我国农村教师编制结构优化研究_刘善槐

我国农村教师编制结构优化研究*
刘善槐
［摘
要］对我国12个省份的农村地区调查发现，我国农村教师编制面临分布结
构、供给结构和功能结构等多重矛盾，严重阻碍农村教育质量有效提升。

经济理性下的价值权衡使编制标准依据财政能力而非学生的实际需求，狭隘质量观下的决策模式致使教师选聘重视表层意义上的课程“开齐率”而忽视学生的多样性发展，供大于求视角下的惯性思维使待遇水平体现标准上的统一性与管理的便利性而忽略不同类型教师劳动力市场价格的差异性。

应以综合改革的思维优化农村教师编制结构，科学核定农村学校的各类编制，推进农村师资的供给侧改革，向社会购买部分服务，增强农村教师的获得感。

［关键词］农村教师；编制结构优化；师资供给侧改革；教师获得感
［作者简介］刘善槐，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所副教授、博士生导师（长春130024）
——————————
*本文系“万人计划”青年拔尖人才支持计划课题“新城镇化背景下我国农村教师资源优化配置政策研究”的研究成果。

国家“十三五”规划纲要提出，推进教育现代化，全面提高教育质量，促进教育公平。

当前，义务教育质量的薄弱环节在农村，农村教育质量的短板在师资。

2012年，教育部等五部委发布《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》，提出“各地要把农村义务教育教师队伍建设作为一项重大而紧迫的战略任务，摆在重中之重的战略地位，编制配备切实保证农村学校师资需求”；2014年，中央编办、教育部和财政部发布《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，提高了农村教师的配置标准，缓解了农村学校师资短缺的状况；2015年，国务院发布《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，提出“乡村中小学教职工编制按照城市标准统一核定，其中村小
学、教学点编制按照生师比和班师比相结合的方式核定”，教师编制核定和分配更加科学合理，有利于保证农村学校课程开足开齐。

在新型城镇化的社会大背景下，农村义务教育阶段学龄人口的分布格局正在急剧变化，农村地区学龄人口密度逐渐变小，城镇地区学龄人口密度不断加大，农村教师群体与准教师群体的职业决策模式也在发生变化。

当前的教师资源配置方式已不适应，教师需求与实际供给错位，产生诸多结构化矛盾，从而阻碍农村教育质量的有效提升，城乡教育差距难以消解。

系统分析农村义务教育教师编制结构矛盾的具体表现与形成机制，并以综合改革的思维提出优化农村教师编制结构的有效策略是农村教育必须直面的新课题。

本研究采用分层抽样方法，依据人均
GDP、人均受教育年限、人口密度、城镇化率
等指标对全国各地区进行聚类，根据聚类结果抽取了浙江、广东、山东、河南、湖北、湖南、江西、重庆、甘肃、贵州、云南、广西等12个省份，并在每个省份中抽取最具有代表性2个县（区）作为样本，采用调查表、问卷等工具调查了24个县（区）教育部门、178所农村学校、5178名农村教师和1656名农村家长。

一、农村教师编制结构面临的多重矛盾
教师编制配置是政府对义务教育学校进行人力资源投入的主要方式，教师的编制结构基本决定了教师队伍的总体结构。

教师编制结构是教师的群体性特征，是教师群体的所有个体某一特质所呈现的分布形态。

关注教师编制结构的本意是关注教育质量。

因此，理想的教师编制结构应有利于提升当前及未来的农村教育质量，亦即教师数量充足、质量有保证并且有充分的专业成长空间。

但是，当前农村教师编制结构在分布、供给和功能上均出现了日益严重的矛盾。

（一）分布结构矛盾
农村教师的地理分布与农村学校的实际需求并不对应，总量超编但村屯小规模学校和县镇大规模学校同时“缺人”。

生师比是农村地区配置教师的主要参考标准，这种配置方式使学龄人口的流出端和流入端的教师均难以满足实际需求。

2014年，《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》的发布，使农村教师数量配置达到城市标准，能够在一定程度上缓解农村缺教师的状况，但依然难以彻底解决农村地区特别是农村人口稀疏地区师资紧缺的状况。

如果按照2014年的教师编制标准进行测算，我国小学阶段现有教职工共计5488941人，有学生94510651人；按照19︰1的标准，教职工将超编514696人，超了9.38%。

而从我们所掌握的数据看，农村地区20人以下学校（含教学点）超万所，若按照生师比为19︰1的标准配置教师的话，少于19名学生的学校最多只能配1名教师，必然导致许多小规模学校出现“包班教学”、“跨多个学科教学”和“跨多个年级教学”等现象。

教师需要从第一节课上到最后一节课，难有充足的备课、作业批改、听课、评课和培训时间，最终使小规模学校教师的教学水平难以提高，教育质量难以提升。

为了使小规模学校的课程能够开足开齐，并在一定程度上缓解小规模学校教师的工作压力，许多地方不得不聘用代课教师。

从教育部公布的数据来看，2014年，全国小学代课教师共有151951人，其中乡村地区有78575人、占51.71%。

由于没有稳定的财政经费支持，代课教师收入水平普遍很低、工作积极性不高、流动性过大，不利于农村学校文化的形成和教育质量的提升。

在城镇地区，行业发展吸纳了大量的农村劳动力，随着这些劳动力逐渐常住化，其子女到城镇上学的比例越来越大并呈现出涌入速度快和分布集中的特征。

另外，教育发展的相对优势使城镇地区出现了教育集中，周边农村生源大量涌入教育质量高的城镇学校就读。

在双重因素的作用下，城镇“大班大校”问题逐渐凸显。

课题组调查发现，城镇地区小学规模超过1600人的学校达35.00％，最大规模达到8215人；初中规模超过1800人的学校达40.63％，最大规模达到6250人；小学平均班额超过45人的学校达65.00％，最大班额达到95人；初中平均班额超过50人的学校达38.71％，最大班额达到121人。

由于许多城镇按照户籍生源配置教师，致使教师严重不足，在编教师超负荷工作，因此，需要大量聘用代课教师（临聘教师）。

目前，全国城区和镇区有代课教师73376人。

代课教师群体流动性大，教师只是其临时性职业，一旦有好的就业机会就会毫不犹豫地离开。

（二）供给结构矛盾
农村教师长期结构性供给不足与供给失衡，农村教师的学科配比、年龄结构、性别比
例和专业背景与实际需求并不匹配。

农村教师编制配置存在较为严重的学科配比失衡，语文、数学科任教师占比过大，小科专任教师却严重不足。

有数据显示，由于小科教师严重不足，农村教师教多科的现象非常普遍，有29.07%的教师兼任两门以上科目，几乎所有的语文、数学教师均需兼任音乐、美术和体育课程，而这些教师并无相关学科的学习背景：教音乐的教师有75.00%没有音乐专业学习背景，教美术的教师有65.25%没有美术专业学习背景，教体育的教师有64.58%没有体育专业学习背景。

虽然农村学校采取了跨科教学和多科教学等方式来应对学科配比失衡的问题，但仍有部分农村学校课程无法开齐。

有学者对全国115所乡村小学的调查结果显示，品德、美术、音乐三门课程的开设率为70.8%，英语、科学、体育、综合实践活动、信息技术、地方课程的开设率分别只有60.4%、56.3%、52.1%、29.2%、29.2%和25.0%。

［1］这种与课程设置不对应的师资学科配比将对农村学生的全面发展产生持续的不良影响。

年轻教师不愿来、老龄教师退不出，农村学校教师平均年龄越来越大，并且越偏远地区教师平均年龄越大。

有些地区农村学校的学生减少速度大于教师退休的速度，生师比在迅速下降。

按照现行编制标准，几乎所有的小规模学校均严重超编。

课题组所调查的12省份中，有7个省份年龄超45岁的小学教师大于30%，部分地区超过45岁的小学教师达到甚至超过50%，有些地区已经超过10年没有招聘过新教师了。

为提升农村教师队伍质量，教育部和某些地方政府相继实施了“特岗教师”计划，但由于农村偏远地区条件艰苦、生活不便，年轻教师宁愿放弃此机会。

与农村教师队伍总量相比，特岗教师比例过小（不到5%），即使全部能够按要求下到村小和教学点去，也难以改变农村教师队伍整体年龄结构。

老龄教师通常具有较为丰富的教学经验，但其原有专业水平较低（有部分通过函授、自考等方式使学历达标）、教育观念相对老化（有部分是“民转公”教师）、知识技能更新慢，知识结构难以满足当前的教育教学需求；老龄教师精力和活力通常不足，与学生的年龄差距过大，难以与学生进行有效沟通，必然对教育教学质量有诸多负面影响。

农村教师性别比例已严重失调，女性化越来越明显。

调查显示，县城小学女教师占78.26%，中心校小学女教师占75.27%，村小及教学点的女教师占60.17%。

村小及教学点的女教师比例虽然不如中心校和县城小学，但男教师平均年龄（43.2岁）偏大，随着这部分男教师逐步退休，女教师比例很快将达到中心校和县城普通小学水平。

农村教师的过分女性化不利于农村学校和农村学生的发展，对女教师自身也有一定的制约。

［2］
农村学校对师范类专业背景的年轻教师有着迫切需求，但新招聘的非师范专业背景教师的比例却越来越高。

调查显示，农村小学45岁以上（含45岁）非师范类专业教师的比例占11.15%，而30岁以下（含30岁）非师范类专业教师的比例已经达到20.08%，差异明显；农村初中45岁以上（含45岁）所学专业为师范类的教师占6.54%，30岁以下（含30岁）所学专业为师范类的教师占17.61%，两者相差很大。

非师范类专业的教师由于没有经过正规的师范训练，教育教学能力显弱，严重影响农村学校的正常教育教学，但培养培训又需要较长的周期。

［3］
（三）功能结构矛盾
农村教师编制结构在功能上存在缺位，地方教育部门没有根据农村学校的需要设置相应数量的专业化编制和机动编制。

农村寄宿制学校生活教师需求量巨大，但缺乏相应的专业化编制或配套经费。

自20世纪90年代，我国农村地区进行了大规模学校布局调整，伴随农村学生上学距离的不断增大，农村地区兴建了大量的寄宿制学校。

近年来，寄宿制学校学生具有低龄化的趋势，很多学生需要生活照料、学习指导和心理辅导，这些新增的工作量和工作责任让农村学校承受巨大的压力。

教育部门并未为农村学校增加相应的专业化编制或增加相应的人员经费，其工作主要由科任教师兼任。

从我们所调查的47所寄宿制学校来看，有83.33%的寄宿制学校没有配置专职生活教师，相关工作全部由专任教师承担。

这种做法虽然为农村地区节约了大量的人员经费，但挤占了科任教师的休息时间和工作精力，影响其正常的教学工作和家庭生活，对教育教学质量会产生负面影响。

2014年，农村小学寄宿制学生1061.4万人，初中寄宿制学生2014.8万人，若按照生活教师与学生比小学为50︰1、初中100︰1的标准核算，当前农村中小学至少需要41.3万名生活教师。

农村教师编制结构中缺乏机动编，农村教师休产假、休病假和参加培训等需求使农村学校面临巨大的工作量分担压力。

2016年开始，全国各地开始实施“全面二孩”政策，农村学校开始进入女教师的生育高峰期。

调查显示，中心校和村小（含教学点）育龄女教师的比例分别为67.37%和55.30%，若有三分之一的育龄女教师准备在近期生育一孩或二孩，意味着农村学校将会有20%的女教师需要休产假，这对于原本教师就紧缺的农村学校，保证正常的教育教学则是一个严峻的现实问题。

而如果出现女教师“扎堆”生二孩，孕期、产期和哺乳期的女教师将迅速增加，该问题将更加严峻。

［4］
二、农村教师编制结构矛盾的形成机制
农村教师编制的结构化矛盾是“自上而下”编制决策方式长期作用的结果，体现了县级政府在教育资源初次分配时的价值权衡、地方教育部门进行编制二次分配时的决策模式和农村学校在面对多重约束条件下的教育
质量观。

（一）经济理性下的价值权衡
地方政府在制定农村教师编制的执行标准时主要依据其财政能力而非学校的实际需求。

在县级政府层面，各事业单位能获得多少编制取决于县级政府对全县财政供养人口的核定与分配。

教育部门能够获得多少编制，取决于县级财政能力、县级政府对教育的重视程度和上级部门的编制政策三个因素。

在我国进行税费改革之后，县级政府的财政能力较弱，县级政府的财权与事权并不对应，最终只能通过压缩支出来维持收支平衡。

对许多县而言，教育支出在公共财政中的占比过高是其面临的严峻财政问题。

在所调查的12个县中，教育支出在公共财政的支出比例最小为17.21%，最大达到29.52%。

为缓解财政压力，县级政府不再偏向于增加教育部门的人员性经费。

近几年，各地普遍采用编制紧缩政策，即财政供养人口“只减不增”。

虽然该政策只针对编制总量而言，但县级政府为了使该政策简单易行，在各公共事业部门进行了平衡，直接进行目标分解，亦即要求所有部门的编制“只减不增”，其中包括教育部门。

当前，各地区的教师编制政策仍以生师比作为核心指标，这种标准过度依赖班级规模，在理想的班级规模条件下（每个班级大于45人），教师编制能够满足基本的教育教学需求。

但绝大部分农村学校无法满足该条件，班级规模远远低于这一理想班级规模，这就意味着，这一标准只能作为最低的执行标准。

面临较大的财政压力，县级教育部门显然难以出台更高的编制执行标准。

在编制核定的过程中，县级教育部门没有教师编制总量的核定权只有编制的分配权，即依据县政府核定的教师总编制数对各学校进行编制的二次分配。

由于教育部门所掌握的编制总数是按生师比核定的，其只能在各学校的分配中采用这一标准或低于这一标准分配教师（如在班级规模大于45的学校采用班师
比）。

从编制核定的决策过程和核定标准可见，由于忽视“自下而上”的环节且缺乏以学校为单位的科学化编制核定方法，编制总量难以体现农村学校的实际教育教学需求。

（二）狭隘质量观下的决策模式
农村学校在选聘教师时只注重表层意义上的课程开启率而忽视学生的多样性发展。

农村教师通常由县级教育部门统一招聘，各学校根据编制缺口向教育局申请所需教师。

在编制不足的情况下，农村学校难以招齐所有学科的教师，需要对新聘教师的学科背景进行选择，经常需要面临诸如“让数学老师教音乐”还是“让音乐老师教数学”等选择。

在考虑到课程设置、学生评价和家长期望后，农村学校偏向于选择前者。

依据教育部2001年颁布的《义务教育课程设置实验方案》，各地在小学阶段的课程设置中，语文、数学所设课时最多而英语、音乐、美术和体育课时相对较少：从一年级到六年级，语文每周至少开设6节，数学每周至少开设4节；音乐、美术每周开设1～2节，体育每周开设2～3节；英语从三年级开始开设，每周为2节。

学校为保证大部分课程的开设质量，在招聘时偏向于选择具有语文和数学学科背景的教师。

在义务教育评价体系中，语文和数学是重点考查学科，农村学校自然会重视这两个主要学科开设状况，这种选择也迎合了家长的意愿。

在关于家长对义务教育阶段各学科重要程度的意愿调查中，有84.98%和82.87%的家长认为语文和数学最为重要，有60.65%、45.19%、37.17%和28.55%的家长认为英语、品德、体育和科学重要，仅有26.38%的家长认为音乐与美术重要。

农村学校基于现实需要对教师专业背景的选择结果导致小科教师难以获得有效补充。

调查显示，农村学校中有71.53%、59.03%和41.67%的学校将语文、数学和英语列为近五年学校补充教师最多的学科，而补充体育、音乐、美术学科教师的学校分别仅占19.44%、13.19%和13.19%。

与之相矛盾的是，有50.69%、50.69%和39.58%的农村校长认为体育、音乐和美术教师最为紧缺，而仅有23.61%、13.19%和9.72%的校长认为英语、数学和语文教师紧缺。

农村学校的这种选择对农村学生的发展将产生深远的不利影响，学生在音乐、美术和体育方面的天赋和潜能难以获得有效激发，综合发展受到极大限制。

（三）供大于求视角下的惯性思维
地方教育部门在确定农村教师待遇水平时只关注标准上的统一性与管理的便利性而忽略不同类型教师在劳动力市场上的价格差异。

农村教师待遇水平与工龄、职称等挂钩，并没有体现学科差异，其对不同学科背景年轻教师的吸引力不同。

事实上，不同学科背景的教师教育成本不同，语文、数学和英语等学科教师的教育成本相对较低，经过正规的师范教育并通过相关考试即能获得相应的学历和资质，但音乐和美术等专业教师的教育成本较高。

若不同学科背景的教师待遇水平相同，会导致某些学科教师紧缺。

农村教师的待遇水平对于不同年龄段教师的吸引力不同。

虽然老龄教师的第一学历水平远低于年轻教师，但由于工龄较长、职称较高，其待遇水平远高于年轻教师。

调查显示，农村小学45岁及以上教师的第一学历为本科及以上的仅占2.65%，30岁及以下教师的这一比例达到51.98%；农村初中，45岁及以上教师的第一学历为本科及以上的仅占11.62%，而30岁及以下的教师这一比例达到82.12%。

与此相反，农村小学45岁及以上教师平均月工资达到4037.43元，30岁及以下教师平均工资月工资为3038.80元，两者相差998.63元；农村初中45岁及以上教师的平均月工资已经达到4534.04元，而30岁及以下教师平均工资为3187.21元，两者相差1346.83元。

对于许多农村老龄教师而言，其学历水平并不高，许多还是当年的“民转公”教师，但由于工作年限长，有的已经具有较高的职称了，待遇水平已经很高，再加上工作较为稳定，教师职业对
其吸引力自然较高。

但对于年轻教师，工龄和职称均低，待遇水平自然也是农村教师中最低，由于教育过程中的家庭投入较大，其期望工资与实际工资有较大差距，再加上在农村工作难以享受便利化的生活，农村教师岗位对其的吸引力很弱。

调查显示，30岁及以下的年轻教师中有31.26%的人认为，“一有机会，就会转出教师行业”。

中部某省实施了“地方特岗教师计划”，入选该计划的大学毕业生每年能够获得3.5万的工资收入，这要高于很多当地老龄教师，但依然鲜有年轻教师愿意到农村学校特别是较为偏远的农村学校任教。

待遇水平忽视了学科和年龄差异，最终使农村学校难以获得小科教师和年轻男教师。

三、农村教师编制结构优化的基本策略
进入“十三五”后，农村教师编制配置的重点应从“保证基本的教育教学需求”转向“全面提升教育教学质量”，为了实现这一更高的政策目标，须以综合改革的思维完善教师配置政策，激活存量的同时优化增量，在经费保障、教师配置标准、教师供给侧改革等方面进行全方位突破。

（一）教育资源优先保障
优化农村学校的教师编制结构仅依靠重新调配县域内的教师存量是不够的，还需要以发展的眼光规划教师增量，通过逐步新老更替进行优化，这需要完善教育资源配置体制，保证教育资源的基本供给。

当前，我国义务教育实行“以县为主”教育管理体制，由于各县的财政收入水平差异较大，有一些县级财政能力很弱，有限的教育经费维持当前的师资配置水平已“捉襟见肘”，有些地方甚至迫于财政压力只能有编不补，要进一步增加投入的话必然要面临更大的财政压力。

为此，需要上移教育经费的统筹级别，客观评估县财政的教育承载力，根据不同地区财政能
力建立中央、省级与县级教育人员经费分担机制。

对于县财政收入薄弱地区，中央和省级财政应给予更多倾斜。

省级教育部门应制定区域内各县（区）教师工资、绩效和津补贴的统一标准，保证农村地区能有充足的经费聘用各类教师，消除城乡间教师的收益差距。

县级教育部门应制定基于学校边远贫困条件的积极差距待遇标准，使越偏远的学校待遇水平越高，保证县域内不同层级地区学校教师岗位具有相同的吸引力，为农村教师编制结构优化创造良好的条件。

（二）编制核定与调配科学化
怎样的编制结构是合理的这需要有一套科学化的编制结构度量标准，否则，编制结构优化没有明确的指向。

编制核定应是一个“自下而上”而非“自上而下”的过程，某一区域所需编制应是所有学校所需编制加总生成，因此，编制结构是否合理的基本度量单位是学校而非某一区域。

即使把教师从“学校人”变成“系统人”，学校依然是教育教学活动开展的基本单位，教师结构是否合理依然主要针对学校。

如果每一所学校的教师编制结构合理，则区域内教师的总体编制结构即合理；反之，却未必成立。

因此，应以学校为基本单元按类别和学科核定编制，以县为基本区域统一调配各类编制，保障教师学习培训和休产假、休病假的基本需求。

第一，在学校层面，依据各学科的实际教育教学工作量核定各学科教师的基本编制数。

学校的日常工作主要包括课堂教学和学生管理，这些工作取决于学校的课程设置、学生的年级分布和班级分布，因此，各学科教师基本编的测算模型应以这些因素为核心指标。

［5］第二，为农村学校设定一定比例的机动编，使所有教师在特定周期内能有机会参加常规的教师培训，保证女教师在休产假时不影响学校的正常教育教学。

当前，许多农村小规模学校的教师配置处于“一个萝卜一个坑”甚至“一个萝卜多个坑”状况，教师超负。