境内机构对外投资促进政策及监管措施

境内机构对外投资促进政策及监管措施
外汇管理局河北省分局资本项目处课题组
【摘要】近年来,为了促进对外经济技术发展,加强境外投资外汇管理,国家外汇管理局出台了一系列改革便利境外投资外汇管理政策措施的实施,以拓宽资本流出渠道为重点,积极进行政策调整和制度创新.本文梳理了近年来国家外汇管理局出台的相关政策措施,分析了当前风险防范重点和外汇管理存在的问题,提出完善外汇管理政策和风险防范的政策建议.
【期刊名称】《河北金融》
【年(卷),期】2015(000)010
【总页数】3页(P60-62)
【关键词】境外投资;外汇管理;措施
【作者】外汇管理局河北省分局资本项目处课题组
【作者单位】国家外汇管理局河北省分局,河北石家庄050000
【正文语种】中文
【中图分类】F830.59
当前，鼓励境内机构到境外投资已成为我国对外经济发展的重要内容，此举既可以充分利用国内国际两个市场、两种资源，又可以在一定程度上缓解外汇储备压力，促进国际收支平衡。

为此，国家陆续推出了一系列促进境外投资发展的政策措施，对简化境内机构境外投资审批手续、提高外汇资金使用效率、解决境外投资企业资
金短缺等方面问题起到了极大的推动作用。

根据商务部提供的数据，2013年我国对外直接投资创下了 1078.4亿美元的历史新高，同比增长22.8%，连续两年位列全球三大对外投资国，随着国家“走出去”战略的大背景下，我国境内机构境外投资实现了快速增长。

然而，我国境内机构境外投资在快速发展的同时，也面临着一些制度上的制约，如管理体制、产业基础、公共服务体系、统筹协调机制和监测手段不够健全完善。

如何进一步促进境外投资发展，是新时期摆在我们面前的重大课题。

一、我国境外直接投资外汇管理自2002-2014年政策演变过程
国家外汇管理局自2002年以来，对境外直接投资外汇管理先后进行了数次较大的制度改革。

管制程度经历了由限制到放松、由审批到核准、由核准到备案制的演变过程，分为三个阶段：
（一）2002-2005年，有序推进境外投资外汇管理改革试点。

2002年11月，国家外汇管理局进行境外投资改革试点，将推进贸易和投资便利化作为外汇管理工作的重要任务之一，对境内企业境外投资采取了有效的政策支持。

放宽企业境外投资外汇资金来源，增大了境外投资购汇额度。

2003年，取消了境外投资的利润汇回保证金制度，可以留在境外进行增资或再投资。

2004年10月，出台跨国公司外汇资金集中运营管理的通知，以跨国公司为载体，通过国内、国际外汇资金主账户管理方式，在内部进行资金跨境运作。

2005年5月，下放境外投资外汇资金来源审核权限，省级国家外汇管理局审核权限由以前的等值300万美元提高到 1000万美元。

2005年，调整银行为境外投资企业提供融资性对外担保管理方式，将境内企业提供融资性担保管理从逐笔审批转为余额管理，解决境外投资企业融资难问题。

（二）2006-2008年，进一步优化对外投资外汇管理体制。

2006年7月，国家外汇管理局取消境内机构境外投资购汇额度的限制，简化了前期费用审核流程。

2007年8月，国家外汇管理局进一步下放境外投资审核权限，对于境外投资外汇来源审核均由所在地国家外汇管理局进行。

2008年，外汇管理局修订《中华人民共和国外汇管理条例》，再次简化了对境外直接投资外汇管理的行政审批。

（三）2009年至今，不断加强外汇管理改革政策措施，促进了境外投资便利化。

2009年不断推出一系列外汇管理改革政策措施，即改境外直接投资外汇资金来源审查和资金汇出核准两项行政审批为事后登记；扩大境内机构境外直接投资的外汇资金来源；允许境内机构在其境外项目正式成立前的筹建阶段汇出前期费用等。

上述改革后，境外直接投资在外汇管理环节已无前置性审核，基本实现了可兑换，大大便利了企业参与国际经济技术合作和竞争，也标志着我国在直接投资项下的可兑换程度有了进一步的提高。

2010年，国家外汇管理局简化对外担保管理程序，取消银行对外担保履约核准，明确境内机构可以向其境外直接投资企业提供商业贷款及融资性担保，对境外投资企业的后续融资提供支持。

实现了双向开拓跨境债权债务业务，稳步推动其他投资可兑换。

2011年，人民银行发布了关于境外直接投资人民币结算试点管理办法，便利了境内机构以人民币开展境外直接投资业务。

2012年，总局为进一步改进和调整直接投资外汇管理政策，取消了直接投资项下外汇账户开立及外国投资者境内合法所得再投资核准；简化了外商投资性公司境内再投资管理及外商投资企业验资询证手续等。

为鼓励和引导民营企业投资健康发展境外投资，简化了境外直接投资资金汇回管理、境外放款管理，适当放宽个人对外担保管理。

自2013年9月1日起，在全国范围内实施服务贸易外汇管理改革。

2014年，国家外汇管理局先后出台了关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知、跨国公司外汇资金集中运营管理规定、跨境担保外汇管理规定、境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知等。

简化了融资租赁公司对外债权外汇管理和境外投资者受让境内不良资产外汇管理，进一步放宽境外直接投资前期费用管理和境内企业境外放款主体限制，简化境内机构利润汇
出审核。

简政放权，取消或大幅度缩小跨境担保的数量控制范围和登记范围。

精简管理环节，调整境外特殊目的公司登记范围，放宽境外融资资金使用限制。

上述政策的实施，促进了贸易投资便利化，境外投资项目只要获得投资主管部门批准，无论是境外投资还是资金来源在外汇管理方面已经没有限制。

二、政策效果及风险点分析
（一）对外投资促进政策实施效果显著。

我国外汇管理简政放权一系列政策措施的出台，一方面简化了境内机构办理与境外直接投资有关业务的外汇管理程序，缩短了申请过程和资金汇出时间，另一方面降低了境内企业为境外投资企业提供资金支持的成本，提高了资金使用效率，便利境外企业后续经营运作。

外汇管理体制改革取得的突破性进展对我国外贸体制改革和对外贸易发展起到了积极促进作用。

据《中国国际收支报告》统计数据显示，2013年我国对外直接投资流出 1096亿美元，是2008年的1.97倍；净流出732亿元，是2008年的1.4倍，对外直接投
资步伐加快。

（二）风险不容忽视，管理体制有待改进。

随着我国“走出去”战略的实施和发展，近年来我国境外直接投资呈快速发展态势，在迎接机遇的同时也面临着风险和考验。

受国际经济金融不确定因素影响，我国国际收支双向波动的特征日趋明显，现行跨境资金监管框架面临严峻挑战，表现在以下几个方面：
1. 跨境资金监管机制有待提高。

一是近年来人民币跨境结算与投资流动规模迅速
扩大，跨境人民币结算呈爆发性增长，本、外币监管政策的不协调留下了相当大的政策套利空间。

由于跨境人民币与外汇监管主体、管理方式等方面存在一些不同，增加了本外币联动监管难度。

二是目前境外直接投资外汇资金来源审查的方式实行事后备案登记，在国际收支形势发生明显变化的情况下,及时防范可能出现的风险
难度较大。

三是跨境资金交易参与主体日益多元化、跨境资金波动幅度与物流背景程度加剧、跨境资金流动方式趋于复杂、外汇交易产品日新月异，涉外企业不同性
质的交易行为相互交叉、相互渗透，既给交易主体带来了不便，又不利于对经常项目和资本项目交叉经营行为的有效监管。

2. 管理职能分割，联合监管力度不足。

一是管理资源与数据信息无法共享，降低
了境外投资管理的整体效果。

二是国家外汇管理局与商务、工商、税务等多部门联合监管尚未发挥，监管部门各自为政的管理状态难以实施有效监管。

三是境外投资立法严重滞后，未形成配套的法规体系。

目前，我国对外投资法律法规可操作性差，税收优惠、金融支持和信息服务等方面的法规缺乏整体性、兼容性和协调性，也缺乏专门的境外投资援助法规，境外投资立法明显滞后于境外投资发展要求。

3. 外汇指定银行代位监管职责不到位。

外汇指定银行由于政策业务水平不高以及
受逐利因素的影响，办理直接投资项下业务时对相关材料审核不严格，外汇账户的开立和关闭、资金的入账、结汇、购付汇、划转等各项业务不按规定在国家外汇管理局相关业务系统备案等，均可能导致违规资金流出风险。

4. 境内企业盲目对外投资形成外汇资金风险。

从实业发展的角度看,国内企业对外
投资的时机尚未完全成熟。

虽然现阶段境内企业对外投资、兼并的实力不断增强，但大多数企业的治理机制还不是很完备，缺乏现代企业管理制度，而且在国际性人才方面也存在不足。

对复杂的国际市场考察不够深入，对潜在风险估计不足，盲目投资，增大了境外企业后续经营风险。

三、完善外汇管理政策及风险防控的思考
促进贸易便利化与防范跨境资金风险是一对矛盾统一体，必须在二者之间找到一个最佳平衡点，做到既服务好又管理好。

国家外汇管理局局长易纲指出，深化外汇管理改革，必须紧紧围绕贯彻落实十八届三中全会精神，以改革创新统领外汇管理工作全局，切实推进外汇管理“五个转变”，一只手抓简政放权、推进外汇管理依法行政和职能转变，促进贸易投资便利化，坚持把服务实体经济作为外汇管理工作的
出发点和落脚点；另一只手抓守好底线、防范风险，强化事后管理，提高跨境资金流动监测分析能力和水平，坚持把防范跨境资金流动冲击作为做好外汇管理工作的关键。

为适应新的形势，要密切跟踪形势变化，有效管理跨境资金流动风险，需要加快建立健全可持续的国际收支平衡体制，构筑防范跨境资金流动冲击的有效防线。

（一）坚持依法行政和简政放权。

着力推进行政审批制度改革和加强外汇管理法规建设，全面提升行政管理效能。

切实推动管理重点从“正面清单”向“负面清单”转变。

督促境外投资企业在事前、事中及事后及时向外汇管理部门备案，反映企业境外资本运营、资金使用、账户支付情况等。

深入推动政务公开，健全工作机制，不断提高服务经济结构调整和转型升级的能力，进一步促进贸易投资便利化，切实服务实体经济。

（二）以市场主导为核心，加强政策引导和支持。

一是以市场主导为核心，充分借鉴国际先进经验和做法，加强境外投资政策引导，鼓励民营企业勇于实践，开拓创新，促进境外投资健康发展。

二是加强资金支持力度。

根据境外投资发展状况设立不同层次的境外投资发展基金，满足企业“走出去”的资金需求。

三是加强政策的宣传，提高对境外投资的认知度。

建立多种形式境外投资中介服务机构，保证企业能够及时、充分利用政府各项支持措施。

（三）建立本外币、多部门联合监管体系。

加强外汇管理部门的合作机制，建立跨部门信息交互平台，形成监管与服务合力。

按照“主体监管、分类管理”的原则，对境外投资性质实施区别管理。

加大优质资产配置，提高外汇储备经营管理能力，加强境外投资项目健康发展。

在直接投资简政放权、逐步将登记业务权限下放银行的背景下，应进一步强化外汇指定银行的代位监管职责，督促其认真履行展业三原则。

认真履行尽职审查职责，确保外汇管理便利化和防风险目标的实现。

商务、税务、国家外汇管理局等多部门规范引导企业境外融资，完善境外融资导向政策，支持国内有条件的企业通过多种方式赴境外融资，推动产业转型升级和结构调整。

（四）建立健全以主体监管为基础的分类监管体系。

根据交易主体的遵纪守法情况、经营管理状况以及外汇资金监管记录等，按风险状况进行分类监管，形成规范化、制度化的工作机制。

对企业提供的境外投资相关资料、报送数据等进行针对性分析，监测分析异常跨境资金流动趋势和可疑外汇交易行为，对虚假承诺下更改投资事项的行为实施严格检查与处罚措施，进一步提升跨境资本流动监管效率和效果。

（五）加强非现场监测管理制度建设。

根据跨境资金流动的特点，研究制定科学的监测分析规范及非现场监测管理制度。

建立由宏观分析、中观监测、微观核查紧密结合的非现场监管体系。

统一各部门统计口径，加强统计监测分析。

根据跨境资金流动的特点，研究制定科学的监测分析规范及非现场监测管理制度。

强化均衡管理和事后管理，有效防范资本流动冲击，维护国家经济金融安全。