浅析我国城镇化战略与节地(2011年学术论文投稿)

浅析我国城镇化战略与节地摘要：随着城市化的发展，人地矛盾越来越突出，土地资源的节约集约利用备受关注，尤其是城镇建设用地的节约。

在采取什么样的城市化发展道路有利于节约土地这一问题上，先后出现了小城镇优先发展战略、大城市优先发展战略、大中小城市并重发展战略、城乡一体化等多种模式。

本文在分析几种城镇化模式对节地的影响的基础上给出建议，为今后土地资源的节约集约利用提供依据。

关键词：城镇建设用地；城镇化战略；节地1 引言近年来，我国经济迅猛发展、城市化水平迅速提高，加之人口的持续快速增长，城镇建设用地的需求不断增加，土地的供需矛盾尖锐，人地矛盾更加激化。

据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要不同程度地扩大其规模。

大量的新城建设以及原有城市的扩张又势必会给城镇建设用地带来更大的压力，我国又要受人多地少的基本国情限制，在土地资源严重匮乏的情势下，必然会导致城镇建设用地盲目向外扩张，占用耕地现象越来越严重。

据统计，我国目前的城镇建设用地增加90%来自占用耕地，因此，如何能使城镇化继续发展，而又能保障基本耕地不减少，保障国家的粮食安全，已成为国家及各界学者普遍关注的问题。

目前，我国城镇总用地为3.46万平方千米，占国土面积的3.4%，城镇化水平43%，已经达到中等发达国家水平。

但结合实际来看，我国的城市化进程很不合理，是一种“急速发展”的城市化，土地城市化速度远远大于人口城市化，而且资源、生态和环境状况恶化严重，自然环境的基础无法支撑这种“急速城市化”和空间蔓延式大扩张，并造成严重的资源浪费。

因此要解决用地紧张的问题，根本上是要改变用地模式，改变目前我国城镇用地的粗放利用，合理有效的利用有限的土地资源，提高城镇建设用地的综合利用效益，节约与集约利用土地资源。

国务院2004年12月发布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）[1]中明确规定：“要实行强化节约和集约用地政策”；“建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫”。

该《决定》把节约集约用地放在突出位置。

2005年9月，《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）对新一轮土地利用总体规划修编提出了更高的要求，即要“按照以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平的原则，围绕保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会的目标，从规模、结构和时序等方面，研究提出利用规划修编调控各业、各类用地的目标及政策建议”，突出了土地集约利用的核心原则。

2005年国家提出建设节约型社会的目标，国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》[2]（国发[2005]21号）中提出“节地、节能、节水、节材”四个核心，也把“节地”放在了首位。

2008年1月国务院发布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》[3]（国发[2008]3号）强调，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合中国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是中国必须长期坚持的一条根本方针。

所以，城镇建设用地的节约集约的是备受关注的课题。

目前，我国对城镇建设用地的节地模式的研究仍属初级阶段，成功的节地模式比较有限，而且也没有形成较完整的体系。

本文在阐述节地基本概念与内涵基础上，分析了几种影响比较大的城市化发展模式，如先后出现的“优先发展小城镇”、“优先发展大城市”、“大、中、小城市并重”等三种城市化方案，对比分析几种城镇化战略对土地的节约集约利用的影响，最后提出建议，为今后土地资源的节约集约利用提供依据。

2 节地的基本概念与内涵所谓节地，顾名思义就是节约用地（saving land use），是相对于“浪费土地”而言的，是指用地在数量上的省减、限制，尽可能用最少的土地来满足人们生产、生活的需要。

尤其是在非农业建设方面，能少用地就不多用，能用劣地就不用好地，能用其他土地就不用耕地[4]。

也就是说，现在提出的节约用地中的“节约”，在内涵上，应当是指在各项建设和生产领域，通过采取法律、行政、经济、技术等综合性措施，提高土地利用效率，以最少的土地资源获得最大的经济和社会收益，保障经济社会可持续发展。

这表明，节约用地是通过“提高土地利用效率”来实现的，而不是通过抑制和压缩正常的、健康的用地供给来实现的；追求的目标是“以最少的土地资源获得最大的经济和社会收益”。

现在讲节约用地，并不是不满足合理的用地需求，而是要建立更加科学、合理的用地理念和用地方式。

对于用地者而言，节约并不是吝啬，并不是该用的地不用，而是用尽可能少的土地来获取更大的效益，以达到节约土地资源的目的。

换句话说，节约用地具有以下含义：（1）珍惜每寸土地，做到惜土如金，防止浪费；（2）土地利用中，规划者和用地者都要精打细算，不能大手大脚用地，尽力用最少的土地资源达到最佳的用地目标和效率；（3）通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地的结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。

3我国的城镇化战略与节地在20世纪80年代，国家城市化方针是“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。

围绕这个城市化方针，关于城市化道路的争论，主要形成了小城镇优先发展战略、大城市优先发展战略、大中小城市并重模式、多元发展战略、城市体系战略等主张。

在80年代和90年代，发展小城镇被认为是“适合我国国情、具有自己特点的社会主义城镇化道路”。

与此同时，主张重点发展“条件较好的大中城市”和“中心城市”，从而形成促进中小城市发展的“集合”的观点增加。

随着城市化的深入发展，越来越多的学者主张主要发展大城市，所以积极扩展城市规模的大城市战略成为主流意见。

因此，我国在采取什么样的城市化发展道路有利于节约土地这一问题上，可先后总结为小城镇优先发展战略、大城市优先发展战略、大中小城市并重、城乡一体化四种模式。

这些不同模式形成于不同的地域与背景，有其各自的优劣势。

由于我国区域差异较大，不同地域采取何种模式并无统一定论。

3.1优先发展小城镇战略优先发展小城镇也被部分学者称为区域城镇分散布局发展模式，虽然优先发展小城镇曾是一种具有中国特色的城市化道路，但现在普遍被认为小城镇用地较为粗放，土地利用效率低下。

我国的小城镇建设不是集中发展，而是遍地开花、分散布局，在当今我国人地矛盾极其突出的现状下，小城镇的集约节约程度必然是不够的，但也不可能完全否定小城镇自身存在的意义。

由于现在我国的城乡二元土地管理制度，这种制度在一定程度上制约着土地资源的集约节约利用。

一方面，大量农村人口涌入城市，加剧城镇用地的紧张，但农民工在城里赚钱的首要用途就是改善农村的住房条件，而不是真正融入城市。

这种独特的“离土不离乡”的中国城市化发展道路，造成了农民工的双重身份和双重占地现象，这就使得农村居民点用地和城镇用地的同步增加，造成土地的严重浪费。

据统计，在城镇人口快速增长和城市用地不断扩张的同时，农村居民点用地并未减少，反而成增加的趋势。

另一方面是城乡土地开发成本的巨大差异。

城市边缘地区的土地开发总费用的30%-40%为土地费，而在市区，60%-70%的开发费用需要支付土地费。

因此，开发商更乐于征用农田，而不是挖掘城市本身的用地潜力，这就加速了城市土地的蔓延式扩张，不利于土地的集约节约利用，造成土地的浪费。

而小城镇战略则是消除城乡二元结构、实现城乡一体化的关键环节。

3.2优先发展大城市战略优先发展大城市属于区域单核心集中发展模式，是现代学者普遍认同的一种模式。

并且有学者专门论证优先发展大城市对节地的突出贡献。

学者蔡继明、周炳林等就曾分别对不同的城市化发展道路在占用土地方面形成的差别特别做过比较。

表1中国不同类型区域的建设用地情况从表1可以看出前二种战略通过土地的集约化使用，基本不用增加以2010年为基数的建设用地，特别是大城市优先发展战略还将在解决不断新增人口建设用地问题的前提下，使全国建设用地总量有所减低。

显然这种比较的结果凸显大城市在节地方面的作用，强调在土地集约发展的道路上巨大的土地资源压力下迫使中国不得不终止所谓“小城镇大战略”，走出小城镇遍地开花的误区，要积极促进大城市发展[5]。

但这种观点也是过于片面的，除了不能忽视的越来越严重的大城市病，如用地难、住房紧、交通拥挤和环境质量低等，还应注意城市的生命周期、可持续化等问题。

据预测大多数资源型城市在今后某个时期会出现资源枯竭，例如煤都抚顺、阜新、淮北、焦作、淮南等城市，煤矿开采完后，会面临许多煤矿工人及其家属的安排，产业转型与城市改造问题。

城市规模不仅不可能大幅度扩大，且会逐步缩小，少数还会衰亡。

因此不可盲目的扩大城市规模。

3.3大、中、小城市并重发展战略由于中国地域辽阔、人口众多、区域发展极不平衡，因此越来越多的学者赞成一种多元化的城镇化模式，或大中小城市相互协调，东中西部差异化发展道路，从而形成一种城市体系。

如周一星提出的“不存在统一的能被普遍接受的最佳城市规模，城镇体系永远是由大中小各级城镇组成的，而各级城市都有发展的客观要求，所以城市化的模式应该是多元的、多层次的”。

国家“十一五”规划纲要提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成高效协调可持续的城镇化空间格局”的城市方针和道路的新思路，可以说是深入城市化研究、提倡大中小城市并重的政策反映。

3.4 城乡一体化战略城乡一体化是城市化发展到一定阶段的必然产物，其本质是彻底消除城乡二元结构，实现“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展” [8]。

从空间角度考虑，农用地利用较为粗放、可挖掘的潜力很大，在城镇建设用地日益紧张的现在，若能使城乡协调统一规划发展，对土地的节约利用有很大的推动作用。

在实践中，已经有很多成功的城乡一体化模式，如珠江三角洲的“以城带乡”模式、上海的“城乡统筹规划”模式、以及以乡镇企业发展带动城乡一体化的“苏南模式”，这些模式不仅加快城乡发展，在节约用地方面的作用也不容忽视。

事实证明，城乡一体化与土地节约利用存在相互影响、相互促进的关系。

4 结束语（1）随着越来越多的人口向城市聚集，城市的土地变得寸土寸金。

在这种形势下，节地尤为重要，特别是城镇建设用地的集约与节约。

土地资源的节约集约利用是今后土地利用发展的必然趋势。

（2）城镇建设用地的节地模式作为节约与高效并重的开发利用形式，在社会经济快速发展、城市化进程不断加快的背景下，更是一条开源节流之路，是土地利用由外延扩张、粗放型向内涵挖潜、集约型转变的重要途径。

（3）我国的自然、社会区域差异很大，从宏观上不可能有统一的节地模式，不同地区要因地制宜的采取不同的节地模式。