论我国公共事业管理体制改革的方向

时代经贸 ２ １ ０ ０年 ７ 月 中旬刊 总第１ 期 ７ ５

论 我 国 公 共 事 业 管 理 体 制 改 革 的 方 向
洪 刚
（ 安 邮 电学 院人 文社 科 学 院 ，陕西 西 西安 ７０ ６ ） １０ １
【 摘 要 】社会公共事业是社会公共需要不断增长的产物。近年来 ，随着我国经济的发展和各项改革 的深入进行，人们对政府的执政能力提出了更高的要求， 也使 目前传统的公 共事业管理体 制倍感压力。本文从我国公共事业管理 的现状 出发，通过分析公共事业管理与政府职能转变的关系，指出为 了更好地满足公共 需要，应着手对我国当前的公共事业管理体 制进行改革，尽快实现从政府控制到社会选择的转变。 【 关键词 】公 共事业管理 ；政府控制；社会选择
我 国传 统 的公 共 事 业 管 理 体 制 现 代 社 会 由政 府 、 市 场 和 社 会 三 大 部 门 构 成 ，三 大 部 门分 别 通 过 行 政 机 制 、 市场 机 制 和 社 会 机 制 共 同 推 动 社 会 的 发 展 。 发 展 公共 事 业 是 国家 的 重 要 职 能 ， 在 现 代 社 会 ， 政 府 是 公 共 事 业 管 理最 重 要 的管 理 主 体 。此 外 ， 公 共 事 业 是 现 代 社 会 经 济 和 社 会 发展 的 载 体 ， 它 直 接 关 系 到社 会 公 共 利 益 ，关 系 到 人 民群 众 的 生 活 质 量 。从 某 种 意 义 上 讲 ， 社 会 公 共 事 业 是 社 会 公 共 需 要不断增长的产物 。 公 共 事 业 是 指 那 些 面 向全 社会 ， 以满 足 社 会 公 共 需 要 为 基 本 目标 ， 直 接 或 间接 为 国 民经 济和 社 会 生 活 提 供 服 务 或 创 造 条 件 ， 并 且 不 以营 利 为 目的 的社 会 活 动 。 公共 事 业 管 理 是 指 政 府 对 以 满 足 社 会 公共 需 要 为 主 要 目的 各 项 公 共 事 业 的 发 展 进 行 规 划 、组 织 、指 挥 、 协 调 和 控 制 的 活 动 。 我 国传 统 的 公共 事 业 管 理 体制 ，是 顺 应 计划 经 济 体 制 而 建 立 的 ，在 长 期 的运 行 过 程 中逐 渐 形 成 了其 特有 的格 局 ，表 现 出了 高 度 行 政化 、主 体 单 一 化 、 资源 配 置 非 社 会化 和职 能扩 大 化 等 基 本 特 征 。改 革开 放 以来 ， 经 济体 制 改 革 取 得 了 令人 瞩 目的成 就 。 与 此 相 适 应 ，公 共 事 业 管 理 体制 也 开 始 着 手进 行 改 革 ，２ 多 年 来 ， Ｏ 公共事业管理体制改革主要围绕着机构和职能调整来进行 。但 由 于 非 经 济领 域 的管 理 体 制 改 革相 对 滞 后 与 经 济领 域 的体 制 改 革 ， 事 业 单 位 的 管理 体 制 改 革 也 一 直被 排 除 在 经 济 体制 改革 的视 线 之 外 ，改 革 进程 缓 慢 ，造 成 了机 构重 叠 、人 员 膨胀 、政 事 不 分 、 职 责不 明、管理僵化 、缺乏活力、结构失调、效率低下等弊端 ，严 重制约了公共事业 的发展和公共需要 的满足 。当前，随着我 国社 会 主 义 市场 经 济 的不 断 发 展 与完 善 以及 我 国 政 治 与行 政 体 制 改 革 的逐 渐 深入 ，我 国公 共 事 业 改 革 的浪 潮 已是 势 不 可挡 ，并 日渐 成 为全 社 会 普遍 关 注 的一 个 热 点 问题 。笔 者 认 为 ， 要对 当前 的公 共 事业管理体制进行改革 ，必须实现管理模式的转变，即从 以往的 政 府 控制 转 变为 社会 选择 。 二 、 尽 快 实 现 从 政 府 控 制 到 社 会 选 择 的 转 变 从 世 界 上 大 多 数 国家 的 管 理 实 践来 看 ，政 府 控 制 和 社 会 选 择 是 两 种 不 同 的 公 共 事 业 管 理 体 制 。在 传 统 管 理 体 制 下 ，政 府 控 制 是 贯 穿整 个 公 共 事 业 管 理 体 制 的 一 根 主 线 。 而 这 种 控 制 是 通 过 组 织 的方 式 进 行 的 ， 即 政 府 通 过 社 会 组 织 ， 将 自己 的权 力 延 伸 到 社 会 的 各 方 面 ，从 而 实 现 对 整 个 社 会 的 统 治 。实 际 上 ， 各 种 各 样 的 社 会 组 织 和 事 业 组 织 ， 除 了 国家 行 政 机 构 外 ，通 常 不 过 是 人 们 组 织起 来 运 用 资 源 实 现 利 益 的 一 种 形 式 。当 国家 成 为 社 会 资 源 的 绝 对 占有 者 时 ， 这 些 社 会 组 织 包 括 公 共 事 业 组 织 就 必 然 转 化 为 国 家 实 现 目标 的 一 种 组 织 化 手 段 。 因 此 ，传 统 的 公 共 事 业 管 理 体 制 必 定 是 一 种 高 度 集 权 体 制 的伴 生 物 ，属 于 政 府控制为主导的模 式。 政府控 制模式是政府 为 了适应 计划经济 体制需要而 建立起 来的管理 公共事业领域 的一种模式 。公共事 业管理体制 采取政 府控制模 式除 了历史 原因之外 ，还 有其基本 的经济动 因：第一 个 动 因来 自与 特 权 。在 政 府 选 择 模 式 下 ，政 府 部 门成 为 公 共 事 业 的垄 断供 给 者 。有 垄 断 的 地 方 就 有 特 权 。 有 特 权 的地 方 就 不 可 避 免 存 在 寻 租 行 为 。 由于 政 府 必 须 承 担 事 业 活 动 的全 部 政 治 风 险 成 本 和 绝 大 部 分 活 动 经 费 ， 政 府 部 门 必 须 从 事 业 组 织 中获 得很大 的利益才有可 能承担事 业组织的政 治风险和活 动经费 。 第二个动 因是辅助政府 管理 。对于 繁杂 的社 会事物 ，政 府没有 能 力 事 无 巨 细 地 加 以 管 理 ，但 为 了 对 社 会 各 个 领 域 的活 动 加 以 控 制 ，又 需 要 政 府 的 权 力 能 伸 到每 个 角 落 。 在 这 种 情 况 下 ，政 府成立各 个层级 的行 政组织 ，广 泛地参 与到社会事 务的管理之 中 ， 成本 是 相 当大 的 ，也 是 国 家 财 力 所 力 不 能 及 的 。 因 此 ，让 事 业组 织代 行政 府职 责 ，可 能是 一 种成 本较 低 的社 会控 制模 式 。第 三 个 动 因 大 概 与 事 业 组 织 的 软 约 束 有 关 。在 政 府 选 择 模