我国食品安全法治保障

我国食品平安法治保障
作者
黄卫
引言
食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料，是人类生存和开展的最根本物质。

“食品平安〞是指食品中不应含有可能损害或威胁人体安康的因素，不应使消费者发生急、慢性毒害或感染性疾病，也不应该带来危及消费者及其后代安康的隐患。

古今中外，食品平安一直是与百姓生活、国家安定最密切相关的问题之一。

俗话说：“民以食为天〞，食品不仅仅是人们赖以生存和开展的物质根底，也是国家安定和强盛的重要保证，因此，食品平安问题也以其特殊的意义成为了2021年百姓最为关注的民生问题之一。

实际上食品平安从未离开过人们的视线：从“劣质奶粉事件〞中的大头宝宝到“三鹿奶粉事件〞下的结石婴儿，从蛋黄里的丹红到猪肉中的瘦肉精，从“福寿螺〞到“多宝鱼〞，食品平安事件屡屡发生，而这些事件造成的巨大社会危害也越来越让人们触目惊心。

美国?时代?周刊公布的2021年度十大新闻中，三鹿奶粉事件便榜上有名，我国当前的食品平安状况着实让人堪忧。

从公利的角度来看，食品平安关系到广阔人民群众的生命安康权，食品平安保障实际上是对人权的保护，是对公民生存和开展权的一种维护。

当今各国都把人权放在了极其重要的位置，“人权至上〞的理念也成为各国法律工作的最终价值最求。

2021年2月28日，全国人大常委会高票通过了?食品平安法?，该法于同年6月1日实行。

?食品平安法?的出台无疑给人们打了一针强心剂，但是，我国食品平安领域存在的问题并不会就此全面得到解决。

在原有的?食品卫生法?为中心的框架下建立的食品平安体系弊端已经日益显现：食品平安标准不统一；食品检测检验技术落后；监管局部权限划分不清，管理混乱；食品生产企业缺乏社会责任。

因此，我们需要运用法的手段，以?食品平安法?为中心的新型食品平安体系，通过立法、执法、监管和救济手段，完善我国的食品平安
体系，最大程度的保障公民在食品平安领域的权利，真正维护我国公民正常生存和开展的权利，这是实现保障人权的终极目标，也是我国法制建立对“以人为本〞工作方针的延续和构建和谐社会的不懈追求。

一、我国食品平安的立法保障
改革开放以来，全国人大及其常委会制定了?产品质量法?、?食品卫生法?等近20 部与食品平安相关的法律，国务院制定了?农药管理条例?、?兽药管理条例?、?生猪屠宰管理条例?等近40 部相关行政法规，国务院食品监管部门制定了?无公害农产品管理方法?、?新资源食品卫生管理方法?、?转基因食品卫生管理方法?等近150部相关部颁规章。

我国在食品平安领域并非无法可依，但是立法的规性和成效却始终不尽如人意。

虽然在近期实施了?食品平安法?，但是食品平安法律体系对田间操作等初级生产过程的平安操作和潜在威胁重视任然不够，没有把食品平安建立在整个食品产业链的根底上。

此外，食品平安法规体系的系统性不够，相关配套法律法规还没有出台。

因此，在后续的食品平安立法活动中，立法机关应加强立法的系统规划，确保法规的连续性、一致性、合理性并简明易懂，以及保证与有关利益方充分协商。

建立以?食品平安法?为根基的食品平安立法体系，在食品平安立法主导思想全国统一的前提下，对于门类众多的食品应进展合理横向划分，在对分类后的食品进展较为详细的专门性立法，如可将食品划分为农产品、水产品、畜产品、散装食品和现场加工制作食品、包装食品、进口食品等不同类商品根据不同食品的生产流通特点和需要制定不同的监管检验标准。

另外，应制定“从农田到餐桌〞的纵向法律法规，将食品生产、加工和流通的各个环节都纳入完整的法律链条中。

此外，笔者认为在我国刑法围，应增设“危害食品平安罪〞这一罪名，“危害食品平安罪〞，是指违反国家有关?食品平安法?的规定，进展危害食品平安的行为，足以对人体安康造成重大危害的行为。

我们认为，危害食品平安罪的根本犯罪构成应当包括以下四方面：犯罪主体包括自然人和单位，为一般主体；在犯罪客体上，该罪侵犯的是国家对食品卫生与平安的管理制度以及不特定人群的身体安康与生命平安；犯罪客观方面表现为违反国家关于食品平安的法律规定，危害食品平安，
足以对人体安康造成重大损害的行为。

本罪应为危险犯，不以造成严重后果为要件。

犯罪主观方面的要件为成心，当然，对于特定危害后果的发生行为人可能仅持放任态度。

对单位犯罪的，在判处分金的同时，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照自然人的规定进展处分。

二、我国食品平安的执法保障
执法一直以来都是影响食品平安的重大环节，但是近年来我国食品平安执法机构却存在严重的问题：执法部门权限划分不明，个别机构职能重叠，部门管理混乱；执法手段不规；执法人员责任心不够。

这些问题都在以往出现的食品平安事故中得到表达。

?食品平安法?的公布对于改变这一现状起到了一些作用，尤其是在职能划分上，确立了有问责制的多部门执行方式，建立了以食品平安委员会为中心，质量监视、工商行政管理和国家食品药品监视管理分别管控生产、流通和效劳环节的执法体系。

但是，完善食品平安执法保障体系并未建立，对于目前出现的执法状问题，笔者在执法保障上提出以下两点建议。

〔一〕执法过程规化
我国的食品平安执法者往往执法不力，责任心不强，在保证食品平安中没有起到应该或人们期待他们起到的作用，很多的食品平安事故正是由于这样才会发生。

目前，我国在促进食品平安、打击假冒伪劣食品的执法过程中，缺乏持续性和规性，常常是在出现了重大食品平安事故之后，由上级行政机关发布条文，进展一阵风式的检查和处理，打击假冒伪劣食品的行动没有长期有效地开展。

风头过后，制假造假现象会再度泛滥。

这种缺乏持续性和规性的执法过程，无法从根本上解决食品平安问题，执法活动难以取得实质性的效果。

而且这种事后应急处理方式，既不能及时控制原因越来越复杂的食品平安事故。

还可能引起各相关部门之间信息沟通的缓慢，甚至导致各个管理部门之间互相推卸职责。

为此，执法部门应加强自身执法的规性，严格按照法律法规的规定执法。

〔二〕国家执法机构责任严格化
我国食品平安保障缺失的一个重要原因是行政执法不力，而且无人因此承当相应责任。

其根源在于没有设立明确的执法者责任追究制度，即分工不明确，责权不对称。

中国有卫生、质检、工商
等十几个部门负责食品平安事宜，有了好事，大家都争着管，可一旦出了问题，谁都不去管。

由于职责不清，既无法追究执法者的责任，也缺乏相应的制度约束，执法不严和执法不力的问题没有从法律法规的层面上予以考虑。

所以要建立对相关执法人员的责任倒查机制，以增强执法人员的责任心，忠于职守，如果失职或者责任心不强，监管不得力，就必须追究代表国家的行政执法者的行政责任或刑事责任。

“国家是一个社团实体，其建立的目的是提供公共效劳，因此从理论说是要承当责任，而不是不负责任。

〞
在发生食品平安事故后，执法机构对事故负有直接责任的人员，要对国家承当其没有完好地履行职权的行政责任，即警告、记过、记大过、降职、开除等行政责任。

政府作为国家的行政机关，其对自身的不法行为，也可能承当国家赔偿责任。

在食品平安监管中，国家对其不法监管或不当监管行为而导致的食品平安事故，国家应当在其责任围对受害者承当责任。

在刑事责任方面，政府对食品平安事故负有直接责任的人员根据其具体犯罪要件，可以以放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、徇私舞弊罪、滥用职权罪、玩忽职守罪以及受贿罪等罪规食品平安监管人员的执法行为。

三、我国食品平安的监管保障
改革开放以来，人民生活水平不断提高，人们对食品的要求从“吃得饱〞逐渐开展到“吃得安康〞。

伴随着饮食理念的提升，我国食品行业也有了长足的开展。

但是近年来频频发生的食品平安事故却一次又一次的为我们敲响警钟，监管漏洞成为导致这些事故发生的重要原因。

就我国目前的食品平安监管体系来看，要想通过法治使食品平安保障到达立竿见影的效果，食品平安体系的完善是核心容。

对此，我们结合?中华人民国食品平安法?就现阶段食品平安体系的完善作如下分析和建议：
〔一〕食品平安风险监测评估国际化
食品平安风险存在于食品生产流通的各个环节，对于这种客观存在的风险，我们应首先对其进展必要的评估，依据相关科学理论对食品平安相关信息数据进展专业的分析，确定其是否存在危害及危害的程度；在科学分析的根底上，应由监管者在政策、技术和法律法规层面进展必要的控制和
管理；最后为确保风险评估的科学性、准确性和风险管理的针对性、操作性，风险监测评估技术人员、风险管理人员和消费者之间应加强相互之间信息交换和沟通。

食品平安风险监测和评估是目前我国食品平安保障体系中较为薄弱的一个局部，从近年来屡屡发生的食品平安事故我们可以看到在食品生产、加工到销售各个环节中，对于食品可能存在的风险，执法机构缺乏最根本预测和控制。

在?食品平安法?第十一条到第十七条对食品平安风险监测和评估作了具体的规定，将这一不可或缺的制度以法律形式固定下来，但对于食品平安风险监测和评估的实施细节，笔者认为，应全面推广和规建立国际上普遍推行和使用的HACCP体系。

HACCP体系要求对原料、各生产工序中影响产品平安的各种因素进展分析，确定加工过程中的关键环节，建立并完善监控程序和监控标准，采取有效的纠正措施，将危害预防、消除或降低到消费者可承受水平，以确保食品加工者能为消费者提供更平安的食品。

HACCP主要包括两方面容，首先是对食品和食品生产情况进展广泛的危害分析，包括对食品原料及其组成成分的了解，为控制危害因素而制定的加工程序，处于危险状态的消费者人数和潜在性的食品平安流行病学证据等；在进展危害分析以后，确定加工过程中每个程序的危害因素，采取使每个程序危害因素降低到最小程度的预防措施并确立监测方法，只要能证明危害得到控制即可建立必要的方法来保证其有效性。

目前HACCP已经被许多国家和国际组织全面应用。

1993年国际食品法典委员会推荐HACCP 系统为目前保障食品平安最为经济有效的途径。

欧盟也从2005年要求对于任何因食品平安问题被撤出市场的食品及饲料产品，其生产企业都必须向当地有关行政执法部门通报，以此加强相关部门对食品风险预警系统的管理。

欧盟委员会每周都会对当周的风险预警信息及信息通报情况进展审查。

我国卫生部于20世纪80年代后期开场采用HACCP体系，并且开展了宣传和培训工作，但是没有将HACCP体系的管理理念规化并建立相应的体系。

到目前为止，我国运用HACCP体系仅仅是满足食品出口的需要，对于国市场，该体系的应用面还比拟狭窄，应该尽快纳入我国食品平安法律制度保障中的。

我国已经构建的HACCP系统管理围极其狭窄，并且从其构建的目的上看，也只是为了食品出口的需要，还没有运用HACCP系统对在国消费的食品予以控制。

笔者认为随着食品平安问题的不断恶化、人们食品平安意识的增强以及政府管理能力的提高，我国应该保证食品平安风险监测评估的国际化，在食品领域建立起普遍适用的HACCP控制系统。

为此，国家应在?食品平安法?指导下建立强制性的HACCP法律法规，设立专门的HACCP执行机构，并且由国家食品平安委员会垂直领导，将食品生产流通全过程中产生的风险集中纳入到该机构，使之可以进展全程链条式管理。

对于食品生产加工企业应作强制要求，规定其制定严格的HACCP质量管理方针，并有统一管理的HACCP机构审核和监视。

企业应按规定建立起完备的HACCP记录保存系统。

企业在HACCP系统中所用的全部原料、加工和与产品平安有关的所有记录都应该予以保存，承受HACCP监管机关的监视;与此同时HACCP监管机关也应该建立起完备的验证、核实程序和方法，以便使企业的HACCP系统正确地运作，充分发挥其作用。

〔二〕食品平安检验专业化
目前我国食品平安在检验检测上存在较大的问题，?食品平安法?公布之后取消了免检制度，这在很大程度上加强了食品检验的平安性，但是检验技术落后、设备旧、检测能力低的状况仍需要改善。

我国的食品生产企业多，小规模企业又占了多数，其自身食品检验技术落后，对可能危害的食品不能及时查出，对消费者的安康造成了潜在的威胁。

2005年初“丹红事件〞在全国引起轰动，丹红作为食品添加剂的原料使用由来己久，我国执法机构就没有对丹红的使用进展任何形式的查处，究其原因，因为当时我国的质检部门根本就没有能力检测出丹红的危害性，直到英国的食品研究实验室对丹红的成份进展曝光，确定其属于应该制止的添加剂之后，我国的质量检测部门才引进研究技术，并对添加丹红的食品企业进展查处。

因此，我们应引进国外先进的科研技术，加强对检验检测机构的技术人员的定期培训，提高财政在食品安检上的支出，加大科技投入、资金投入、人员投入，为食品平安法治保障提供科学的、严谨的技术支撑，把食品检验检测机构建成独立的、公正的、权威的食品平安公共实验室，提高食
品平安检测的准确度及检出率。

与此同时，笔者认为应该取消食品检测收费制，实现食品检测机构的非盈利性，从而保障其在检测过程中的中立性，保证检验结果的客观性。

最终做到更有效打击不平安食品，更有效的维护公民生命安康权。

〔三〕食品平安信用体系规化
市场经济是信用经济，老实信用是市场经济活动中形成的道德规那么，也是企业的无形资本。

我国食品生产领域急需建立健全食品平安信用体系，为我国食品生产各个环节提供严格的质量监控保障机制。

食品平安信用体系建立的主要容包括：建立食品平安信用管理体制、食品平安信用标准制度、食品平安信用信息征集制度、食品平安信用评价制度，以及完善食品平安信用披露制度和食品平安信用奖惩制度等6个方面。

建立健全食品平安信用体系，有利于将食品生产的诸多环节纳入到各级政府职能部门的监控之下，便于政府、行业、消费者与生产经营者之间的信息沟通，增强食品生产的信息透明度，形成优胜劣汰的机制，从而建立食品平安奖惩的长效机制。

与此同时，增强食品生产加工销售企业的责任心和食品生产加工销售过程的透明度，大大提高了消费者对食品卫生平安的信任度，加强食品生产加工销售企业的社会信用，从而使得整个食品平安的社会信用体系完善和谐，为食品工业的整体开展创造契机。

因此，食品平安不仅仅是政府单方面的监视管理，还需要食品企业提高意识，认识到企业应尽的社会责任，要建立食品的信用制度，这一制度的核心就是加强食品生产、加工、经营企业的信用建立。

这里认为食品信用制度的建立可以按如下思路进展:
1.为企业建立生产、经营档案
一个食品企业按照规定的制度、程序实施生产经营活动，要由假设干工作人员历经许多工序最终完成，这样一个生产过程要有记录可查。

就一种食品具体的生产过程而言，投入生产的是何品种，按照要求使用了什么原料、辅料，用了多少，从哪个仓库提出的，如何进入生产环节的，具体的工序如何完成的，由谁来具体负责的，以及当食品完成了生产过程后，最终生产多少，验收合格多少，入库封存多少等等，都要有记录。

2.为企业建立监管信用档案
首先对企业的根本情况要备案，包括登记注册情况，具备市场准入根本条件的情况，食品认证的情况，企业在食品平安方面的良好或不良情况等，这些是监视管理部门应该掌握的情况，应当有所记录。

其次，企业在生产经营过程中，要承受相关部门的监视检查，对企业在技术监视和行政监视中的情况，要有记录。

3.对企业的信用信息进展评价、披露
在对企业的信用信息进展评价时，可以采取行业评价、专家评价、社会评价、政府评价相结合的方法，最终确定企业的信用等级，并把评价的情况向消费者、向社会进展披露，对于信用级别高的守信企业，应当予以宣扬，倡导社会消费。

信用等级低或没有信用的企业自然会从中受到鼓励和启发，以更好的在自己的围保障食品平安。

4.根据企业的信用等级对企业分类管理
对于失信或严重失信的食品企业，要列入重点监管对象或纳入黑，向全社会公示，采用信用提示、警示、取消市场准入、限期召回及其他行政处分方式进展惩戒，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

对长期守法诚信的企业给予奖励和保护。

这样可以提高消费者对食品生产企业信用的重视程度，信用好的企业越做越好，而信用差的企业越做越难。

5.对企业进展诚信道德教育
道德约束是食品平安信用制度的在要求，道德在食品平安的覆盖领域方面要比法律还要广泛，道德通过社会舆论呼唤人们的良知，抨击丑恶现象，以此指引人们规自己的行为，做到自律。

政府在食品平安的监管之余，还应开展道德教育，进展社会舆论的引导，以提高食品企业人员的道德标准。

〔四〕食品追溯程序化
从目前全球食品平安法治保障的开展趋势来看，建立健全完整的食品追溯制度是大势所趋，美国和欧盟就是合理运用该制度的成功典。

以欧盟为例，欧盟第178/2002号法规将可追溯性定义为：在生产、加工及分配的所有阶段追踪食品、饲料及其成分存在情况的能力。

在食品生产、加工和
销售的各个关键环节中，对食品、饲料以及可能成为食品或饲料组成成分的所有物质进展溯源或跟踪。

目的在于发现食品链出现问题的原点。

食品追溯制度在我国已小围得到使用，从2004年4月开场，国家食品药品监视管理局等8个部门对肉类食品追溯制度和系统建立进展试点工作，旨在制定适合我国国情的食品追溯管理规，制定?肉类制品跟踪与追溯应用指南?和?生鲜产品跟踪与追溯应用指南?，建立我国肉类制品和生鲜肉食食品追溯系统以及肉类食品追溯应用解决方案。

但我国的食品平安追溯制度还不完备，建议应从以下几方面进展改善，建立健全中国化的食品追溯制度：
1.全方位的记录管理
生产经营者的记录信息是食品追溯制度中的根底信息，也是消费者最关心的信息。

对于生产经营者在食品原材料的取得、食品的加工和运输过程等重要环节进展完整的档案记录，由食品生产经营者统一上报质监部门，用以保证生产经营者真实的记录各个阶段的信息。

质监部门核实信息后应建立相关数据库，以便于查询。

2.便捷的查询管理
对产品实行数字化管理，设置产品编码，将产品编码表达在食品包装上，消费者可以通过购得的产品的编码号查询到产品的具体情况。

在超市或是家中的计算机输入产品编码，便直接查询生产这批产品的有关信息，由餐桌追溯至农场，了解其完整的生产、运输与销售过程。

3.准确的标识管理
食品标识是食品追溯制度建立中最为重要的信息，主要用来对食品进展跟踪识别。

建立食品追溯制度，要求企业在食品供给链中的每一个环节，首先要对自己加工成的食品进展标识，同时采集所加工食品原料上已有的标识信息，并将其全部信息标识在加工的产品上，为后续加工者或消费者提供信息。

因此需要加强跨环节之间的联系，使整个食品生产链条环环相扣、严密连接。

4.严格的责任管理
通过标识和查询管理，在发生食品平安问题的情况下，通过传递发现问题的有关信息确定有关生产经营主体的原因，确定有关产品的批号，是在库存中，还是在运输中，或者已经进入销售环节，确定其他有同样质量问题的批号，并采取纠正行动，从而明确界定在供给链不同阶段中相关主体的责任。

此外建立生产销售环节食品质量平安的可追溯制度，一旦发生食品平安事件，就能及时的查明食品是在哪个环节被污染的，以消除污染源，防止进一步发生污染危害，并可以据此追究有关责任人的责任，可追溯是确保食品平安的有效工具，目前许多国家的政府机构和消费者群体正在越来越迫切地要求在食品生产和食品供给链中应用可追溯测量方式。

通过可追溯系统的建立，可识别出发生问题的根本原因，实行产品召回或撤销，获得更具可信度的信息，提高食品平安并增强食品链中不同利益方之间的合作和沟通。

〔五〕食品平安信息公开化
食品平安信息不对称或者信息缺失是近年来造成重大食品平安事故的主要原因，针对食品信息受众群体的需求，信息发布除了要为食品平安管理机构提供信息外，还应该为包括消费者、生产者和科研工作者在的广阔对象提供必要的食品信息。

因此，我们将应该纳入食品平安信息的相关容规定为：国家食品法律、法规和食品平安标准；食品平安常识信息；食品平安风险信息；进出口食品平安信息；国外食品平安标准；国家质检部门定期抽查检验报告；食品企业生产经营状况；食品平安事故及处理信息、产品质量抽查和投诉信息和其他相关食品平安信息。

目前，我国已初步建立食品平安信息统一公布制度，2004年食品药品监视管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、海关总署、国家工商行政管理总局、国家质量监视检验检疫总局等八部委联合发布了?食品平安监管信息发布暂行管理方法?，旨在加强食品规制部门的沟通、配合，尽快形成协调、统一、高效、权威的食品平安信息体制。

按照?食品平安法?第八十二条的规定，国务院卫生行政部门对于四大类信息予以公布，地方人民政府卫生行政部门也对其中两类信息予以公布。

但在实际操作中，各职能部门大多自行公布与其相关的食品平安信息，或者只公布显示正常的数据。