第三章 公共管理的主体 《公共管理学》PPT课件

（二）公共组织的基本要素 构成公共组织的要素有物质要素和精神要素
两大类。 1．物质要素 （1）人员 （2）经费 （3）物资设备 2．精神要素 （1）目标 （2）责权结构 （3）人际关系
二、公共组织的特点
（一）公共组织与非公共组织的区别
1．基本目的不同
非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社 会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目 标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会 成员的整体利益。
二、公共组织中的一般管理者
（一）领导者与管理者的区别
管理者与领导者的区别：管理者是被任命的，他们 拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们 所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能 是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的， 领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。
（二）管理者的主要类型与职责 根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可 以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、 监督与参谋人员等不同角色。
2．内阁制政府
这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理 负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责 任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政 实权。
3．委员会制政府
委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长 行使，而是由一个委员会集体行使。
二、非政府公共组织
（一）非政府公共组织的概念
（一）公共组织是公共管理的主体 （二）公共组织是公共管理活动的基本支点 （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量
第三节 公共组织中的人员
一、公共组织中的领导者
（一）领导与领导者 “领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带
领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程； 二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色 并实施领导过程的个人或集团。
4．活动的依据不同
公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿 组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组 织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力 为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管 理是公共常见种类3种：
1. 按业务性质分工
第三讲 公共管理的管理主体
第一节 公共组织的理论
一、公共组织的概念
（一）组织和公共组织 所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务
和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环 境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现 某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地 说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关 系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
（二）政府的主要类型
现代国家的政府有三种主要形式：
1. 总统制政府
总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家 的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行 政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用 了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由 选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。
非政府公共组织，或直接称非政府组织 （Non-Governmental Organizations， 简称 NGO），是指承担公共物品生产提供、进行公 共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共 组织。
（二）非政府公共组织的主要类型 公共事业组织，包括事业单位和民办非企业单位。
公共企业组织，指中央和地方政府授权管理公共事务、 提供公共产品的国有企业。
二、传统科层制组织的困境
（一）对传统科层制理论的评述
传统科层制理论的基本贡献： 首先，把专业化分工原理引入组织管理，提出了专
业化管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展 奠定了一般的原则基础。
其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理 性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。
第三，倡导“理性化－法律化”的组织形态，强 调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制 组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确， 专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责 相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。
领导者的影响力可以分为两种： 1.权力性影响力。 2.非权力性影响力。
（二）领导者的素质
1. 思想品德素质 2. 文化知识素质 3. 领导能力素质 4. 心理素质 5. 身体素质
（三）领导方式 大体上4种类型： 1. 集权型领导方式 2. 民主型领导方式 3. 放任型领导方式 指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完 全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。 4. “无为而治”型领导方式
所谓公共组织，是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公 共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、 管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。 此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的 非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。
非公共组织则一般不以公共利益为目标，它们所追求和维护的是 组织成员的私人利益。在市场经济条件下，最典型的非公共组织是作 为市场主体的企业，以营利为目的的社会中介组织也属于非公共组织。 另外，在政治生活中，服务于非公共利益的特定利益集团也属于非公 共组织；在社会生活中，基于特定的生活兴趣而形成的组织一般也属 于非公共组织。
（三）公共组织的主要结构形式 1. 直线制 2. 职能制 3. 直线职能制 4. 矩阵制
第二节 公共组织的类型
一、政府组织
（一）政府的概念
政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表 达意志、发布命令和处理事务的机关。
政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国 家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其 中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机 关负责运用法律审判案件。狭义的政府仅仅是指国家的行政 机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政 职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权 力的执行机关。
社会中介组织，指介于政府、企业、社会公众之间从事 咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公证等活动的非营利组 织。
社会团体，指中国公民自愿组成，为实现会员共同意 愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
社会自治组织，是在政府指导下，由基层群众组成的 “自我管理、自我教育、自我服务”的组织
三、公共组织的作用
对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。 美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础 上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导 者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一 种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为 应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。
科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共 组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范 一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制， 形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级 节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊 端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那 么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社 会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度 与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转， 必须采用新的管理方法。
指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。
2. 按管理程序分工
指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。 公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节， 根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息 部门和监督部门等。
3. 按管理对象分工
指按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对 象进行的部门设置。
2．提供产品不同
非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提 供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能 购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。
3．管理对象不同
非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之 外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖 范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全 体社会成员都必须遵从。
（二）科层制组织的内在缺陷
（1）科层制管理造就了一种刚性的官僚系统， 就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只 有齿轮之间的被动运转。
（2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差 异性和多样性。
（3）排除了竞争的必要与可能，组织成员 照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、 不负责任。
（4）依靠条块分割的专业化单位来解决不 断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职 能交叉重叠。
（二）科层制组织的三特征 1．组织标准化 为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推 行标准化方法，以此提高工作绩效。 包括3个方面： （1）分工专业化。 （2）工作指标化。 （3）人员统一化。 2．工作秩序化 科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之 间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配 合，形成了一个无障碍的工作流。 3．管理规范化 科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的 干扰。
三、被管理者
（一）内部被管理者——公共组织成员 1. 管理者与被管理者的静态划分 2. 管理者与被管理者的动态划分
（二）外部被管理者——社会公众
第四节 传统公共组织的困境与变革
一、科层制的基本特征
（一）马克斯·韦伯的科层制理论 德国社会学家马克斯·韦伯，被称为“组织理
论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论， 是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。