公共安全危机管理

《公共安全危机管理》教学大纲

第一章绪论

教学目的和要求：了解公共安全危机管理的基本概念，研究背景及当前的研究现状，熟悉公共安全危机的特性。

重点与难点：公共安全危机的概念及其与突发事件、紧急状态的区别，公共安全危机管理的社会背景

学时数：6

主要内容：

第一节公共安全危机的相关概念

一、危机的概念

不同学者对危机的定义（罗森塔尔、福斯特等）。综合来看，危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现，因受到破坏，严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。

二、危机管理的定义

（一）从组织管理或企业管理的视角定义危机管理

代表人物：斯蒂文•芬克、罗伯特•希斯。危机管理是对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术，主要观点是对风险与危机的规避艺术。

（二）从公共关系的视角定义危机管理

危机管理便是立足于应付组织突发的危机事件，通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低。危机管理其实是一种应急性的公共关系。

（三）从国际政治的视角定义危机管理

欧文•杨（Oran R. Young）将危机管理看作是争取赢的过程，其目标是迫使对手让步，并在国际上进一步推进己方的利益。

综合上述概念，危机管理应是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。

（四）危机管理的基本模式

1、PPRR模式：预防、准备、反应、恢复

2、4R模式：缩减、准备、反应、恢复

3、美国联邦安全管理委员会的模式：减缓、准备、反应、恢复

4、时间序列模式：

危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机、危机后处理。

5、“5P”模式

Perception(端正态度)，Prevention(防范发生)，Preparation(时刻准备)，Participation(积极参与)，Progression(危中找机)。

三、公共安全危机的概念

（一）公共安全的定义

公共安全是指不特定的、多数人的健康、生命安全、公私财产的安全。公共安全是一种社会状态，是社会状态的有序。

（二）公共安全危机的含义

公共安全危机是指因自然环境、社会变迁或人为原因引起的，对公共领域的安全和社会成员的生存具有立即且严重威胁性，需要以政府为领导的公共部门进行动态决策的、具有高度危险性和广泛破坏作用的紧急情境。

火灾、爆炸、有毒物质泄漏、矿难、集体中毒、恐怖袭击事件、建筑物坍塌、空难、海难、放射性物质泄漏、铁路、公路与内河航运交通事故、群体性挤踏事件

（三）公共安全危机与其他相关概念的区别

1．公共安全危机与突发事件的区别

《中华人民共和国突发事件应对法》第3条的规定，突发事件“是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”

突发事件往往成为公共安全危机事件的先兆和前奏，或充当引发公共安全危机事件爆发的原因。从逻辑上讲，公共安全危机事件必定是突发事件，而突发事件未必就会发展成为公共安全危机事件。一些突发事件本身就是公共安全危机事件的一部分，并且是很关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，向无序的方向发展时，便会形成公共安全危机。

2．公共安全危机与紧急状态的区别

从理论上以及紧急状态所具有的特征分析，紧急状态也属于公共安全危机，而且是严重的公共安全危机。但在应急管理的实践中，由于紧急状态不同与一般的公共安全危机，其确定与采取的措施有更为严格的法律规定，因此不能将公共安全危机完全等同于紧急状态。公共安全危机只有发展到一定的程度，并经过一定程序的确认和宣布才能成为紧急状态。

第二节公共安全危机的特性

一、突发性

公共安全危机的发生虽然有征兆和预警的可能，但由于实际发生的时间、地点具有一定的不可预见性，可预警的时间很短，总是在意想不到的时间和地点发生，并造成预料之外、令人触目惊心的灾难性后果，因而发生后留给应急处置的时间极其短暂。

二、公共性

（一）公共安全危机事件一般都危害公共利益，如公共秩序、公共安全、公共财产等。

（二）公共安全危机会引起社会公众的普遍关注。

（三）公共安全危机的应对要动用公共资源，包括人力资源、物质资源、信息资源等。

三、灾难性

（一）惨重的人员伤亡

（二）巨大的经济损失

（三）严重的社会影响

大量人员伤亡不仅会使受害者面临家破人亡的悲惨现实，而且会通过各种各样的信息传递途径以及各种社会关系使更多的人受到影响，使危机发生地甚至周边的社会公众遭受沉重的心理冲击。

四、不确定性

危机事件不仅在发生的时间、地点等方面具有表观的偶然性，而且其发展变

化过程具有明显的不确定性。如果处理不当，造成的损害后果就会出现不同程度的扩大，甚至导致更大范围的严重的社会危机。

五、连带性

危机事件一旦发生，就急需进行及时有效的应急处置。但由于对预警机制不健全，应急处置可利用的时间短缺，信息缺乏，所需的人员、物资很难在短时间内组织起来，或由于应急处置过程中措施不当，因而一起事件的发生往往会引发另一起事件，造成更大的损失。这种由于小事件处置不当而引起的灾难性事件仅仅是连带性的一个方面。连带性的另一方面是一起事件如果处置不妥当，可引发其他的影响公共安全与公共秩序稳定的事件。

六、信息不充分

由于危机事件具有突发性和不确定性等特点，而且随着事件的发展演变会出现许多新的情况与信息，受各种客观条件的限制，人们在有限的时间内无法获得充足的、有用的、真实的信息，从而无法为正确决策提供所需的信息基础。

第三节公共安全危机管理的社会背景分析

一、全球性风险社会的出现

风险作为一种介于安全与毁灭之间的状态，如果认识不到其潜在的危险并采取相应的控制措施，就可能转化为危机事件。根据德国社会学家乌尔里希. 贝克的观点, 风险社会所发生的重大灾难很有可能引发一系列对当前的社会基础、制度目标和伦理规范进行批判性反思。全球化所带来的各种风险已经成为各国政府的普遍共识，并作为调整公共安全管理对策、改变公共安全管理观念、应对各种危机事件的理论依据与现实需求。

二、非传统安全威胁因素的增长

非传统安全主要指除军事、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及人类整体生存与发展安全构成威胁的因素。主要包括：经济安全、金融安全、信息安全、恐怖主义、资源安全、环境安全、违法犯罪、甚至自然灾害等。

三、社会安全需求的扩展与政府社会管理职能的体现

社会安全需求的扩展，要求政府在管理职能上必须充分体现，而且需要政府在法律制度、机构设置、程序设定、理论探讨等各个层面给予充分保障。

政府自身的对公共安全危机的应对能力只是履行社会管理职能的一个方面，另外一个方面的重要职能是提高社会公众应对公共安全危机的能力。

四、应急管理工作日益复杂化，需要更加科学的应急管理

（一）现代工业社会的特点导致公共安全危机的规模与损失越来越大。

（二）在紧急情况之下的应急协调与协同。

（三）来自不同方面的要求日益增加。

（四）媒体的报道会加剧公共安全危机应急管理的复杂程度。

五、法制社会的要求

公共安全危机管理一方面需要国家的法律、法规提供相应的保障，使管理工作纳入法制的轨道，另一方面，为了保护公共安全与利益，使应急管理工作满足经济社会发展的需要，多数国家在专门的或相关的法律、法规中均作出了相应的规定，提出了相应的要求，并以法律的形式规定了政府以及相关部门在公共安全危机管理中的责任。

第二章公共安全危机管理的基本理论