加快建立普惠型的农村金融体系

间存在的结构矛盾。其原因可分为两类： 一是正规贷款交易成本过高。信用社贷款的平均利率 不仅高于其他银行的利率，甚至还高于一些民间贷款的利 率，调查中有３９．９２％的农户都认为信用社的利率太高了。 而且，一些地区的信用社还要求“先入股，再贷款”，农 户和企业为了获得贷款，除了支付贷款利息，还需要从贷 款额中扣缴５％一１０％的股金，从而使正规贷款的实际资金 成本增加到了１０％以上。从相对成本来看，目前农村信用 社提供的贷款规模偏小，相对于其所能够发挥的资金效用 来说，正规贷款的交易成本偏高。为了获得贷款，农户还 需要履行比较复杂的贷款手续，承担较高的贷款利率，承 受严格的期限要求和还款约束，甚至还要多方寻求关系或 担保人等。相当大部分农村资金需求者认为，为获得那么 一点资金如此麻烦不值得，不如直接向亲友和其他私人借 款方便。 二是农户对正规贷款的获得没有信心。由于我国长期 存在正规贷款获得困难的问题，特别是正规贷款要求抵押 和担保，以及正规信贷存在关系配给的现象，农户对正规 贷款的获得存在消极的预期。 ２．农村信贷需求者普遍遭受正规信贷规模的约束 在评价正规金融满足农村金融需求的情况时，不仅要 看其覆盖范围，还要看满足的程度，即获得贷款的农户其 资金需求是否得到了切实的满足。然而，从我国目前的情
降。国务院发展研究中心农村部２００５年开展了百村农村金
融调查。在１９６２户有效样本农户中，６０．６５％的农户有资金 融入需要，３２．６７％的农户获得了信用社贷款，而且信用社 对有金融需求农户的贷款满足率达到４８．３６％（即有借贷需 求农户中获得信用社贷款农户的比重）；而如果考虑农户 的申贷获得率，信用社对申请贷款的农户信贷满足率进一 步提高到７４．１９％（即实际获得信用社贷款农户占申请过贷 款农户的比重）。但通过深入分析则可发现，正规金融对
一、农村金融供给与信贷约束
我国长期执行的城市和工业优先发展的战略，决定 了金融业事实上执行了牺牲农村金融保城市金融、抽调农 村资金支持城市工业发展的政策。改革开放特别是２０世纪 ９０年代以来，这种政策取向有所变化，农村金融组织为农 民、农业和农村经济发展提供金融服务的状况有了明显改 善。但是农村经济仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村 企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，金融机构对农村信 贷资金投放不足的问题并未得到根本性改变。 我国正规的农村信贷渠道主要有四类：商业银行、 政策性银行、合作金融机构和邮政储蓄，具体包括六家金 融机构：农业银行、农业发展银行、农村信用社、农村商 业银行、农村合作银行和邮政储蓄机构。虽然农业与农村 相关贷款的投放近年来有大幅度增长，但直接用于农户和 农村企业发展的贷款的相对比例比２００２年初甚至还有所下
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经济篇
况看，信用社在农村金融服务上更追求覆盖面，特别是小 额信贷业务的开展，使小额贷款发放户数成为信用社重要 的考核标准。而且大部分信用社从分散风险的角度考虑， 对大额贷款的发放比较慎重，往往需要经过层层审批，且 资金需求者申请的贷款金额通常被大幅度压缩。此调查结 果显示，农村的资金需求者都受到正规金融机构的信贷规 模约束，即获得的贷款规模小于其资金需求的规模。６８．９％ 的农户所期望的借款金额都在５０００元以上，然而农户所实 际获得的６８０笔正规借款中，４８．９％的借款规模都小于５０００ 元。５４．５％的农户认为信用社给予的授信额度不能满足资金 需求。而从企业来看，正规金融对其信贷规模的约束就更 为普遍。此次调查中，１００个企业回答了在现有利率下希 望从正规金融机构获得的贷款数额，其平均值为８７万元。 从需求满足程度看，信用社对企业期望贷款额度的满足程 度平均值仅为１５．５％（即获得贷款数额占期望贷款额的比 重）。这说明大部分企业都有受到正规信贷规模的限制， 而且信贷规模约束程度很高。 ３．正规贷款产品结构的不合理增加了农村资金需求者的流 动性风险 信用社贷款的期限大部分是１０—１２个月，虽然农户资 金需求一般也是一年，但信用社的借款期限结构与农业的 生产周期存在不一致性。信用社的贷款一般是年初发放， 要求年底还款，但通常当年收获的农产品在年底还不能够 完全卖出，很难有资金还款，从而使得农户还贷款的逾期 率非常高。而从农村企业来看，企业的长期资金需求也受 到严重压抑。２３４笔款的平均期限为１４．７１个月，其中１２９笔 贷款的期限是１２个月（占５５．１％），期限大于１２个月的贷款 仅有３５笔（占１５％）。由于正规贷款的期限结构不合理， 且又存在强制偿还约束，从而使得资金需求者面临极大的 资产流动性风险，在贷款到期时一旦存在资金周转困难往 往不得不诉求于高利贷。特别是一些贷款是以资产抵押为 条件的，一旦面临贷款偿还问题，还会使资金需求者遭受 资产损失。正规金融机构缺乏弹性的金融产品，增加了资 金需求者的风险成本，也成为压抑农村资金需求的重要原
论文集
加快建立普惠型的农村金融体系
国务院发展研究中心农村经济研究部 韩俊
农村金融是现代农村经济的核心。党的十七届三中 全会《决定》提出，建立现代农村金融制度，创新农村金 融体制，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融 相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农 村金融体系，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。 《决定》为深化农村金融改革指明了方向，必须从农村金 融体系的整体着眼，放松对农村金融的管制，培育竞争性 的农村金融市场。加快建立普惠型的农村金融体系。
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论文集
地区金融服务，２００５年和２００６年的中央一号文件均提出， 鼓励在县域内设立多种所有制的社区性金融机构，大力培 育小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织，切实提高 农村金融服务充分性。２００７年银监会调整和放宽了农村地 区银行业金融机构准入政策，按照“低门槛、严监管”的 原则，鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款 公司、农村资金互助社等新型农村金融机构。开展新型农 村金融机构改革试点，一是可以打破一些地区现实存在的 信用社垄断经营的局面，有助于培育竞争性农村金融市 场；二是“低门槛”为民间资本进入金融服务开辟了新渠 道，有利于改善农村金融业的产权结构；三是有助于改善 农村金融机构结构和布局，满足中低收入群体和微小企业 的金融需求。 随着各大商业银行纷纷从农村地区撤出，在切实加 强监管的基础上，应允许新设机构进入农村金融市场，规 范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村地区为 主的地区性中小银行，特别是重点引导各类资本到金融机 构网点覆盖率低、金融服务不足、金融竞争不充分的地区 投资设立机构。要继续扩大调整放宽农村地区银行金融机 构准入政策的试点范围。为保证村镇银行、贷款公司、农 村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构规范、 健康发展，需要认真总结试点工作经验，完善相关配套政 策；完善监管手段和监管机制，保证监管的独立性和有效 性。新型农村金融机构要在坚持为“三农”发展服务的原 则下，不断完善内控机制和风险控制水平，坚持商业可持 续发展，努力为“三农”提供低成本、便捷、实惠的金融 服务。允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。民间 借贷是正规金融的有益补充，要规范和引导民间借贷健康 发展。 ３．鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务 在现行信贷政策条件下，担保抵押资产是否充足，是 决定银行贷款的主要条件。现有比较单一、竞争性不足的 农村金融体系模式，难以满足大量缺乏担保抵押的农户和 小型、微型企业的资金需求。发展各种小额信贷和微型金 融服务，能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服 务，尤其是为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有 效的服务。目前。我国小额信贷和微型金融服务业的主体 是农村信用合作社，其次还有近两年刚刚发展起来的村镇 银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型 农村金融机构。建立普惠性的农村金融体系，要重视小额 信贷和微型金融的独特作用，进一步放宽对小额信贷和微 型金融服务业的市场准入，开放民营资本进入小额信贷和
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微型金融服务业的途径。允许农村小型金融组织从金融机 构融入资金。 ４．健全政策性农业保险制度 近年来，中央和地方各级政府对农业保险的支持力度 不断加大，推进多种形式的农业保险试点，农业保险工作 取得积极进展。农业保险服务领域逐步拓宽，全国开展的 农业保险险种达１６０多个。农业保险业务规模不断壮大。 ２００４—２００６年，农业保险保费收入２０．０３亿元，保险金额 １２９４亿元；２００７年，农业保险保费收入达５１．８１Ｌ元，为农 业生产提供了１１２６亿元风险保障。农业保险的功能作用逐 步发挥，２００４～２００７年农业保险赔付４７．２６亿元，仅２００７年 就为４５０万户次农民提供了３２．８亿元保险赔偿。但是，农业 保险发展还远远不适应现代农业发展的需要，农业保险的 覆盖面还不高，农业风险管理机构不健全，农业保险法律 缺位。 国际、国内开展农业保险的实践经验表明，农业保险 是高风险的保险业务，具有准公共物品的性质。国外农业 保险实际上均是在政府补贴下开展的，要么直接对费率补 贴，要么直接赔付，建立政策性农业保险制度是各个国家 支持农业的普遍做法。农业保险是世界贸易组织规则中的 “绿箱”政策之一，我国作为世界贸易组织成员，有必要 把建立政策性农业保险制度作为支持和保护农业的重要手 段。《决定》明确提出，要健全政策性农业保险制度。落 实这一要求，需要把握好以下问题： 第一，积极探索适合我国国情的政策性农业保险经 营机制和发展模式。建立政策性农业保险制度，必须运用 政府和市场相结合的方式，政府决定农业保险供给的方向 和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在 这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农 业保险产品根据情况给予相应的财政支持和其他支持。第 二，进一步加大政策扶持力度。政府对农业保险的支持主 要表现在免除营业税。２００７年，国家财政首次对农业保险 给予补贴，各级财政投入２９．９４亿元保费补贴。２００８年， 中央财政大幅增加了对农业保险的补贴支持，保费补贴经 费预算由２００７年的２１．５ｆＬ元增加到６０．５亿元。要加大财政 对农业保险的支持力度，增加财政对农业保险保费的补助 资金，稳步提高农业保险覆盖面，提高保障程度。第三， 加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。国外通常建立 农业再保险机制和巨灾风险转移机制，在更大范围分散风 险和积累资金。我国目前没有上述机制，巨灾风险只能由 保险公司承担。一方面，缺乏巨灾风险分散机制，保险公 司承保能力受到较大限制。另一方面，随着试点覆盖面不