政策对房地产行业的影响分析及历年房地产政策汇总(2021年)

目录
一、历年中央经济工作会议对地产表述回顾 (1)
（一）近5年均强调“平稳健康发展”，其中4年提及“房住不炒” (1)
（二）近8年6次提及“住房租赁”，2020年给与多维度政策描述 (1)
二、2021两会政府工作报告及历年回顾 (4)
（一）延续以“稳”为主的主基调 (4)
（二）关注大城市住房问题，强调住房的居住属性 (5)
（三）老旧小区改造利好物业管理行业 (6)
三、从“十五”到“十四五”，房地产市场迈向新阶段 (11)
（一）十四五规划引领房地产市场平稳健康发展 (11)
（二）城市更新纳入规划，向“宜居”型城市进军 (11)
（三）首提物管行业，发展进入快车道 (11)
四、行业三维度政策：房企、银行、土地 (16)
（一）三道红线促行业降杠杆，房企进入从增量到提质的发展阶段 (16)
（二）房地产贷款集中管理制度影响可控，鼓励转向长期经营模式 (18)
（三）土地集中出让机制助力稳地价，长效机制进一步完善 (19)
五、投资建议 (20)
七、风险提示 (20)
插图目录 (21)
表格目录 (21)
一、历年中央经济工作会议对地产表述回顾
（一）近5年均强调“平稳健康发展”，其中4年提及“房住不炒”
作为中共中央、国务院召开的规格最高的经济会议，中央经济工作会议自1994年以来每年举行一次，一般在每年11-12月举行，开会时间不超过四天，总结当年的经济工作成绩，分析研判当前国际国内经济情况形势，制定来年宏观经济发展规划，是判断当前经济形势和定调第二年宏观经济政策最权威的风向标。

我们梳理统计了2013年至今历年中央经济工作会议的关于地产的表述。

2013年，会议释放出建立房地产长效机制的强力信号，政府对房地产的态度从之前的过热时打压调控，行业下行时出台支持政策，逐步转向行业长效机制的建设。

2014年，会议对地产直接表态较少，相关内容仅提及推动城镇化健康发展。

2015年开始，政策思路明确发生战略性转变，改变了传统的需求刺激方式，转向从供给和需求两端入手引入新的调控方案，强调落实户籍改革，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，提出购租并举的住房制度，鼓励开发商适当降价，供给端改革不断加码，体现了去库存的坚定决心和充足的政策准备。

2016年会议，地产所占篇幅较多，在历年中央经济工作会议上首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，首提“落实地方政府主体责任”、“抑制房地产泡沫”、“回归住房居住属性”。

2016年至2020年的5次会议，均强调了“促进房地产市场平稳健康发展”的基调，有4年提及“房住不炒”定位，总基调和定位都趋于稳定。

2016年以来，在中央统一领导下，地方政府因城施策，房地产调控从供需两端齐发力，房价逐步回归理性。

我们预计，“房住不炒”定位未来不变，长效机制政策框架不会松动，“因城施策”，“因企施策”也将进一步延续。

（二）近8年6次提及“住房租赁”，2020年给与多维度政策描述
住房租赁强调力度逐年加大，2020年给与多维度政策描述。

近8年的会议中，有6次会议提及发展“住房租赁”，从2013年的“加大廉租住房、公共租赁住房建设和供给”，到2015年“以建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍人口，要发展住房租赁市场”，到2016年“要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。

”2017年表述为“加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。

要发展住房租赁市场特别是长期租赁”，2019年提及“加强城市更新和存量住房改造提升，大力发展租赁住房”，可以看出租赁住房市场的政策基本遵循相同的框架，但是描述力度逐年加大，2020年更是从“建设”、租购同权、土地供应、税费、租金调控等多个政策维度，对加强住房租赁市场建设进行强调。

从“居住有其屋”到“住有所居”。

1998年取消福利分房体制后，我国住房制度实现了商品化、市场化。

一直以来，我国房地产企业都遵循住宅开发-销售为主的营运模式，2015年1月住建部《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》中首次提出租售并举的概念，提出积极培育经营住房租赁的机构、支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租，改变经营方式，从单一的开发销售向租售并举模式转变。

2016年6月国务院发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》提出了培育租赁市场主体、鼓励租赁消费的意见。

“租售并举”概念的提出，意味着我国住房改革目标正在从“居者有其屋”转变为“住有所居”，住房租赁市场成
为蓝海。

住房租赁市场是“房住不炒”的重要抓手，是解决居民居住问题的重要举措。

我国租赁市场空间广阔深厚。

根据链家的研究，目前中国租赁人口1.6亿，租赁房屋4600万套，未来会有更多人通过租房满足居住需求，并有越来越多的房屋通过存量盘活和增量开发的形式进入房地产市场。

预计2025年租金GMV（成交金额流量）将接近3万亿元人民币，租赁人口2.3亿；2030年，租金GMV（成交金额流量）将达到4.6万亿元，租赁人口达2.7亿。

在2020年底的中央经济工作会议上，中央对住房租赁给与了再定调，预计租赁市场长期发展向好。

重点城市租赁市场政策方面，一线城市政策全面铺开，政策完善度较高。

省会级城市从增加供应、市场监管、权利保障等方面全面发力。

2020年，全国共颁布租赁相关政策超过240条，以权益保障、市场监管类政策为主，占比超过7成。

未来，在政策不断支持鼓励下，租赁市场前景将持续向好。

表1：历年中央经济工作会议对于财政政策及货币政策、房地产的表述
时间关于财政政策和货币政策关于地产的内容
2013年12月10-13日实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

要进一步调整财
政支出结构，厉行节约，提高资金使用效率，完善结构性
减税政策，扩大营改增试点行业。

要保持货币信贷及社会
融资规模合理增长，改善和优化融资结构和信贷结构，提
高直接融资比重，推进利率市场化和人民币汇率形成机制
改革，增强金融运行效率和服务实体经济能力。

努力解决好住房问题，探索适合国情、符合发展阶段性特征的
住房模式，加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设和
供给，做好棚户区改造。

特大城市要注重调整供地结构，提高
住宅用地比例，提高土地容积率。

2014年12月9-11日继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

积极的财政
政策要有力度，货币政策要更加注重松紧适度。

推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要
有历史耐心，不要急于求成。

要加快规划体制改革，健全空间
规划体系，积极推进市县“多规合一”。

2015年12月18-21日积极的财政政策要加大力度，实行减税政策，阶段性提高
财政赤字率，在适当增加必要的财政支出和政府投资的同
时，主要用于弥补降税带来的财政减收，保障政府应该承
担的支出责任。

稳健的货币政策要灵活适度，为结构性改
革营造适宜的货币金融环境，降低融资成本，保持流动性
合理充裕和社会融资总量适度增长，扩大直接融资比重，
优化信贷结构，完善汇率形成机制。

化解房地产库存。

要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住
房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，
打通供需通道，消化库存，稳定房地产市场。

要落实户籍制度
改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使
他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。

要明确深化
住房制度改革方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，以
建立购租并举的住房制度为主要方向，把公租房扩大到非户籍
人口。

要发展住房租赁市场，鼓励自然人和各类机构投资者购
买库存商品房，成为租赁市场的房源提供者，鼓励发展以住房
租赁为主营业务的专业化企业。

要鼓励房地产开发企业顺应市
场规律调整营销策略，适当降低商品住房价格，促进房地产业
兼并重组，提高产业集中度。

要取消过时的限制性措施。

2016年12月14-16日要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

财政政策
要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改
革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。

货币政策
要保持稳健中性，适应货币供应方式新变化，调节好货币
闸门，努力畅通货币政策传导渠道和机制，维护流动性基
本稳定。

促进房地产市场平稳健康发展。

要坚持“房子是用来住的、不
是用来炒的”的定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立
法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制
度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。

要
在宏观上管住货币，微观信贷政策要支持合理自住购房，严格
限制信贷流向投资投机性购房。

要落实人地挂钩政策，根据人
口流动情况分配建设用地指标。

要落实地方政府主体责任，房
价上涨压力大的城市要合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。

特大城市要加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。

要加快住房租赁市场立法，加快机构化、规模化租赁企业发展。

加强住房市场监管和整顿，规范开发、销售、中介等行为。

2017年12月18-20日积极的财政政策取向不变，调整优化财政支出结构，确保
对重点领域和项目的支持力度，压缩一般性支出，切实加
强地方政府债务管理。

稳健的货币政策要保持中性，管住
货币供给总闸门，保持货币信贷和社会融资规模合理增
长，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，促进
多层次资本市场健康发展，更好为实体经济服务，守住不
发生系统性金融风险的底线。

加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。

要
发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法
权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。

完善促进房地
产市场平稳健康发展的长效机制，保持房地产市场调控政策连
续性和稳定性，分清中央和地方事权，实行差别化调控。

2018年12月19-21日继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适时预调微
调，稳定总需求；积极的财政政策要加力提效，实施更大
规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模；
稳健的货币政策要松紧适度，保持流动性合理充裕，改善
货币政策传导机制，提高直接融资比重，解决好民营企业
和小微企业融资难融资贵问题。

要构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、
不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体
责任，完善住房市场体系和住房保障体系。

2019年12月10-12日继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

积极的财政
政策要大力提质增效，更加注重结构调整。

稳健的货币政
策要灵活适度，保持流动性合理充裕，降低社会融资成
本。

财政政策、货币政策要协同精准发力，引导资金投向
供需共同受益、具有乘数效应的领域。

要充分挖掘超大规
模市场优势，发挥消费的基础作用和投资的关键作用。

要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房
改造提升，大力发展租赁住房。

要坚持房子是用来住的、不是
用来炒的定位，促进房地产市场平稳健康发展。

2020年12月16-18日要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经
济恢复的必要支持力度，政策操作上要更加精准有效，不
急转弯，把握好政策时度效。

积极的财政政策要提质增
效、更可持续，保持适度支出强度，增强国家重大战略任
务财力保障，在促进科技创新、加快经济结构调整、调节
收入分配上主动作为，抓实化解地方政府隐性债务风险工
作，党政机关要坚持过紧日子。

稳健的货币政策要灵活精
准、合理适度，保持货币供应量和社会融资规模增速同名
义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定，处理好
恢复经济和防范风险关系，多渠道补充银行资本金，完善
债券市场法制，加大对科技创新、小微企业、绿色发展的
金融支持，深化利率汇率市场化改革，保持人民币汇率在
合理均衡水平上的基本稳定。

解决好大城市住房突出问题。

住房问题关系民生福祉。

要坚持
房子是用来住的、不是用来炒的定位，因地制宜、多策并举，
促进房地产市场平稳健康发展。

要高度重视保障性租赁住房建
设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上
具有同等权利，规范发展长租房市场。

土地供应要向租赁住房
建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和
企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要
发挥功能作用。

要降低租赁住房税费负担，整顿租赁市场秩
序，规范市场行为，对租金水平进行合理调控。

图1：2013-2020年地产板块相对收益%、商品房销售额同比%、 以及上年末中央经济工作会议对地产行业的表述
-50
-40-30-20-1001020
304050602013
2014
2015
2016
2017201820192020
房地产板块相对收益%
%
二、2021两会政府工作报告及历年回顾
（一）延续以“稳”为主的主基调
2021年3月5日，国务院发布政府工作报告，其中关于房地产的直接表述为“保障好群众住房需求。

坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，稳地价、稳房价、稳预期。

解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。

”
政府工作报告对房地产的表述延续之前“以稳为主”的基调，强调“房住不炒”，较去年增加了“三稳”政策。

从2016年中央经济工作会议首次提出“房住不炒”开始，政策基调一直是“稳”字当头，今年“房住不炒”第三次出现在政府工作报告中，前两次分别在2020年和2018年，显示出政策的连贯性和中央对稳定房地产市场的决心。

从2020年开始，房地产长效机制在加速完善，现在已经形成从房企、银行、土地三方面对市场进行监测和调控的政策闭环，预计在未来很长的一段时间内“稳”市场的政策目标不变，不断的动态调节市场将成为常态。

（二）关注大城市住房问题，强调住房的居住属性
今年强调保障性住房的重要性，引导住房回归居住属性。

我们整理了从2013年至今的政府工作报告关于房地产的相关内容，几乎每年都会提及保障性住房，而今年对保障性住房和长租公寓着墨较多，并首次聚焦特定群体——新市民及青年人的住房需求，预计大城市租赁住房的发展将加速，引导住房回归居住属性，抑制市场投机行为。

从历史数据来看，2016-2019年的全国公共财政住房保障支出均值在6600亿左右，保障性安居工程中的公共租赁住房支出从14年开始逐年降低（2019年的支出为286亿），主要由于同时期棚改力度较大挤占了部分额度，随着棚改的渐进式退出，公共租赁住房在国家的大力支持下将有较大的增长空间。

再次提及大城市住房问题，因城施策下政策“打补丁”将成为常态，行业周期性减弱，有助于整体利润率止跌企稳。

在继20年12月中央经济会议中首次提及“解决好大城市住房突出问题”之后，政府工作报告又再次提及，显示出中央对解决由大城市房价上涨带来一系列问题的决心。

今年深圳、上海、杭州等房价上涨过快的城市相继出台了调控政策，对过热的房地产市场进行精准降温，我们认为后续“因城施策”将会继续演绎，房价上涨过快的城市进行政策“打补丁”的情况将成为常态，有助于形成稳定预期。

在房地产长效机制的不断完善下，房价、地价和预期的波动性将减小，行业周期性减弱，内卷现象缓解，有助于行业整体利润率止跌企稳，利好头部优质企业。

图2：全国公共财政住房保障支出组成部分
图3：保障性安居工程部分组成支出
图4：全国保障性城乡社区住宅支出
注：全国保障性城乡社区住宅支出=公有住房建设和维修支出+其他支出
注：保障性安居工程支出包括：廉租房支出、棚户区改造支出、公共
租赁房支出、等等
（三）老旧小区改造利好物业管理行业
棚改渐进式退出，旧改重要性提升。

从15年实行“棚改货币化”开始到2018年的4年间，全国棚改开工量一直维持在600万套以上，而2018年的政府工作报告中对棚改的态度开始转向，不再强调三四线去库存且压缩棚改套数，19、20、21年的报告中再未提到棚改，取而代之的是老旧小区改造。

城镇老旧小区改造的推行意味着政府更加关注城市的宜居宜业，促进住宅开发从“提速”向“提质”转变，报告中提出“新开工改造城镇老旧小区5.3万个”，较20年计划改造量3.9万个增加35.9%，较20年实际改造量4.03万个增加31.5%。

老旧小区的加速改造扩大了物业管理行业的市场空间，利好品牌效应强、管理服务优质的物管企业。

图5：棚户区改造计划规模及实现规模
图6：城镇老旧小区改造数量
表2：2013年-2021年政府工作报告关于房地产的表述
时间主要目标及导向新型城镇化城镇老旧小区改造
及棚改
区域及城市发展
城村居住环境
及城市规划建
设
土地政策及住房保障
制度改革
房地产税
2021年坚持房子是用来住
的、不是用来炒的
定位，稳地价、稳
房价、稳预期，解
决好大城市住房突
出问题，尽最大努
力帮助新市民、青
年人等缓解住房困
难。

深入推进以人为核
心的新型城镇化战
略，加快农业转移
人口市民化，常住
人口城镇化率提高
到65％，发展壮大
城市群和都市圈；
政府投资更多向惠
及面广的民生项目
倾斜，新开工改造
城镇老旧小区 5.3
万个，提升县城公
共服务水平。

扎实推动京津冀协同发
展、长江经济带发展、
粤港澳大湾区建设、长
三角一体化发展、黄河
流域生态保护和高质量
发展；高标准、高质量
建设雄安新区，推动西
部大开发形成新格局，
推动东北振兴取得新突
破，促进中部地区加快
崛起，鼓励东部地区加
快推进现代化。

强化农村基本
公共服务和公
共基础设施建
设，促进县域内
城乡融合发展。

启动农村人居
环境整治提升
五年行动；
解决好大城市住房突
出问题，通过增加土
地供应、安排专项资
金、集中建设等办法，
切实增加保障性租赁
住房和共有产权住房
供给，规范发展长租
房市场，降低租赁住
房税费负担，尽最大
努力帮助新市民、青
年人等缓解住房困
难。

完善住房市场体
系和住房保障体系，
提升城镇化发展质
量。

未提及
2020年坚持房子是用来住
的、不是用来炒的
定位，因城施策，
促进房地产市场平
稳健康发展。

加强新型城镇化建
设，大力提升县城
公共设施和服务能
力，以适应农民日
益增加的到县城就
业安家需求。

新开工改造城镇老
旧小区3.9万个，支
持加装电梯，发展
用餐、保洁等多样
社区服务。

发挥中心城市和城市群
综合带动作用，完善便
民设施，让城市更宜业
宜居。

加快落实区域发展战
略。

继续推动西部大开
发、东北全面振兴、中
部地区崛起、东部率先
发展。

深入推进京津冀
协同发展、粤港澳大湾
区建设、长三角一体化
发展。

推进长江经济带
共抓大保护。

推动成渝
地区双城经济圈建设。

新开工改造城
镇老旧小区支
持管网改造、加
装电梯等，发展
居家养老、用
餐、保洁等多样
社区服务。

全面完成农村
人居环境整治
三年行动计划;
加强农业面源
污染治理;开展
全域推进美丽
乡村示范创建。

推进要素市场化配置
改革。

赋予省级政府
建设用地更大自主
权。

未提及
2019年更好解决群众住房
问题，落实城市主
体责任，改革完善
住房市场体系和保
障体系，促进房地
产市场平稳健康发
展，稳步推进房地新型城镇化要处处
体现以人为核心，
提高柔性化治理、
精细化服务水平，
让城市更加宜居，
更加包容和人文关
怀；
继续推进保障性住
房建设和城镇棚户
区改造，保障困难
群众基本居住需
求；
城镇老旧小区量大
面广，要大力进行
优化区域发展格局。

落
实和完善促进东北全面
振兴、中部崛起、东部
率先发展的改革创新举
措。

京津冀协同发展重
在疏解北京非首都功
能，高标准建设雄安新
因地制宜开展
农村人居环境
整治，推进“厕
所革命”、垃圾
污水治理，建设
美丽乡村。

推广农村土地征收、
集体经营性建设用地
入市、宅基地制度改
革试点成果。

健全地方
税体系，稳
步推进房
地产税立
法。

产税立法。

促进区域协调发
展，提高新型城镇
化质量。

围绕解决
发展不平衡不充分
问题，改革完善相
关机制和政策，推
动区域优势互补、
城乡融合发展。

抓
好农业转移人口落
户，推动城镇基本
公共服务覆盖常住
人口。

改造提升，更新水
电路气等配套设
施，支持加装电梯，
健全便民市场、便
利店、步行街、停
车场、无障碍通道
等生活服务设施。

区。

落实粤港澳大湾区
建设规划，促进规则衔
接，推动生产要素流动
和人员往来便利化；
将长三角区域一体化发
展上升为国家战略，编
制实施发展规划纲要。

长江经济带发展要坚持
上中游协同，加强生态
保护修复和综合交通运
输体系建设，打造高质
量发展经济带。

2018年因城施策分类指
导，三四线城市商
品住宅去库存取得
明显成效，热点城
市房价涨势得到控
制；健全地方税体
系，稳妥推进房地
产税立法；
坚持房子是用来住
的、不是用来炒的
定位。

继续实行差
别化调控，建立健
全长效机制，促进
房地产市场平稳健
康发展。

提高新型城镇化质
量。

全年再进城落
户1300万人，加快
农业转移人口市民
化。

完善城镇规划。

更好解决群众住房
问题，启动新的三
年棚改攻坚计划，
全年开工580万套。

有序推进“城中
村”、老旧小区改
造，完善配套设施，
鼓励有条件的加装
电梯。

实施重点城市群规划。

促进大中小城市和小城
镇协调发展。

- 探索宅基地所有权、
资格权、使用权分置
改革；
支持居民自住购房需
求，培育住房租赁市
场，发展共有产权住
房。

加快建立多主体
供给、多渠道保障、
租购并举的住房制
度，让广大人民加大
公租房保障力度，对
低收入住房困难家庭
要应保尽保，使群众
早日实现安居宜居。

将符合条件的新就业
无房职工、外来务工
人员纳入保障范围。

健全地方
税体系，稳
妥推进房
地产税立
法。

2017年三四线城市房地产
库存仍然较多，要
支持居民自住和进
城人员购房需求，
遏制热点城市房价
过快上涨，加大支
持对农村公共设施
建设和危房改造力
度；
坚持住房的居住属
性，落实地方政府-全年再完成棚户区
住房改造600万套，
继续发展公租房等
保障性住房，因地
制宜、多种方式提
高货币化安置比
例，加强配套设施
建设和公共服务，
让更多住房困难家
庭告别棚户区，让
广大人民群众在住
优化区域发展格局。

统
筹推进三大战略和“四
大板块”发展，实施好
相关规划，研究制定新
举措。

推动国家级新区、
开发区、产业园区等创
新发展。

加大农村危房
改造力度。

深入
推进农村人居
环境整治，建设
既有现代文明、
又具田园风光
的美丽乡村。

加强房地产市场分类
调控，房价上涨压力
大的城市要合理增加
住宅用地，规范开发、
销售、中介等行为，
遏制热点城市房价过
快上涨。

未提及。