精准嵌入型政府扶贫信息化模式探索

在当今我国贫困治理迈入“精准时代”的背景下，实现政府与多主体合作共治，促进扶贫精准、公平与效率的有机结合，以有效提升贫困治理成效，仍是亟待解决的问题。

在实现我国预期脱贫目标的过程中，政府扶贫的信息化建设具有特殊价值。

２０１５年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》强调，要大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，通过互联网等新技术的应用提升政府治理能力，并加快相关法规制度建设，形成数据开放及保护等方面的制度规范。

这一政策精神对有效推进贫困治理的信息化发展具有重要的指导意义。

习近平总书记也特别提出要加强精准扶贫、生态环境领域的大数据运用，为打赢脱贫攻坚战助力，为加快改善生态环境助力，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。

在当前我国精准扶贫的实践中，扶贫数据信息化应用主要体现为信息互联互通这一典型模式，在实践应用的广度、深度和效度上都十分有限。

本文试图提出和研究精准嵌入型的政府扶贫信息化新模式，以克服互联互通模式的局限性，通过扶贫数据信息“获取、分析及运用”的创新思维与实践，更有效地将以“放管服”促进政府职能转变的行政改革与精准扶贫贫困信息化发展有机结合。

一、精准嵌入型政府扶贫信息化模式：内涵与动因精准嵌入型政府扶贫信息化模式的概念，是社会经济学的“嵌入性”理念在扶贫信息化发展研究中的创新运用。

其引入旨在有效提升信息化在精准扶贫中获得更具有广度、精度和效度性的应用，同时在技术支持及制度保障方面实现创新转变，从而突破目前互联互通模式扶贫信息化的局限性及应用缺陷，进而推进精准扶贫战略的深化实施。

精准嵌入型政府扶贫信息化模式探索〔摘要〕扶贫信息化建设对于实现精准扶贫目标具有关键性作用。

当前我国政府扶贫信息化总体上属于互联互通型的信息化模式，存在着实践应用价值的局限性。

可构建精准嵌入型的政府扶贫信息化新模式，以实现扶贫信息化在精准、广度、效度、技术支持及运行制度保障等方面的系统创新。

精准嵌入型政府扶贫信息化模式能够深入契合当前精准扶贫战略，有效应对扶贫中的新问题，推进未来政府扶贫的深入发展。

从现状来看，我国扶贫信息化建设因特定原因，尚存在扶贫信息功能发挥、扶贫主体信息互嵌以及扶贫信息技术运用等方面的问题亟待破解。

为此，可通过确立新型贫困治理信息化理念、以信息精准嵌入优化扶贫信息功能，以及完善政府扶贫信息化的制度保障等途径，建构精准嵌入型政府扶贫信息化新模式，促进贫困治理精准化。

〔关键词〕精准嵌入，扶贫信息化，精准扶贫，扶贫主体，贫困者〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕Ａ〔文章编号〕１００４－４１７５（２０１９）０２－００７０－０９王昶1王三秀2（１．广东财经大学，广州５１０３２０；２．华中科技大学，武汉４３００７４）〔收稿日期〕2018-12-02〔基金项目〕国家社会科学基金项目“人口老龄化背景下农村老年精准扶贫研究”（16BRK025），负责人王三秀；广东省哲学社会科学规划学科共建项目“精准扶贫中政企联动的机制与路径———基于粤东西北地区的实证研究”（GD18XGL09），负责人王昶。

〔作者简介〕王昶（1988-），男，河南周口人，广东财经大学公共管理学院讲师、管理学博士，主要研究方向为公共治理与反贫困。

王三秀（1962-），男，河南项城人，华中科技大学社会学院教授、博士生导师，主要研究方向为反贫困与社会救助。

７０··（一）精准嵌入型政府扶贫信息化模式的内涵扶贫信息的互联互通模式强调通过信息的对接与共享，以避免政府扶贫中的“信息孤岛”与隔离状况。

然而无论从我国的精准扶贫现实及未来发展需求来看，还是从已有模式在各地扶贫部门的推行情况来看，实践效果都未臻理想。

作为一种政府扶贫信息化管理的新模式，精准嵌入型的政府扶贫信息化管理旨在实现扶贫信息对扶贫决策与行动的精准嵌入，从而为扶贫信息化提供长效的运行保障。

借用经济学家波兰尼首创的“嵌入性”概念，本文在扶贫实践的信息化模式层面进行了扩展应用。

“嵌入性”概念最初用来强调社会网络对经济行为的复杂作用，其后被发展为包括双边嵌入、组织间嵌入和环境嵌入等用以描述组织行为影响因素的多种类型〔１〕。

跨学科研究的结论表明，政治、文化和认知等层面的嵌入均能深刻影响组织行为及绩效，但嵌入性理论尚存在进一步的拓展空间〔２〕。

在我国扶贫信息化中引入这一创新概念，亦是嵌入性理论发展的一种有益尝试。

围绕扶贫信息对扶贫过程的精准嵌入，建构精准嵌入型的政府扶贫信息化新模式，意味着对过往互联互通型模式在广度、精度、效度、技术支持及制度保障等多方面的创新与超越。

互联互通型与精准嵌入型的政府扶贫信息化模式比较如表１所示。

由上可见，精准嵌入型政府扶贫信息化模式体现了我国扶贫信息化更为深入、全面、精准和具有制度保障性的发展目标。

具体而言，精准嵌入型的政府扶贫信息化模式在内涵上凸显了以下创新之处：１．扶贫信息功能创新。

通过扶贫信息精准嵌入于扶贫过程，可以使信息功能得到最大限度发挥，主要包括对贫困者的扶贫信息及脱贫扶持需求信息进行精准采集和系统录入汇集，促进扶贫资源运用效益的最大化，以及政府扶贫公平与效率的统一。

作为政府之外的扶贫重要参与主体，农村基层组织也承担了收集和整理农民扶贫需求信息的责任。

学界所关注的扶贫多元参与主体信息共享〔３〕９４－９５，实质上只是信息精准嵌入和运用的初始步骤，还需要通过各类扶贫信息深度精准嵌入或融入扶贫的各个环节，包括信息技术在贫困识别、帮扶、资源管理、贫困者参与、考核评价及必要追责的全过程应用，才能发挥信息化的最大功效，促进扶贫资源供给与扶贫需求的精准对接。

２．扶贫主体关系创新。

扶贫信息的精准嵌入不仅要解决政府扶贫部门之间信息“流转障碍”和“信息孤岛”等问题，还要通过信息化明确相关权责关系，避免目前扶贫信息资源分散、部门间条块分割和碎片化状况。

如借助信息发展实现扶贫中资金、技能教育、就业促进、医疗资源及各种社会扶贫资源的统筹运用，各扶贫主体及贫困者能够将信息资源应用于自身决策、促进共同决策与行动协同之中。

以农村基层政权组织、经济组织和群众团体等村庄扶贫组织为例，它们作为政府扶贫行动的协助者，或作为特有扶贫资源贡献者及自我脱贫组织的载体出现，尽管它们的作用、行为、方式不同，但共性特点是需要对扶贫信息充分把握，包括来自政府的政策资源扶表１互联互通型与精准嵌入型政府扶贫信息化模式比较互联互通型政府扶贫信息化模式精准嵌入型政府扶贫信息化模式广度集中于政府扶贫资源信息及贫困者的贫困信息精准化包括政府扶贫资源、其他主体扶贫资源、贫困者的贫困状况及扶贫需求、脱贫情况、新发展需求、扶贫资源条件等广泛的信息精准汇集和交互精度以政府扶贫部门和扶贫产业企业为主体，实现扶贫信息互联互通将各种扶贫信息充分嵌入政府扶贫部门、扶贫企业、非营利社会组织、村级组织及贫困者自身脱贫决策行动与实践中效度通过扶贫主体信息互联互通，促进政府扶贫资源的合理有效分配促进扶贫合理决策，资源精准运用，公平与效率有机结合，充分激发农民扶贫参与主动性和内生动力，促进脱贫效果更加精准、高效和可持续技术支持主要依托互联网信息技术、云计算、物联网和智能终端技术等等互联网信息技术、地理信息测绘大数据技术、全景影像技术、高清遥感影像技术，实现实时信息采集、更新与跟踪运行保障依据临时政策运行，在政府扶贫工作人员、信息技术开发使用资金投入及信息运用评价监管等方面缺乏制度化保障依据国家或地方立法保障运行，在政府扶贫工作人员、技术发展型资金投入及其他运行资源条件及信息运用评价监管等方面有健全的制度化保障７１··持信息，以及贫困者的扶贫需求信息等，并将这一信息嵌入自身扶贫决策与行动中。

这些组织作为扶贫信息享有与运用的重要主体，通过信息化的精细嵌入才能够有效发挥精准扶贫协同作用。

尤其需要指出的是，信息享有和运用主体还应包括贫困者自身。

而目前人们较多地关注了构建数据关联性整合平台，以便使扶贫主体行动建立在系统数据基础上。

这一研究虽有其道理，但存在忽视贫困者主体地位的缺陷，即将贫困者置于扶贫信息化发展中的被动地位，不利于激发贫困者自我脱贫的内生动力。

精准嵌入型政府扶贫信息化模式能够通过政府与贫困者深度信息共享与互嵌，有效避免以上问题的发生。

３．扶贫运作效果创新。

通过扶贫信息的精准嵌入及应用，有助于对贫困者的贫困情况、扶贫需求及脱贫进展进行精细处理，并更好地嵌入从扶贫规划实施到效果评价等一系列扶贫项目的决策与行动中，从而促进政府扶贫主体责任得到精细落实。

以上做法同时也是确立扶贫工作人员精准应用信息技术意识的过程，从而避免因信息化不足及相关知识缺乏而形成的主观性和随意化等问题，提升扶贫主体决策与执行的客观性和精准度。

特别是能够有效提升扶贫主体的管理能力，如扶贫项目与资源的管理能力、政府和社区的内部管理能力、农户的自身发展能力和对扶贫项目的参与能力等〔４〕。

４．扶贫制度保障创新。

上文已提及，我国目前扶贫开发与贫困救助政策制度对扶贫信息化制度建设提出了新的要求，但尚不具体和全面。

与精准嵌入型的政府信息化模式相适应的制度规范体系应有着更高的要求，相关制度主要应涵盖三方面：一是政府促进信息化发展的责任制度，如涉及人力物力的有效投入及相关资源配置责任；二是贫困者在精准扶贫工作中的话语权及参与权制度，如建立贫困农民的需求表达和信息运用机制；三是实际工作人员在信息系统使用中的激励制度，如明确相关奖励与惩戒规定等。

（二）精准嵌入型政府扶贫信息化模式的动因精准嵌入型政府扶贫信息化模式的引入，与我国精准扶贫的深入推进有着紧密的联系。

实现精准扶贫脱贫预期目标，有效应对扶贫中新问题及未来扶贫的深入推进，都内在地要求将更加多样的新信息技术及相关数据精准嵌入扶贫政策与行动的各环节，并形成新型扶贫信息化模式，也构成了这一过程的基本动因。

１．建立该模式是精准扶贫战略深化实施的内在要求。

大数据技术下的信息化建设与精准扶贫实践需求有着内在的契合性，精准扶贫战略深化实施内在地需要以充分和精准的信息运用为基础。

这是因为在精准扶贫实践中的对象瞄定、贫困识别、帮扶分类管理、绩效考核及责任承担方面都要依托完善的信息技术支持系统来获取信息。

２０１４年国务院出台的《建立精准扶贫工作机制实施方案》明确提出了精准扶贫“信息化建设”的政策目标，并要求国务院扶贫办制定和组织实施全国扶贫开发信息化建设规划和制订标准规范等。

２０１５年《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》更进一步提出，要抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，实现动态监测管理。

具体主要包括：建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理；根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。

这里的动态管理和分类扶持等做法实际上内在要求相关信息对扶贫过程有一个深度嵌入。