我国城市化模式与途径

城市研究1998/4
我国城市化模式与途径
★冯雁军
我国城市化的现状、问题、发展战略与方针
一、现状
建国以来,我国城市化进程明显加快,经过最近几十年的快速发展,目前即将进入城市化的加速发展时期。

从1949年———1996年底期间,城市化发展
进程的特点是:A、城市数量和人口的总规模有了很大的发展,设市城市已达
666座,城市人口比重达29.37%,城市建设已取得了举世瞩目的成就。

B.城
市化的速度与世界进程比相对较为缓慢,城市化水平较低,只有29%,是世界
城市化水平45%的64%。

主要是由于建国后总人口的增长率过高,城市化发
展速度较慢;改革开放后城市人口虽有较大幅度增长,但与发展中国家、发达
国家比,城市化水平仍然是较低的。

C.我国城市化经历了建国后短暂健康发
展、1958年———1960年过度城市化、1961年———1976年的逆城市化、1976年
以后的快速城市化历史过程,其大起大落式的反复性、曲折性是世界其它国
家所少见的。

D.改革开放以来,在经济社会迅速发展的带动下,我国的城市
化得到持续、快速、健康的发展,城市化水平年均增长0.5个百分点以上,处
于世界前列。

二、我国城市化的问题
①城市发展的总体水平不高。

从评估结果看,我国城市发展的总体水平
还比较落后,与世界发达国家相比差距较大。

以位于总排名前3位的上海、北
京、广州为例,1996年人均国内生产总值分别为2684美元、1806美元和2673
美元,差距在10倍之上。

第三产业增加值占国内生产总值的比重在50%左
右,香港为84.1%,汉城为77.2%,差距也很明显。

从评估的结果看,我国的城
市国际化还需一个相当长的过程。

②城市间发展不平衡性明显。

以深圳、珠海、无锡、苏州、厦门等城市为代
表的一批新型工业化城市发展尤为迅速,这些城市规模不大,但经济相当发
达,整个城市呈现良性、均衡发展的态势。

与此相对的是,一些老工业城市,如
宝鸡、银川等,城市经济发展相对缓慢,整个城市发展缺乏协调性。

这种城市
间的发展不平衡值得认真研究。

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③中西部城市经济系统发展滞后。

一些中西部的老工业基地如兰州、包头等,曾经在国民经济建设中担任过重要角色,但近年来,由于多种因素,经济发展相对缓慢,评估中也表现出经济发展的滞后。

④城市环境状况比较落后。

城市环境是影响城市可持续发展的重要因素,也是衡量一个城市居民生活质量的重要指标。

由于历史积累的原因以及重视的程度不够,我国城市环境的污染还没有得到全面控制。

全国所有城市的大气环境几乎没有一个达到世界卫生组织所规定的标准;大气质量符合国家一级标准的城市不足1%。

全国219个城市的污水处理率不足20%。

⑤城市基础设施发展滞后。

城市基础设施集中反映了城市的功能完善程度,也是评估一个城市投资环境的重要指标。

但不可否认的是,由于基础过于薄弱,投资大、效益低等特点,我国城市存在着基础设施发展滞后且不平衡的情况。

以地铁为例,目前北京和上海两市地铁总长度57公里,年运载乘客5.3亿左右,占两市的客运总量不足10%。

而纽约地铁线路长达1179公里,承担了65%的客运任务;我国大部分城市用水都比较紧张,有些城市甚至到了需要限制用水的程度;城市交通状况也不容乐观,交通拥挤、交通堵塞等情况困扰着大多数城市。

三、城市化发展方针、战略的抉择
伴随着我国的经济快速发展,城市化已进入加速发展期,采取何种城市化发展战略和方针,是加速城市化首先要回答的方向性问题。

借鉴世界发达国家和发展中国家城市化的经验教训,从本国的国情出发,建议我国现阶段加速城市化的发展方针、战略是:城市化的基本方针:统筹规划、因地制宜,科学发展各类城市,适当发展大城市,积极发展中小城市,大力发展小城镇。

逐步形成大中小城市并举,数量和质量并重,规模等级适度,布局和结构合理的城市体系。

在执行中要力求南北各异,东西有别,合理发展。

如南方水资源丰富但平原地域少,北方地势平坦但水资源不足;经济上东富西贫,人口上西疏东密,交通上东畅西难,资源上自东至西幅度递减等,这就告诉我们,城市的兴建和规模的扩大必须立足市情,符合实际。

中国城市化的发展战略:按照建立社会主义市场经济体制的要求,我国的城市化战略应实现六个转变:A、从生产型城市转变为社会经济活动实体,增强城市凝聚力;B、从产品型经济转变为生产服务型经济,增强城市功能;C、从依赖国家投资上大项目转变为自力更生利用优势,发挥城市功能;D、从政府主管企业转变为企业自主经营、自谋发展,强化政府调控;E、从封闭型城市转变为开放型城市,与国际接轨,增强城市活力;F、从人口无序流动,忽视生态环境转变为控制人口的过快增长,努力发展经济,加强环境保护,实现城市可持续发展。

在上述战略指导下,城市化过程中还必须遵循以下原则:A、经济效益原则:城市化必须紧紧围绕经济建设中心,有利于极大地促进社会生产力发展,迅速提高经济效益。

B、地域差异原则:各地必须从地域实情出发,采取适合本地情况和特点的发展策略和措施,建立充分体现地域特色的城镇体系,形成区域化态势推动全国的城市化进程。

C、协调发展原则:城市发展要与经济发展水平相适应,与工业化进程相协调;城市之间要相协调,大中小城市各司其责,产业分工、工业结构布局、城市基础设施建设相互衔接;城市的经济、社会、环境效益协调统一。

D、数量质量并重原则:在城市数量增加的同时,要特别重视城市化内涵质量———基础设施、经济实力、功能的增强和辐射力提高。

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加快城市化进程模式的构想
一、大城市模式
大城市固然有交通困难、能源紧张、环境污染等弊病,但它有中小城市无法实现的优越性,因大城市是经济活动、商业交往的中心,商业、服务业的需求和消费数量巨大,聚集效应促进了经济的高度繁荣,这种人口密集和经济繁荣又创造了众多的就业机会。

大城市的发展过程中,使得城市郊区不断扩展和延伸,卫星城镇迅速崛起,与中心城区遥相呼应,形成一个广阔的经济增长地带,这种态势往往会带动一个区域的经济发展与繁荣。

如日本、泰国、韩国都是大城市,聚集了大部分人口,香港和新加坡更是超大城市的人口聚集区。

目前我国以深圳、广州为中心的珠江三角洲地区,以上海为中心的长江三角洲地区,京、津、塘地区都已形成了联片集中的大城市区域。

这种密集型的居住模式与分散型的居住模式相比较,前者能更有效地利用资源和能源,控制环境污染,利于城市的可持续发展。

二、中等城市模式
中等城市的人口规模大约在50万———100万之间。

在我国目前的666座设市的城市中,中等城市占全国城市总数的大多数。

而许多中等城市又往往是行政区域地区一级所在地,分布也较均衡,它既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应,又可以避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊端,在有效利用土地资源、发挥投资效益、吸纳农村剩余劳动力方面都有大城市和小城市无可比拟的特别优势;另一方面,中等城市又是连接大城市和小城市、城镇的纽带与对接点,其作用非同一般。

三、小城市模式
小城市是城市与农村的联接点,它沟通着城乡之间的联系,不断将城市中的高科技、文化、经济联系推向农村,协调了城乡之间的均衡发展。

目前,我国的农村剩余劳动力高达2亿人,单靠大中城市难以根本解决这部分人的就业压力。

现在,全国有6.7万多个小城镇和集镇,还有数百座小城市,如果吸纳1亿人口,分流到小城镇、集镇和小城市这个层面上,不算是很大的压力。

因此,大力发展小城市(镇、集镇),使广大富余农民由农村迁移到附近的小城市(镇),是切合实际又行之有效的。

诚然,这种模式更适合于人口密度较高的江南地区、珠江三角洲、长江三角洲等沿江、沿海地区,在人口密度相对较低的北部和西北地区则缺乏实际性意义。

四、农村生活城市化模式
城市化是当代社会的一种生活方式,这种由城市居民所创造和享受的现代文明生活方式,也可以在农村得以普及。

从目前国内实际情况看,进城的农民工挣了钱后,绝大部分是回家乡办工厂、做买卖、置家产,试图像城里人一样安排自己的生活。

另一方面,由于交通、信息、经济的发达,城市与农村时空距离在急剧缩短,城市人的生活、行为方式日益渗透到农村,大量的现代化时新器具涌入农村,走进寻常百姓家,这就使得农民生活方式、生活质量向城市市民接近成为可能。

将来城市化水平不论有多高,农村仍会存在,但农民的生活方式和生存质量将发生本质变化,如机电化的劳作方式、城市化的衣食住行、现代化的文化生活、健康的休闲活动等,这些都与城市中的生活方式没有本质区别。

而且,农村的自然环境优于城市,使得城市化的农村生活更具吸引力,西方一些国家的“逆城市化”现象就是最好的佐证。

现代城市化的综合衡量指标
从科学的发展角度看,城市化是一个历史概念。

早在古代的农耕时代,城市就已经存在,但那时的城市是以城堡防御、政治宗教
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中心和简单的交换功能为主,城市的发展极为有限,用现在流行的指标来衡量,城市化水平是很低的。

世界范围城市真正兴旺发展是在19世纪的工业革命之后,城市成为工业发展的策源地,工业化又极大地推动了城市化进程。

衡量城市化的程度,目前一直比较流行的方法是以城市中非农业人口占总人口的比例来确定的。

随着城市经济社会各项事业的发展,事实上人口已不是城市扩张的主要因素,衡量城市化水平与质量应该是一个涵盖城市发展各主要方面的综合性指标。

关于现代城市化的指标,或者叫标准、目标,应是相对的、动态的,功能不同的城市应有各自不同的标准,但也应有“通用”的标志。

综合各方面的因素其指标可分为以下10个方面:
1.充裕的水与能源;
2.例捷的内外交通;
3.灵畅的邮电通信;
4.完善的公用设施;
5.优良的生态环境;
6.舒适的居住空间;
7.洁美的市容景观;
8.优良的服务体系;
9.良好的社会秩序;10.有效的城市管理。

加速城市化进程的实现途径
第一,继续加大政治推动力量。

国内外的城市发展实践都证明,政治力量是城市建设和发展的重要手段。

我国建国初期,国家决定将苏联援助的重点项目建设和重工业转移到“三线建设”,都极大地推动了城市的发展。

近年来各地各种经济开发区、工业园区的建设,以及目前仍十分流行的“政府为民办实事”工程,都是运用政治手段发挥作用所产生的城市发展的巨大推力,实践证明是积极而有效的,今后仍应将其作为加速城市化进程的一个重要手段来考虑。

但要准确适度地把握好决策、选项、监控等环节,从国家宏观看,重点应加大对三峡坝区建设等国家重点工程,“三个城市群”、京九沿线的关注力度。

第二,大力培育市场的拉动力。

改革开放后所实行的众多城市的对外开放政策,使城市劳动力、资金、技术、信息、资源等按市场经济规律进行结构、资源重新配置、优化组合,大大地增强了城市的发展活力。

但是,我国目前的众多生产要素市场还没有完全实行对国内开放和对国外开放,某些行业垄断,地方保护主义依然比较严重,很多方面还没能与国际惯例接轨,企业的破产、兼并,工人的下岗、待业,建设市场的竞争,金融的完全商业化,城市基础设施的市场化运作均未成气候,这对增强城市的活力,加快城市发展产生了一定的制约。

因此,全方位地开放市场,实现劳动力和生产要素的自由流动是解决城市发展深层动力的关键所在。

第三,发挥中心城市的辐射力和吸引力。

在我国目前的城市体系和布局结构网络中,中心城市对城市化进程有着举足轻重的影响。

一方面,中心城市是一个地域城市群体的中心,是周边城市与大城市的纽带与接点;另一方面,既可为大城市分担各种经济、社会压力,又可为周边城市发展驾起桥梁。

因此,发挥中心城市对大城市的补充作用,增强其对中小城市的吸引和扩大对外辐射,对吸纳资金、技术、劳动力,扩大城市规模、推进城市化有着积极的意义。

第四,用好政策杠杆的调节力。

我国目前尽管正朝着日渐成熟的市场经济迈进,但国家政策的宏观调控仍对城市化的加速发展起着巨大的调节作用。

按照既定的城市化方针与战略,国家在宏观层次上应牢牢把握政策导向对城市化进程的影响,尤其在东部、南部城市化较高的地区,政策调节应重视提高城市化的内涵质量方面,在中西部、北部等城市化水平较低的地区,应重点在有利于城市化进程的加快,在三峡、小浪底等国家重点建设工程,应着眼于未来新城市群的布点、规划、设计、控制;在小城市发展方面,如何使其政策更灵活,更对农民有吸引力,是政策导向
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的重中之重。

第五,要认真贯彻因地制宜、分类指导、协调发展的方针。

东部地区自然条件优越、区位较好、经济综合力强、人口众多、城市化水平较高,在发展上应防止大城市中出现的城市病现象,重点要发展小城市和小城镇,引导传统产业向小城市转移,促进大中城市的产业结构调整和升级,使各级城市加快发展,增强功能。

应以现有城镇密集区为发展中心,明确中心城市性质,合理布局城市职能分工,依托中心城市,重点加强中心城市的扩散作用,合理发展中等城市,积极发展小城市、小城镇,完善城镇体系,在实现乡村城市化方面先行一步。

中部地区城市化虽有一定基础,空间分布相对集中,基本形成体系,但地区间不平衡性大、缺乏经济中心城市。

在发展上应以工业化和现代化为目标,重点培育和发展大、中城市,迅速增强其经济实力和区域辐射力,发展一批中等城市群体,完善城镇体系,提高城市人口比重,提高城市内在质量。

西部地区的城市化仍处于初级阶段,经济欠发达、人口素质不太高,城镇体系发育程度较低。

今后,城市化应以工业化为目标,走以发展大、中城市为重点的集中型城市化道路,要把推进城市化的重心放在改造现有中心城市和培育发展新的经济中心上。

要依托中心城市,选择若干条件好的城市加大投入,重点发展,大力发展内陆边境口岸城市,努力资源开发地区新建一批工矿、工贸新兴城市,逐步形成协调发展,互通开放的新型城镇体系。

第六,充分利用资源,保护资源,走可持续发展的城市化道路。

资源是人类赖以生存和城市得以发展的基础,又由于资源的有限性和不可恢复性及人口的日益增长,资源问题成为城市化进程中必须注意的重要问题。

目前,由于一些地方的过度城市化,滥开滥用资源,已对城市的健康发展乃至生存提出了警告。

如过度开采地下水导致地面沉降,水资源紧张的情况全国已相当普遍。

基于资源的有限性,合理保护资源,在保护的前提下充分利用,是城市化过程中不可忽视的重要方面。

第七,加大城市规划的导向力。

确定城市的发展不可能离开区域而就城市论城市,真正的城市规划必须是在区域规划指导下的可操作性的规划。

因而,城市规划作为城市化的龙头,首先必须积极开展区域研究,然后针对不同地区制定区域发展的指导原则,逐步开展区域和城市规划。

各地的通过区域统一性的整体规划,实现区域城市群体功能、空间的整合。

要特别重视加强对各行政管辖区交接部位的城市规划和建设的协调,城市化进程须在总体规划的原则框架和范围内有序发展,切不可各搞各的一套,特别是产业结构、工业布局、基础设施建设方面,城市间总体规划必须在一个地域城市化总体规划下协调布局,单个的城市规划必须服从城市群体的地域规划布局,这样才可避免人为地重复布局与建设,最大限度发挥投资效应,取得协调发展。

因此,要逐步建立国家的地域空间规划体系,建立区域调控手段,完善管理体制、机制、方法等,努力使城市化合理有序发展。

第八,加强国防建设,维护国内和平,保持周边安全,创造城市化加快发展的安定环境。

战争能给城市造成毁灭性的打击,战火是城市化进程健康推进的大敌。

所以,我们在不断加强综合国力的同时,不可忽视对国防力量的加强与搞好和平外交,这样才能保证国家与周边邻国的和睦亲善关系,维护边界和平,为国内城市化发展提供可靠的安全保障。

(作者单位江苏省盐城市房产局)
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