探索公共行政的民主化_读_后现代公共行政_话语指向_张康之

[收稿日期]2006-10-27
[作者简介]张康之(1957-),男,汉族,江苏铜山人,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师1主要研究方向:
行政哲学与文化1
探索公共行政的民主化
)))读5后现代公共行政:话语指向6
张康之
(中国人民大学公共管理学院,北京100872)
[摘 要]公共行政的过程能否民主化?新公共行政的民主行政方案是这方面最有影响的探索。

但是,后现代主义的公共行政理论对此是持怀疑态度的,不过,它也没有能够解决这个问题。

其实,公共行政的民主化,所要建构的是一种实质民主,是建立在开放的、自由的治理网络基础上的实质民主,在社会治理的意义上,也是一种合作治理。

[关键词]公共行政;形式民主;实质民主;网络结构[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]1008-9314(2007)02-0033-04
一、公共行政非民主的现实
作为政治活动的民主行动与作为管理活动的权力控制,在逻辑上和实践上都是难以相容的,出于控制的需要,管理只有在集权条件下才会更有效;出于民意表达和实现的目标,政治过程则更需要民主。

这样一来,政府就处在两难之间,它的政治属性要求它必须体现民主的原则并在行政过程中贯彻民主的原则或体现出民主的特征。

但是,政府又极其实在地通过自身的管理而去努力实现对整个社会的管理,这种管理在很大程度上又是以控制为特征的,要控制,就不能讲民主。

如何把这两个方面结合到一起呢?新公共行政的思考是在民主与管理之间确立起一个先后次序或主次原则。

新公共行政运动要求,/非选举产生的公务员首先要对宪法负责,其次才对选举的和政治任命的现任官员负责。

0
[1](P6)
这
无疑是一种试图把政治与管理融合到一起的建议,应当说它已经考虑了在政治民主的前提下如何保障管理实施可操作性的问题。

也就是说,它要求政治优先,以民主的信念为主,在民主行动与管理控制相冲突的时候,要求行政人员首先考虑宪法原则,其次再考虑管理的技术性问题。

这样做能否真正解决公共行政的危机呢?福克斯和米勒是这样评价的:/这一观点是抛向在水中挣扎的官僚机构的救生圈,也是传统的环式民主令人
耳目一新的、具有创意的替代品。

尽管,,具有这些优点,但它忽略了公共行政模式想要寻求替代品的要求。

在环式民主中的被选举者和黯然承受这一规则的公众都不会被这些维护宪法的说教所说服。

这是将公共行政合法化的较为软弱无力的尝试,其策略包括承袭与传统的、进步论的公共行政有联系的官僚体制病理学。

而我们认为这种方式已无法服务于后现代的管理。

0
[1](P 6)
显然,福克斯和米勒的批评是非常深刻
的,虽然新公共行政运动试图在民主与控制之间作出调解,但是,在实践中是很难落实的。

要希望在公共行政过程中落实民主,实际上所牵涉到的是公共行政模式的根本性变革。

福克斯和米勒对公共行政非民主性症结的诊断是:/由于交流失去了对对话所提供的真实性的检查,公共对话衰败了。

日常用语,,不会引起什么异议,因为话语的媒介是独白性的。

同样值得一提的是公共对话中提出的这样或那样愚蠢的、微不足道的种种诉求。

更糟糕的是,在超现实的情况下,词语失去了表示意义的能力,而成为了自我指涉,即只有在较为狭窄的语境中它才是有意义的,这一语境或者是并非被所有人共享,或者是稍纵即逝的,超出了那一时刻,就没有什么可回味的。

0
[1](P7)
/这两个辩证的联系在一起的趋势)))日
趋没落的宏观文化和强劲的亚文化群)))使得民主的意愿的
形成和政策话语越来越棘手。

这反而会导致一种伪政治,在
那里,野心勃勃的政治家专于抽象的政治符号假象而非业绩。

而这一伪政治阻碍了实质性的政策制定。

无论是出于计划还是偶然,这种发展都是极为保守的,只有那些既得利益者表示欢迎。

0[1](P7)无疑,福克斯和米勒准确地揭示了现代公共行政的特征,公共行政实际上就是一个缺乏沟通的体系,或者说,它就是一个话语霸权的体系,自上而下的指示、指令是必须逐级执行的过程,不容许有什么讨价还价,更不允许提出怀疑和表示异议。

即使在政府与社会的关系上,也同样如此。

政府在对社会的管理中如果出现什么异议的话,虽然在福克斯和米勒所称的/环式民主0之政治途径中允许去表达,但直接地向政府提出的话,往往是受抵制、拒绝或漠视的。

一方面,管理以及管理秩序的获得成了政府有说服力的藉口,它在很大程度上是拒绝政治方面的考虑的,即使在口头上声称尊重公众的民主意愿或者在公共政策的/导论性0部分中作出政治宣示,也徒有形式,甚至可以被判定为是一种/伪政治0;另一方面,在政府中,具有政治野心的人又会用政治来掩盖管理业绩,即用政治的花言巧语去为他对公共利益的冷漠辩护,这也同样是一种/伪政治0。

可见,公共行政的非民主和不能民主是最根本性的问题所在。

从对新公共行政运动主张的批评中,福克斯和米勒朦胧地意识到,只要社会治理在结构上分为主次,即作为一种中心)边缘性的线性结构而存在,在民主的问题上,就会/导致一种伪政治0。

然而,现实的情况是,新公共行政运动的主张已经成为学者们积极倡导和实践过程中努力尝试的一场运动。

因而,在20世纪后期,特别是在进入21世纪的时刻,公共行政中的公众参与问题格外引人注目。

就理论的逻辑而言,新公共行政运动的民主行政理论,以及在对新公共管理运动失败的反思中而向民主行政理论的回归,都遇到了官僚制这个框架无法超越的问题。

所以,在谋求公共行政民主化的时候,显然,官僚制并不像新公共行政运动以及新公共管理运动所声称的那样受到摒弃,它们并没有推倒官僚制这一基本框架。

作为一种向官僚制妥协的方案,就是对政治过程中的公民参与略加改造和修饰,然后让它以公众参与的面目出现在公共行政的过程中。

所以说,公共行政过程中的公众参与并不是民主的实现,至多只是与官僚制所达成的一个妥协方案。

如果官僚制的框架依然发挥作用的话,那么公众参与也就不可避免地会陷入/伪政治0的窠臼。

基于这一认识,福克斯和米勒为自己确定的任务是/要找到一种新框架,一方面,它能承受后现代的状况,另一方面,能提出与民主理想相一致的主张。

0[1](P8)这个/新框架0的出现实际上是社会治理结构的根本性变革,如果没有这种变革,/旧框架0中所包含的线性结构就会把民主变成一种/伪政治0,在公共行政过程中,就会拒绝民主。

二、/后现代0的解决方案
公共行政的非民主会导致什么样的后果呢?福克斯和米勒认为,/如果政策指令不是通过直接的渠道从民众到选举的官员,那么不正当的自上而下的指令结构又会怎样?这种命令)控制机制已被强加于公共行政的实践中,却冠以治理人民的名义,但一旦环式民主失效或背叛了人民的利益,这种指令结构就会失去它的存在目的或理由。

0[1](P18)可是,长期以来,公共政策生成以及发挥作用的程式就是一个自上而下的过程,即由权威部门制定政策,执行部门加以执行,这已经是一个固定的程式。

虽然西蒙意识到这个程式的缺陷,要求把执行行为也视同决策,其用意是通过/决策0行为的概念泛化来冲淡政策过程中那种自上而下的指令结构,而在实际上,西蒙的努力是与事无补的。

福克斯和米勒要求把自上而下的政策过程颠倒过来,认为只有这样才能保证政策成为代表人民而不是反人民利益的工具。

这显然是一项创新性的思考,表现出了后现代主义的/想像力0。

福克斯和米勒指出,/对民主代表制的学术怀疑之所以又是机会,就因为在对权力本身的重新界定中可以包括公共行政,但其前提在某种新的(非选举式的)意义上实现民主。

0[1](P25)也就是说,虽然20世纪后期的学者们关于公共行政中的民主化建议大都值得怀疑,但是,就他们提出这个问题本身来说,是有积极意义的,最起码,它提供了一个探索的方向。

根据福克斯和米勒的意见,需要在后现代主义的语境中去思考公共行政的民主问题,这就需要抄越新公共行政的理论,更不用说官僚制的框架了。

实际上,如上所说,新公共行政运动在本质上依然是囿于官僚制的框架去进行民主行政的建构,它要求超越官僚制,却并没有实现这种超越。

因而,对新公共行政的超越本身也就是对官僚制的根本性超越。

的确,一旦用民主的理念去考虑公共行政,问题就变得非常复杂,就必须思考作为集权体制的官僚制框架,直接的反映就是要摒弃官僚制。

新公共行政的思维逻辑基本上就停留在这一水平上。

但是,如果没有社会治理结构的根本性变革,摒弃官僚制谈何容易。

所以,这是一个挑战,也是一个机会。

说它是挑战,是指民主行政对官僚制提出了全面挑战;说它是机会,是指社会治理在民主的要求下包含着实现根本性变革的可能性方向,从而彻底改变社会治理的中心)边缘模式及其线性结构。

福克斯和米勒都曾经是社群主义的追随者,因而深悉社群主义的主张:/社群主义者提倡能实现公正的强势民主。

人民应该参与影响他们生活的决策,不仅是为了正义,而且也是为了实现他们作为人的潜能的发挥。

人民必须参与到社区中来以摆脱使他们的生活模式化的现代异化。

因此,社群主
义者也对先前提到的取代传统治理模式的宪政主义和新制度主义提出了质疑。

人类潜能在社区中的全面发展比古代的宪法争论和这些争论的现代代理都要重要。

0[1](P32)这无疑是对社群主义的一个很高评价,在某种意义上,可以说福克斯和米勒认为首先在社区中发展民主要比直接地在公共行政过程中强力推行民主更加可取。

但是,社群主义在社区中推行民主的做法怎样才能影响公共行政并最终实现民主行政呢?对此,福克斯和米勒也陷入了迷罔。

在西方国家,个人主义的路线一直是主导民主理论的基本逻辑。

鉴于这一点,福克斯和米勒把社群主义归入到前现代哲学范畴中去,认为,/由于社群主义基本上属于前现代哲学,因此从来没有人非法地把它与环式模式中所预先假定的功利最大化的个人主义联系在一起。

对于社群主义者来说,民主代表制的弱点提供了一个复兴社区的直接民主的机会。

0[1](P32)这是对社群主义的严重误读。

其实,前现代的共同体是一个未分化的同质性存在,无所谓个人主义和社群主义的问题,或者说,个人与社群的存在至多是一个经验问题,而不是一个理论问题。

就社群主义成为公众参与治理的理论基础而言,在前现代的社会境况中也是根本无法出现的。

观察社会治理的实质,可以看到,前现代的社会是一个/权制0的社会,社会治理过程是权力支配行为的施展。

在这一条件下,参与治理是根本不可能的,更不会出现为参与治理提供理念和方案的社群主义。

况且,在前现代的社会,是无所谓社区的,社区作为一种陌生人共同生活的空间恰恰是现代化的产物。

所以,如果对社群主义这一政治理论加以哲学定位的话,可能恰恰需要在现代化的终点或后现代的起点上来理解它的性质。

/公共政策和管理展示了一些新的趋向,一旦成熟,就能够满足这些标准。

由于它们隐藏在物化的正统假设的知觉之下,因此,我们需要拨开那些预先假设来看清楚它们。

一旦被理解,或者说当把它们作为能量场中民主转型的节点来理解时,这些新生的话语实践就能够被确认和被接受。

0[1](P73)在这里,福克斯和米勒显然用/能量场0这个概念发展了社群主义,而且,也更具有了后现代理论的特征。

不过,我们也应看到,提出/能量场0这个概念还仅仅属于一个话语创新的范畴,如果以为提出这个概念就能解决公共行政的民主问题,也是一种天真的表现。

任何时候,在一切有人群的地方,都会存在着某种/能量场0。

关键的问题是,能量场的结构是怎样的,官僚制虽然由于形式化的问题而忽视了/能量场0的功能和价值,但是,当官僚制在实际的管理过程中发挥作用的时候,它依然是作为一个/能量场0而存在的。

另一方面,在一些传统因素影响较深的国家中,公共行政的过程中所存在着的普遍性/人情关系0等也是/能量场0,这一/能量场0往往被作为一种非理性的消极因素而对待的,因为它还属于前官僚制的落后因素。

所以,对于行政学来说,/能量场0是一个理论发现,却很难说对公共行政体系的重建就一定有价值。

关于能否在公共行政的过程中实现民主的问题,实际上是一个社会治理体系结构变革的问题。

三、开放的、自由的网络结构
美国后现代公共行政理论的另一位代表人物法默尔认为: /行政管理的历史充满了计划最终落空的记录,这些计划在开始似乎很有前途,也很受欢迎。

这一失败史的原因之一就在于这样一个事实,即改革总是浅尝辄止。

机构的真正顾客并不是在服务窗口排队等候的人,而是立法机关或其他创办和资助机构的实体。

0[2](P315)所以,同属于现代主义范畴的公共行政理论,虽然也在对官僚制的封闭性批评中提出开放性的诉求,甚至提出/民主行政0、/参与治理0的构想,然而总是无法实施,根本原因就在于它无法摆脱公共行政受到立法机关等这些同样的官僚机构的控制。

也就是说,另一个官僚机构的制度设计思路阻碍了公共行政开放性的实现。

同样,既使就公共行政自身来看,权力结构的中心)边缘图式是公共行政的体系以及行政人员与公众之间不平等的根源,并决定了即使政府有了以公众为顾客的愿望,也会在行动中使这种愿望落空。

法默尔说:/以顾客为重的改进计划之所以总是失败,是因为这些计划是在官僚与顾客间存在权力的不平等这一基本情境的语境内设计的。

要想逆潮流而上,就需要改进计划,谋求成功。

0[2](P315)所以,一切关于改革的理论都要求改革者应有充分的勇气和毅力,通过不懈的努力去克服各种各样的阻碍和干扰。

但是,就这些理论的实质而言,从来也没有打算抛弃公共行政不平等的结构。

这就是法默尔所揭示的:/对这一不平等进行理论化的一种方式,就是把它理解为从不仁慈的家长式统治向仁慈的家长式统治)))尽管仁慈但归根结底仍是家长式)))的转变。

另一个理论化的方式就是把不平等理解为官僚垄断)))仍是垄断,但力图使其顾客感到幸福。

0[2](P315)
法默尔对这些理论方案的基本评价是:/实施这种改进计划的尝试是值得称赞的,但不能指望这些计划坚持长久。

0[2](P315)我们认同法默尔的看法,迄今为止的改革方案、计划都是根源于现代主义思维模式的,同时也是近代社会的进化模式的体现,从而有着根深蒂固的基础。

但是,它与社会发展的现实要求是不一致的,如果不顾现实中的新的变化,一味地按照现代主义的逻辑去思考和实践改革的方案,就会与现实要求脱离的越来越远。

所以,公共行政的一切行动都需要从它的开放性出发,开放地面对现实和未来。

即使是按照后现代性的要求,/一个希望实现-开放的文本.态度的机构必须为此付出更多努力。

它应当寻求对文本的传统非正典化。

0[2](P315)用我们惯常的说法,就是坚决地摒弃教条主义,
无论既存的公共行政理论有过多么大的影响或产生多么巨大的作用,都需要被放置到/非正典化0的位置上加以审视,它所包含的任何合理的和有价值的因素,都是极其平常的可以加以吸收和借鉴的因素,而不是金科玉律。

总之,/在后现代性中,任何文本都没有优先的地位。

0[2](P316)这一点是有重要价值的思想,即使我们对后现代主义抱有否定和怀疑的态度,但它的这一思想却是我们长期以来反教条主义主张的另一方式的表述。

思考公共行政民主化的问题,或者说思考如何通过变革社会治理结构而实现公共行政的民主化,需要立足于我们所处的社会历史背景,即立足于我们的社会正在走向后工业社会的现实。

在走向后工业社会的过程中,每一个社会成员的要求和意见都得到尊重和听取是必要的。

但是,现有的民主制度由于其线性结构,是根本无法做到让每一个社会成员的意见都得到有效的表达和被听取的,更不用说得到什么样的尊重了。

所以,为了实现每一个社会成员的意见都得到尊重和被听取的目标,必须用一种网络结构去取代现有的线性结构,用合作的社会治理取代形式民主的社会治理。

这一设想也是基于一个基本现实,那就是进入社会活动的群体规模会越来越大,每一个个人的声音在群体中都会显得极其微弱,在社会治理的线性结构中,任何一种声音都不足以影响他人,更不可能影响群体以及社会各种力量。

也就是说,在线性结构中,社会治理过程中的每一个成员越是自由,就越没有对社会治理活动发挥影响作用的能力,社会治理过程所表现出的民主也就越会停留在表面上。

但是,如果社会治理结构转变成一种网络结构,情况就完全不同了。

因为,在网络结构中,社会治理过程中的每一个成员都是社会治理网络上的一个必要节点,会处于与其他节点的互动中,甚至,每一个节点的任何一种微小的变化都会在整个社会治理网络中得到相应的反应。

表面上看来社会治理的网络结构不再像线性结构中那样培育和制造出精英和领袖,每一个人作为网络结构中的一个节点都显得那样微小。

但是,由于这一社会治理结构是网络结构,作为一个节点的社会成员的每一项意见,都会在相邻的节点上得到回应。

这样一来,每一个社会成员的意见都能得到有效的表达和应有的尊重。

所以,社会治理结构从线性结构改变为网络结构,是真正民主时代的到来,就这种民主已经不同于近代以来人们所追求的形式民主而言,它是一种合作的社会治理,是对形式民主的超越,是一种实质性的民主。

只有建立在社会治理网络结构基础上的民主,才是真正实质性的民主,才是对形式民主的扬弃和超越。

卡蓝默认为:/对于一个人或是一个共同体来说,同其观点是否被听取和考虑相比,一项决策是否经过了合法的程序并不那么重要。

因此,传统的民主机制,即可能与多数人的暴政相混淆的机制,并不足以保证治理的正当性。

0[3](P93)显然,社会治理应当更多地着眼于实质性的内容方面,如果忽视了其实质性的内容,合法的程序仅是空洞的形式,民主机制在运行中只能徒增非正当和不公正。

事实上,在近代社会治理形式化的过程中,实质性的方面受到了忽视,即个人的以及共同体的观点和要求往往受到合法程序的拒绝。

特别是在20世纪,由于民主的制度畸形化为程序的合理性和合法性,公众的意见和要求由于与程序的冲突而受到了压抑。

比如,台湾地区的民众希望罢免他们贪腐的/总统0时,由于所谓民主的程序问题而倍费周折。

这些都充分暴露了形式民主的缺陷,它是一个表面上看来公众能够自由表达自己的意见的制度和运行机制,而在实际上,公众的表达并不发挥什么作用,公众的意见即使已经汇成洪流,也会被社会治理者当作无谓的噪音对待。

但是,当社会治理的结构从线性结构转变为网络结构的时候,形式民主也就会与它背后的非正义和不公正等一道得到扬弃,代之以实质民主。

实质民主将是每一个社会成员的观点和声音都会得到听取的机制,开放的、自由的网络结构保证这一实质民主得以实现。

实质民主在社会治理的意义上是一种合作治理,而合作治理正是生成于资产阶级线性代表制日益式微的过程中的,是一种全新的社会治理形态。

或者说,合作治理与代议制民主有着根本性的不同,代议制民主的等级化政治结构决定了它需要代表公众说话,这种代表就如麦金太尔所描述的那样:/基督教徒迫切需要倾听犹太教徒的声音。

试图代他们说话,甚至是代表那种不幸的虚构即所谓的犹太基督教传统来代他们说话的企图,永远都是可悲可叹的。

0[4](P14~15)当然,代议制民主制度中的政治家们的/代表欲0是与基督徒不同的,但就代表这一形式来说,则是极其相近的。

同样,近代以来的代议制民主与农业社会的统治模式也是不相容的,它是工业革命和启蒙运动的积极成果,但是,就代议制的结构而言,有限地继承了农业社会等级结构的形式,因而它会以一种代表性设置的形式出现。

在走向后工业社会的过程中,正在生成的社会治理网络结构将使资产阶级代表性设置及其线性结构成为历史。

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责任编辑马宝成。