构建大学共同治理体系的探索性研究——以A大学章程建设为例

构建大学共同治理体系的探索性研究——以A大学章程建设
为例
赵蓉;张端鸿
【摘要】章程建设是完善大学内部治理的一项重要举措和制度保障.为了解章程建设背景下现阶段我国公立大学共同治理的发展现状,本文对A大学治理发展情况展开探索性研究.研究发现:与原本“科层化”的内部管理体制不同,现阶段我国具有代表性的公立大学在内部治理中已吸收了“共同治理”的思想内核,并在内部结构安排上有所体现.虽然鉴于大环境的制约,在内外部多主体的实质性参与、学术委员会职能发挥、董事会性质与功能设置等方面与真正的共治还存在实质差别,但总体而言,以A大学为代表的中国公立大学在构建具有中国特色的治理体系的道路上已踏出至关重要的一步.
【期刊名称】《复旦教育论坛》
【年(卷),期】2017(015)001
【总页数】8页(P39-46)
【关键词】中国公立大学;内部治理体系;共同治理
【作者】赵蓉;张端鸿
【作者单位】同济大学高等教育研究所,上海200092;同济大学高等教育研究所,上海200092
【正文语种】中文
完善内部治理结构是提高大学治理能力的关键。

西方大学的共同治理（以下简称“共治”）成为我国治理改革的重要借鉴。

虽然现阶段我国在不断推进内部治理改革，但鉴于不同的历史文化环境，中国大学不可能真正实现西方意义上的“共同治理”。

因此，思考如何根据中国大学治理现状探索构建符合自身特点的共同治理体系才是真正实现完善我国高校内部治理的必由之路。

现阶段，完善大学内部治理结构已经成为我国高等教育改革的一项重要追求，共同治理（Shared Governance）模式成为重要参照。

马陆亭指出，促进学校内部治理结构完善不仅是促进大学治理能力现代化的核心内容，更是现代大学制度建设的攻坚重心，而当前我国大学内部却存在权力关系问题、行政效率问题及积极性激励问题这三类大问题[1]。

因此，需要进行改革以完善大学内部治理结构。

建设中国特色治理体系需要学习美国大学的治理模式，实行共同治理是建立现代大学制度的必然需求[2]，不少研究者将共治看作是我国未来大学治理发展的重要趋势[3][4]，更有学者认为我国现今治理改革已经体现出共治的内涵，未来则需要探索建立一种新的共治模式[5]。

那么，到底什么是共同治理？这样的治理模式是否适合中国国情，在中国高等教育中的发展和应用又到了何种程度？
现代意义上的治理一词来自于经济学概念。

大学领域中的治理主要强调在决策事务上以广泛协商的方式进行合作，形成相互协调的关系。

大学是一种典型的利益相关者组织，需要重视大学利益相关者的共同治理[6]。

共治理念发端于美国，在世界各国已有了广泛应用。

美国大学的共同治理是从中世纪大学的自治与他治的不断博弈中演化而来，有其自己的历史文化背景，主要是指大学各个利益相关者共同参与到治理中，其核心在于权力共享[7]。

虽然美国大学的共同治理含义本身存在模糊性，但其核心在于强调决策过程中的一种最大化参与以及各主体在各自领域负有的主要责任[8]。

法国大学内部重视“民主管理”，拥有一套教师、行政人员等各利益相关者都参与的管理体系；德国大学也设立了由管理人员、研究人员、企业界人
士等组成的董事会[9]。

二者均注重多方参与，实质就是共治思想的体现。

综上，
西方大学的共治主要具有两方面特点：一是决策事务上形成董事会、校长、教授、教师和学生等多主体参与的框架，保证一种持续且广泛的民主参与和沟通；二是赋予多个利益相关者主体在其相应领域最终决策的权利，形成一种相互制衡的动态过程，核心是权力的分享。

中国公立大学内部治理的运作是一种类似于政府行政运作的逻辑，遵循的是“党委领导下的校长负责制”，决策权在领导层，行政权力占据主导是主要特征。

从多主体参与来说，政府是一种强制性参与，教授、教师、学生参与程度不高，而外部利益相关者参与机会很少或基本没有，因此很难做到多个利益相关者共同参与决策。

那么，自2010年开始推进的章程建设（其现实和直接的功能就是为了促进大学内部治理结构改革[10]），在促进中国大学走向共同治理方面发挥了什么样的作用？
基于以上思考，本文以国家一所重点建设的公立大学A校作为研究对象展开探索。

该校坐落于上海市区，为教育部直属的一所百年老校。

从过去来说，该校的组织形式属于比较典型的科层组织结构，以党政管理为核心，具有比较明确的权力等级。

在广泛开展的以章程建设促进内部治理改革中，A校也参与其中。

该校从2012年3月开始启动章程建设，并于2014年4月获教育部核准。

本研究就以该校章程编制完成为契机，同时基于帕森斯的结构功能主义（Structural Functionalism)，从价值、原则、结构和功能四个方面对学校章程相关文本进行分析并辅以对A校相
关人员的访谈，对其内部治理现状展开探索性研究，以期了解我国公立大学内部治理改革现状，促进高等教育改革与完善，进一步推动中国特色高等教育治理体系建设。

本文的研究框架如图1所示。

（一）A大学构建共同治理体系的价值取向
结构功能主义强调价值对整体功能的重要影响，认为正是价值系统的存在使得组织作为系统存在得到合法化[11]。

而在大学内部，治理也是在一定的治理理念和价值
的指导基础上进行的。

A校内部治理实践中，等级性和集中性是其重要理念指导。

而通过分析我们发现，在本次A大学治理中，民主性与科学性是贯穿其中的重要
价值理念。

民主性是共同治理的基本要求，实现民主性的主要途径就是共同参与[12]。

新修订的《A大学校务委员会章程》在总则中提出，“学校的民主管理，要求鼓励联系师生，服务学校改革发展。

”在2012年章程编制之初，A大学原党委书记也提出，“章程编制要充分发扬民主，使其变成一个增强全校师生民主管理意识、增进和谐的过程”（访谈编号2）。

A大学在教育部章程建设试点高校工作会议交流中也提到“集思广益，广泛参与，充分发扬民主”（A大学会议资料）。

从中可以发现A 大学治理中体现出一定的民主参与思想。

科学性是共同治理的核心指向，实现大学内部科学决策既是大学管理的目标所在，也是促进管理获得成功的有效方式[13]。

决策是否科学、合理，对大学组织的兴衰具有决定性意义。

共治强调分享权力，决策过程中不仅关注权威人士的参与，还重视各个利益相关者的意见。

在一种“信任”的氛围中进行思想的汇聚、智慧的碰撞也更有利于科学决策。

新修订的《中共A大学委员会常务委员会议事规则》及《A 大学校长办公会议议事规则》中尤其提到“坚持科学决策、民主决策、依法决策，注重调查研究”。

另外，《A大学关于贯彻落实“三重一大”决策制度的实施办法》中要求“进一步规范领导班子决策行为，防范决策风险、推动学校实现科学发展”。

此外，A大学校长也提出要“坚持调研论证的工作办法，除了征求师生、基层院系的意见，也要尊重职能部门意见，真正实现科学决策”（访谈编号3）。

上述规定均是从科学决策理念出发的具体要求。

从价值理念上来说，A校从等级性、集中化逐渐走向了民主性与科学性，反映出较为明显的共同治理意识转变。

（二）A大学构建共同治理体系的基本原则
治理也是遵循相应准则的行动结果。

作为一种典型的科层制组织结构，行政至上与权威管理原本是A大学内部管理的原则。

而在本次治理改革中，A大学从行政与官僚主义至上走向了追求民主决策、共同参与和协商治理的原则，体现出共同治理的关键要素。

1.民主决策的原则
共治的核心十分强调各个利益相关者主体参与到决策过程中。

民主决策的原则，就是让不同利益相关者参与其中，并行使自己相应的权利。

通过不同主体之间的信息交流和磋商，在各方对话和协商中达成决定。

《中共A大学委员会常务委员会议事规则》在议事决策原则中规定：“属于常委会职责范围内的重大事项需要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则进行决策。

”除此之外，民主决策机制明显不足。

新修订的《A大学校长办公会议议事规则》规定：“议事决策需要协调各方工作，各司其职，在配合中形成合力。

让决策不再只是领导层的事，成为多方共同参与的结果。

”而对于学校“三重一大”事项，则由“A大学委员会全体会议、中共A大学委员会常务委员会或校长办公会议进行集体决策”。

可见，A 大学在决策原则上首先注重学校各主体的参与，其次根据不同主体的角色，履行不同的职责。

这是共治民主决策的重要体现。

2.共同参与的原则
共同参与是保证民主这一价值理念指导下的结果和反映。

通过赋予教师、学生、行政人员等利益相关者一起参与的机会，有利于调动各方积极性，在互动中增强彼此的“信任感”，形成良好的“共享”氛围。

新修订的《A大学教职工代表大会实施办法》要求“依法保障教职工共同参与民主管理的机会”。

A校相关人员也提到“改革后规定，与教职工切身利益相关的决策事项一经否决，就不能提交校长办公会议决策”（访谈编号1）。

此外，A大学在章程制定中也确立了“学校、职能部门与院系、广大师生员工等三大参与合作层次”（访谈编号3）,希望通过合理分
工形成共同参与、共同推进的局面。

3.协商治理的原则
共治的一个非常重要的特点在于，让各个利益相关者在最广泛参与的基础上“发出声音”。

协商治理意味着各个利益主体在广泛参与的基础上，获得对相关事务表达意见和协商讨论的机会。

新修订的《A大学校长办公会议议事规则》中要求“开展决策活动，广泛听取各方意见”；新修订的《A大学学术委员会章程》中也规定，“校学术委员会委员可积极参加校学术委员会的各类会议与活动，并充分发表自己的观点”。

保证学术人员参与协商的机会，是一定程度上保证协商治理的体现。

（三）A大学构建共同治理体系的结构安排
从大学内部来说，大学内部治理的关键是各个权力机构之间的“制衡”[14]。

因此，如何实现大学内部不同利益主体所代表的决策机构、执行机构和监督机构之间良好的相互制约与平衡是大学内部治理的关键所在，大学决策正是这些结构之间互动的直接反映。

决策是一个由不同系统组成的体系，其中包括决策、执行、监督、智囊、信息系统[15]。

这几个系统各自发挥作用，保证决策的最终形成，实际上形成了一个如图2所示的循环过程。

因此，从大学决策主体参与决策过程的角度，我们可
以将A大学的组织与机构划分为决策结构、执行结构和监督结构来进行探究。

改革前，受行政管理体制的影响，A校内部治理结构体现为一种“垂直式”的科层制安排，反映出比较严格的自上而下的等级性，如图3所示。

根据结构功能主义，系统内部的价值和原则指导着结构的构建，并使得系统发挥整体功能。

本次治理改革中，A校也在民主参与、科学决策的价值理念指导下，遵循民主决策、共同参与和协商治理等原则，重新安排了内部治理结构。

1.决策结构：初步实现最高决策权、行政决策权和学术决策权分置
党委是中国大学的政治权力代表，是政治决策的机构。

根据《高等教育法》的相关规定，中国高校内部实行党委领导下的校长负责制。

因此，党委会就成了中国大学
的最高决策机构。

根据《A大学章程》，校长办公会议是校长行使职权的基本形式，讨论、处理学校行政工作的重要事项。

因此，校长办公会议就成了全校行政事务的决策机构。

此外，学术决策方面，改革前，由于行政权力较大，学术权力被削弱，A大学的教授等学术人员很少有对学术事务进行决策的机会。

而在本次改革中，A 大学形成了以学术委员会为首，下辖学位评定委员会、专业技术职务聘任工作委员会和教务委员会的结构形式。

学术委员会成为A校学术事务的最高决策机构，拥
有独立处理学术事务的权力。

美国大学的学术评议会是共同治理的一项重要的组织模式，促进形成一种平等对话的学术共同体文化[16]。

因此，学术委员会的重要作用不仅是共治的结果，更可以反过来促进共治。

另外，章程还分别规定教务委员会、学位评定委员会和专业技术职务聘任工作委员会分别为A大学教学工作、学位事务、专业技术职务聘任的决策机构。

2.执行结构：党委和校长分权基础上的首长负责、条线运作机制
完整的执行结构是各项政策、措施顺利落实的有力保障，对大学的正常运转具有重要意义。

由以上内容并结合访谈资料可知，“A大学的行政事务由校长负责，通过校长办公会议行使行政决策权”（访谈编号1）。

校长、副校长、职能部门共同构成A大学的执行结构。

其中，校长是大学执行体制的最高负责人，全面负责学校
的行政管理工作；副校长负责协助校长开展相关工作；职能部门负责经办各类具体行政事务。

执行机构上下级之间是行政隶属关系，下级必须服从上级的行政指令。

“条线制”是目前推动大学内部各职能部门运作的主要逻辑。

3.监督结构：初步形成多元主体共同参与的监督机制
监督是防止权力被滥用的重要防线，良好的监督结构是有效监督的重要保障。

A校过去的监督结构主要包括党委的政治和组织监督，以及教职工代表大会、学代会和研代会的民主监督。

经过本轮改革，A校确立了校务委员会和董事会的监督作用，开始重视校外人士对学校事务的参与和监督。

综上，我们可以将A大学现今的组织与机构通过图4呈现出来。

由以上对比可以发现：从总的结构来看，改革后A大学的治理结构整体倾向于分
散化与多元化，强调多主体共同参与，而非改革前那种简单的垂直式关系。

具体体现在：第一，强调学术委员会对三个委员会的统领作用，有利于保障学术权力的发挥；第二，完善教职工代表大会和学代会、研代会的组织建设；第三，完善校务委员会及校董事会，重视校外社会人士对参与学校治理的作用。

而纵观美国的共治结构，就是一种多主体参与的扁平化结构，以最大限度地确保各个利益相关者共同参与大学决策，保证决策的科学与民主[17]。

A大学的治理结构初步具备了这样的雏形。

（四）A大学构建共同治理体系的功能运作
结构-功能主义的功能是指结构内部各个成分通过与外部情景的作用而表现出的特
性与职能[18]。

大学内部治理的功能则是由内部相应的大学治理结构影响并决定的，是大学内部利益相关者之间配置与行使决策权力和协调相互关系的内部治理行为与过程发挥的作用[19]。

根据大学内部治理结构和权力过程，可以将A大学内部结
构相对应的功能分为决策、执行和监督。

1.决策功能：制度化分权实现突破，但未能突破“内部人”治理格局
决策权是大学决策结构的功能反映。

从大学内部来说，谁拥有决策权，该利益相关者的权益就能够得到保障，因此决策权在大学内部的权力配置中意义重大。

根据主体不同，A大学决策权主要分为党委的政治决策权、校长的行政决策权和学术人员的学术决策权。

作为大学的领导核心，党委对全校起着统领全局的作用，并对学校重大事项和重大问题享有最终决策权。

党委对高校的领导不仅包括思想政治上的领导，还包括稳定全局上的领导，其突出表现就是对重大问题及重大事项的决策权和对重大决议执行情况的监督权等[20]。

根据《A大学章程》，党委委员由A大学党员代表大会选举
产生，在若干重大事项上享有最终决策权，A大学党委的主要职责如表1所示。

改革后A校明确了党委在“学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，教学、科研等工作中的重大问题”等宏观事务上享有最终决策权；校长则是在日常行政事务上享有最终决策权。

二者之间有了一个比较清晰的界定。

然而，A大学党委和行政领导均由校内领导者构成，无论是党委决策还是行政决策，在吸纳利益相关者作为决策成员方面仍未取得大的突破。

学术决策方面，由于一直以来的行政权力主导，A大学的学术机构很多时候不能真正发挥作用。

在本轮大学章程制定和学术委员会章程修订过程中，A校一位参与学术委员会事务的行政人员介绍，“本轮改革后，学术委员会在学术标准制定、学术争议裁决、培养方案和课程标准制定上已经具备了最终决策权”（访谈编号1）。

在不同学术事务上，各个委员会也均有其相应清晰的“审定”权，即最终决策权。

A大学学术委员会的主要职责如表2所示。

然而，在其他需要与行政人员耦合的事务上，学术委员会的执行效率仍不理想，“具体哪些行政与学术交织的事务需要提交给学术委员会审议也并不明晰”（访谈编号1）。

A校某行政人员在访谈中提到：“虽然按照规定，学术委员会确实拥有学术决策权，但实践中，一般都是我们把表格交到他们那里，教授成员签一下字就可以了。

”（访谈编号4）因此，尽管章程赋予了教授们对学术事务的最高决策权，但在A校的实际参与中，学术人员显然并未实现真正的“学术决策”。

这种学术
委员会的最终决策似乎也只发挥了最后一步的“签字”功能，而非实质性的参与。

反观美国大学的共同治理，评议会作为学校的一种重要的议事平台和机构，通过广泛的讨论来形成决策。

这样的决策结果很显然集中了大量学术人员的意见[21]，是整体成员意志的反映，而非仅仅起到最后签字的作用。

2.执行功能：保障行政的统一指挥，探索行政执行层面的专家咨询
决策只有在执行之后才能产生效果，因此从组织的正常运转来说，势必离不开一套
完整的行政执行机构，大学也是如此[22]。

执行追求的是效率，目前科层制的组织结构是大学执行体制的普遍模式。

校长、副校长、行政职能部门共同构成大学的执行结构，行使执行权。

与之前相比，A校更加明确了校长在行政事务方面的最高决策权，有利于解决“党政不分”的问题。

根据《A大学章程》，校长由国家任命，作为学校的行政负责人，全面行使行政权，同时明确了校长行使最终行政决策权的事项。

校长作为最高行政首长，对全校的行政事务具有统一指挥权。

“各职能部门在履行行政执行功能时，逐渐开始摆脱单纯依靠领导意志的模式，也开始广泛听取专家意见。

不少部门开始设立专家委员会，如学科战略委员会。

”（访谈编号1）3.监督功能：探索“法定”监督否决机制，“外部人”参与仍局限于监督系统
监督权是制约权力滥用的重要防线。

《A大学章程》中尤其提到了党内监督和民主监督权的行使，且与之前相比进一步完善了教师、学生及董事会的职责，有利于吸纳各个主体参与监督。

A大学民主管理机构的主要职责如表3所示。

根据访谈资料，A大学部门人员也提到，“原来学校不怎么重视学生的民主权利，现在提供申诉机会，越来越保证民主监督”（访谈编号5）。

由表3并结合访谈资料可知，作为民主管理的代表，A大学肯定了师生对与其切身利益相关的事务享有审议权与评议权，有利于保障教师主体和学生主体有效、合理地参与大学内部治理。

此外，根据新修订的章程，校务委员会和董事会在进行民主监督的同时，也开始发挥外部主体的咨询作用。

校务委员会履行“学校总体规划、重大战略、重大发展项目等的咨询，重大问题的调查研究，以及听取教职工和学生的意见等”职责。

而董事会则“由热心高等教育，关心、支持学校发展的社会各界人士组成，依据其章程对学校的改革发展、外部关系及多渠道筹措资金等事宜提供咨询建议”。

不过值得注意的是，A大学虽然进一步完善了董事会职责，一定程度上保证了校外人士对学校事务的民主参与，但其人员主要由校内人士与校外人士共同组成，在职能上亦仅仅起到咨询建议作用。

无论就性质还是职能发挥而言，A大学董事会与美国大学共
治中作为最高决策机构的董事会还是存在本质区别。

根据以上对A大学相关组织机构各项功能的梳理，可以将该校实际的主要职责模
式通过表4呈现出来。

如表4所示，与改革前不同，如今A大学更加注重吸纳不同的主体参与到学校治
理中，从各个利益相关者的角度来进行职责的划分。

首先，明确党委和校长在具体事务上的最终决策权，有利于党委、校长各司其职。

其次，肯定教授对于学术事务的最终决策权，将教授的学术权力与校长的行政权力明晰化，有利于学术权力的“去行政化”和走向教授治学，保证大学的学术自由。

“但在现实当中，学术组织的履职还存在严重依赖行政部门的问题。

没有行政部门的‘发球'，学术组织几乎
从来不会主动作为。

”（访谈编号1）与此同时，努力改变教代会、学代会流于形式的现状，强调教职工以及学生对学校事务的参与，赋予教职工和学生对于切身利益相关事务的审议权，尤其是审议的否决权，这是对监督权的一个重大突破。

此外，注重校外人士对学校的监督与咨询作用，开始吸纳外部主体参与大学治理。

通过对A大学在以章程制定为契机的大学内部治理改革中构建共同治理体系的分析，我们可以得到以下发现：
（一）民主与科学决策是A大学构建共同治理体系的核心价值取向
A大学领导对整个工作的指示是以“保障民主，广泛参与”为出发点，鼓励师生积极参与，且要坚持“调研论证，保证科学决策”（访谈编号6）。

其次，通过本次以章程制定为契机的治理改革，A大学完善和健全了一系列配套制度，明确了科学决策、民主决策、依法决策的制度与要求。

（二）民主决策、共同参与和协商治理是A大学构建共同治理体系的基本原则
学校修订完善的《A大学校长办公会议议事规则》《A大学关于贯彻落实“三重一大”决策制度的实施办法》等制度明确规定，学校开展决策活动要广泛听取各方面的意见，保证协商基础上的民主决策。

同时，《A大学教职工代表大会实施办法》。