业学校的资助力度。

四是鼓励社会力量捐资助学。

广泛开展“献
爱心”、“结对子”等多种形式的社会资助活动，帮助贫困家庭学生解决实际困难。

作者：谢钢重庆市渝北区教育委员会主任
蒋世建重庆市南华中学校副校长。