论香港基本法解释权的协调

论香港基本法解释权的协调
在我国对香港恢复行使主权后,有关基本法解释权分配方面,既要保证中央对香港主权的行使,又要充分体现特别行政区的高度自治权。

为此,全国人民代表大会在制定基本法时,在基本法中对法律解释权问题作出了第一百五十八条的规定。

而这些安排是参考了欧洲共同体与各成员国之间的法律解释办法的(具体来源于《欧洲经济共同体》成立条约(罗马条约)第177条的规定)。

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1 香港基本法第158条规定的由来
由于《中英联合声明》中规定香港特别行政区享有终审权。

所以引发基本法解释权属于谁的争议是解释权与终审权不在一个机构。

起草委员会在广泛研究世界各国的做法时,发现欧洲共同体的做法可以借鉴。

共同体法的解释权属于共同体法院,而案件的终审权仍然属于成员国法院。

为了防止由于解释权与终审权不在一个机构而可能出现对共同体法律解释不一致的情况,共同体采用事先提请共同体法院解释的办法。

在参考欧洲共同体做法的同时,起草委员会进一部研究了基本法解释问题的具体情况,这就是特区对其自治范围内的事务应有权自行处理,中央将不去干预,因此有关特区自治范围内的条款由中央授权特区法院自行解释,是完全可以的。

但是基本法有关中央管理的事务及中央与特区关系的条款,涉及中央的权力问题,必须在全国包括特別行政区有统一的理解才能有效地贯彻实施,因此全国人大常委会必须保持最终的解释权。

考虑到香港的特殊情况,特区法院也可以对这些条款作出解释,只是在这类条款的解释影响到案件判决时,并在作出终局判决前须由终审法院提请全国人大常委会进行解释。

在起草的过程中,香港一些人担心在案件审理过程中提请全国人大常委会解释涉及有关中央管理的事务及中央与特区关系的条款,会影响到司法独立。

但实际上,这不会影响到司法独立。

因为根据全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议,全国人大常委会解释法律,只限于明确法律条文本身的含义与界限,并不涉及具体案件如何办的问题。

2 香港基本法解释权引发争议的原因
2.1 内地与香港法律解释体制的差异
内地与香港法律解释体制的差异主要包括以下几个方面:
第一,在香港,立法机关如果对某法律条文作出补充规定或明确界限,实质上是相等于内地人大常委会对法律作出的立法解释,两者的效果是相同的,而不同之处在于香港要对法律作出补充及界定时,需要透过整个立法机关及一些正式程序,但内地的立法解释则由人大常委会行使,不需要透过立法机关。

第二,香港特区作为普通法适用地区,其法律解释体制中不存在立法解释、司法解释和行政解释的区分,解释法律一开始就被认为是法院的职能,法院对有关的法律所做的司法解释,是法律的一部分。

而在内地,法院不能在判决案件时引用以往的判例作为依据,以往判例中对法律条文的解释不具有法律的效力。

第三,香港的法院如果对审讯中的案件所涉及的法律条文的解释有疑问时,并没有义务征询立法机关在草拟该法律时的原意,法院须按其本身对该法律的理解而判决案件。

但在内地,法院如果在审讯案件时对有关的法律条文的解释有疑问,必须把该法律交人大常委会解释,而且必须按人大常委会的解释而对案件进行判决。

此外当行政机关与司法机关对某法律的解释有分歧时,也必须把该法律交给人大常委会解释,并以其解释为准。

第四,在内地立法解释带有立法的性质,而司法解释则不具有立法性。

根据《立法法》第42条以及宪法第67条的规定,全国人大常委会释法的情形是“法律规定需要进一步明确具体含义的”、“法律制定后出现的新的情况,需要明确适用法律依据的”,由此,我们可以得出,在我国内地,立法解释同立法行为之间的界限具有模糊性,没有明确的界限,立法解释是带有立法性质的。

而在香港,立法机关如果对某条法律作出补充规定或明确界限,实质上是相等于内地人大常委会对法律作出的立法解释,两者的效果是相同的。

第五,全国人大常委会的法律解释并不结合具体案件的审理进行,香港法院对法律的解释则必须结合具体的案件进行,法院无权对假想的法律问题作解释。

根据《立法法》第67条的规定,全国人大常委会在两种情况下对法律进行解释,一是“法律规定需要进一步明确具体含义的”,二是“法律制定后出现新情况,需要明确适用法律依据的”。

2.2 内地与香港法律解释方法的差异
第一,香港终审法院认为判断基本法某一条款性质是要先考虑“类别条件”,再考虑“有需要条件”。

在吴嘉玲案件中,香港终审法院认为,当符合以下两项条件时,便有责任将有关条款提交全国人大常委会解释:即所谓的:第一是“类别条件”:当《基本法》条款(ⅰ)关乎中央人民政府管理的事务。

(ⅱ)关乎中央和特区的关系。

第二是“有需要条件”:当终审法院在审理案件时,有需要解释这些条款(即“范围之外的条款”)而这些条款的解释将会影响案件的判决。

终审法院认为在吴嘉玲案及其他与158条相关的涉及:“关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系”的案件中应该先考虑“类别条件”,才考虑是否“有需要条件”来提交全国人大常委会解释基本法。

如不符合“类别条件”则无须考虑“有需要条件”。

而是否符合“类别条件”的考虑因素是在于:法院审理案件时最主要需要解释的是哪条条款。

如果是一条“范围之外的条款”,法院必须将之提交人大常委会。

如果最主要需要解释的并非“范围之外的条款”,便不须提交。

按照这种推理的逻辑,到最后,香港终审法院在判词中认为:我们认为在审理案件时,唯独终审法院才可决定某条款是否已符合上述两项条件;也只有终审法院,而非全国人民代表大另
面视前一篇情况可加可不加会,才可决定该条款是否已符合“类别条件”,即是否属于“范围之外的条款”。

2.3 法律解释的观念差异
分享两地的研究成果。

为了防止解释上的分歧,我国内地与我国香港两地间正规的对话和研究结果的分享是很有需要的。

可以考虑设立一个香港宪制法律研究组,并容许非政府法律专才在将来的基本法委员会和全国人大常委对香港市民的咨询中明确地表达他们的论据。

当基本法的条文出现争议或全国人大常委需解释基本法的时候,便可以由基本法委员会召集这些法律专家。

2.4 建立基本法解释的评价机制
2.4.1 强化香港基本法委员会的作用
在回归后的第一次解释过程中,香港基本法委员会曾专门开会,对解释草案进行讨论,并向全国人大常委会提供了意见。

第二次解释过程中,征询了全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会的意见。

同时,还先后听取了香港特别行政区全国人大代表、全国政协委员和包括法律界在内的香港各界人士的意见。

有学者认为,全国人大常委会在行使解释权力时充分关注民意,把它作为政策选择的重要参考因素,构成了一套很好的机制。

2.4.2 建立以香港基本法委员会为评价主体的评价机制
基本法委员会及其法律委员会应当保持中立,虽然它的意见是咨询性的,但是也应当恪守中立的原则。

中立的意思并不是既不支持内地人大常委也不支持香港法院,而是在“爱国爱港”,“一国两制”的前提下保证它的专业咨询机构的性质,作为它的成员,不应当在判决前后评论香港法院有关解释基本法的案件,除非人大咨询或者像前面所述每年向公众阐述立场。

这样可以令它更有公信力。

2.4.3 人大常委会对香港法院行使基本法解释权的监督
(1)司法方面的监督。

①全国人大常委会委员长会议提出解释草案;
②征询基本法委员会的意见;
③听取特别行政区全国人大代表和全国政协委员以及香港各界人士的意见;
④全国人大常委会审议通过有关基本法条款的解释。

(2)立法方面的监督。

经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。

该法律的失效,除香港特别行政区的法律另有规定外,无溯及力。

”这些规定意味着特区立法机构制定的法律如果违反基本法有关条款的话,是必须接受人大常委会监督的。

人大常委会发回有关法律,肯定不是无任何理由地发回,而是应当说明理由,而说明理由的过程就是解释的过程。

(3)行政方面的监督。

整个解释程序的具体步骤是:
①特别行政区行政长官向国务院提出请求;
②国务院向全国人大常委会提出解释议案;
③全国人大常委会委员长会议审议议案并提出解释草案;
④征询基本法委员会的意见;
⑤全国人大常委会审议通过有关基本法条款的解释。

2.5 完善香港法院提请人大常委会解释基本法的程序
在实践中,全国人大常委会几次解释基本法中,都运用到了《立法法》、《全国人大常委会议事规则》等法律规范。

比如关于行政长官和立法会的产生办法以及行政长官缺位时,产生的新的行政长官的任期问题,均是在诉讼外出现的需要解释基本法的情形。

对此,由全国人大常委会作出解释,但对于解释的程序,基本法则没有明确。