改革退休年龄的时机和方案设计——基于陕西省基本养老保险省级统筹运行效果分析

改革退休年龄的时机和方案设计——基于陕西省基本养老保
险省级统筹运行效果分析
雷晓康;左婷
【摘要】本文从陕西省养老保险省级统筹基金的运行效果入手,说明在现行制度下未来养老基金缺口较大.通过设计改革退休方案,结合未来陕西的退休人口数量,运用定量的分析手法来论证改革退休年龄方案的可行性,希望通过推迟参保职工的退休年龄来增加缴费人数、降低在职人口抚养老年人口的系数,这种减少未来养老金支付压力的做法主要是依靠退休年龄的延迟从而达到纵向的扩面,实现调整,通过循序渐进的方式来逐年缓解基金缺口.
【期刊名称】《社会保障研究》
【年(卷),期】2013(000)002
【总页数】10页(P29-38)
【关键词】养老保险;省级统筹;改革退休年龄;人口结构;方案设计
【作者】雷晓康;左婷
【作者单位】西北大学公共管理学院,陕西西安,710127;咸阳市渭城区人力资源和社会保障局,陕西咸阳,712000
【正文语种】中文
中国自1997年颁布实施了有法律效应的职工基本养老保险以来，经过这些年的发展，制度逐渐系统、框架逐渐清晰。

陕西省虽然是西部经济欠发达省份，但是在社
会民生，尤其是在社会保障养老保险方面，在制度建设、管理方式等方面创新思路，进行了大量探索，使社会保障养老保险事业快速发展。

从而成为基本养老保险全国统筹的重要借鉴。

虽然陕西省在社会保障方面的工作取得了一定成效，也积累了很多经验，但是同全国其他省份一样，在全球性人口结构老龄化的趋势下，也同样面临“生之者寡，食之者众”的财务困境，基金收支均衡受到人口结构变动的挑战。

一、陕西养老保险省级统筹基金运行可持续性面临的问题
一是企业缴费工资基数不实，导致基金流失。

社会养老保险金是按在职职工工资总额的一定比例征缴的，而目前我国职工征缴工资总额并不能如实反映其实际工资收入。

主要表现在两个方面，一方面由于企业工资计发口径、办法经常发生变化，许多企业最初的申报环节就刻意少报缴费的工资总额基数;另一方面因为有的企业经
营不佳，不能兑现为职工承诺的增长工资，导致缴费基数增幅较慢，基金收入无法增加。

二是制度参数扭曲，比如“个人缴费年限累计满15年者就可以享受基础退休养老保险待遇”许多参保者把这一规定年限当做停缴界限，这就形成了新参保人员不需要缴纳太多费用却可以很快获取收益，导致财务出现失衡状态。

二是人口老龄化加剧，较早的退休年龄制度规定，以及近几年来，一些企业处于种种原因让相当一部分不到退休年龄的职工提前退休，提早退休基本养老保险基金的缴费群体，而同时加入到享受社会统筹退休金的队伍。

由于人口老龄化速度的加快和职工提前退休现象的愈演愈烈，虽然近年来参保人数、缴费工资水平和覆盖面有了一定的增加，但养老保险基金压力过重的情况从未改变。

三是养老金财政补贴已成刚性。

随着人口结构的悄然转变，近几年来退休人数呈不断攀升的趋势，与此同时，通货膨胀也居高不下，国家不断的调整企业退休人员的待遇金水平，每年国家的财政补贴亦呈快速增长的趋势。

四是基本养老保险个人账户有待逐步做实。

自1994年社保制度改革以来，基本养老保险实行部分积累的模式在实践中并没有得到完全实现，基本养老保险在职职工
缴纳的原本应该是完全积累在个人账户中的养老保险费，却被部分用于为已退休职工发放养老保险金，职工的个人账户没有完全账实相符。

个人账户对职工的意义是非常重要的，它是在职职工为自己未来退休后所储存的一笔生活费用，提取的原则是退休后按月提取，然而职工个人账户中的资金被挪用后，出现空账运行，其结果必然是职工无法享受到本应得到的福利，严重影响了退休职工的生活以及社会的稳定。

五是基金投资渠道单一，保值增值目标难以实现。

2005年5月底以前，按照社会保险基金管理制度规定，各项社会保险基金结余只能购买国债或存入国有商业银行，不得进行其他任何形式的投资。

即使在2005年6月以后，国家虽然允许社保基金可以进入股市进行投资，但投资渠道仍显较窄，加之中国股市一直低迷不振，基金管理机构又缺乏有关经营管理人才，收益情况很不理想。

根据上述几方面的论述分析，我们不难得出这样的判断:陕西养老保险省级统筹基
金运行的并不乐观。

展望未来，在人口老龄化加快和人口平均年龄高龄化凸显的情况下，基金的连续性、长期有效性以及可持续支付能力受到质疑，当前情况下，我们应尝试站在前瞻性的角度上以探索的方式来寻求基金运行的可持续长远发展。

我们通过预测陕西未来的退休人口规模，重新设计退休方案，希望通过推迟残暴职工的退休年龄来增加缴费人数、降低在职人口抚养老年人口的系数，从而达到纵向的扩面，通过循序渐进的方式来缓解基金缺口。

二、未来陕西退休人口规模预测
我们在选择合适的退休时机以及进行相关的方案设计中，我们需要有人口数量的预测值。

这个数值的精准预测需要城镇人口数量、城镇从业人口数量、养老保险的覆盖率等数据的基础上;我们对未来陕西退休人员人数规模的合理预测，是我们进一
步预测退休人员养老金支出的基础。

(一)2015－2050年陕西分年龄退休人口数量预测
我们对2015－2050年各年的退休人数预测，是我们下一步进行方案设计的基础
工作，有助于我们较为合理地测算推迟退休年龄对基金的贡献，这里我们首先回顾和整理下自1953－1995年陕西的人口自然变动情况(这里我们主要参考年末总人口、当年男女性别比、出生率)如表1所示，通过这些具体的数据，我们在下面将
对退休人数进行估算和预测。

表1 1955－1995年陕西人口自然变动情况单位:万人、%?
(续表1)数据来源:《1990－2011年陕西统计年鉴》、《1990－2011年中国统计年鉴》。

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城市化是乡村人口向城市人口转化以及人们生产生活方式由乡村型向城市型转化的社会历史进程，它是伴随工业化和现代化必然出现又反过来推进工业化和现代化的历史过程。

城市化水平最直接的反映指标就是人口城市化水平，国际上通常以居住在城镇的人口占总人口的比例来表示城市化水平。

下面我们将对2015－2050年各年将退休人数予以估算，首先，我们在这里先界
定一个测算年龄范畴:我们依然沿袭现在的退休制度，男性为60岁，女性统一为
55岁(方便统计测算)，那么，2015年进入退休的第一批人口中的男性出生年份为1955年，女性出生年份为1960年，依次类推至2050年，即我们估算的最后一
批出生人口，男性出生年为1990年，女性为1995年。

接下来，我们依据上述各年的人口出生率情况和年末总人口数据，得出当年出生的新生儿数量(我们假设新
生儿一生无任何风险，估算中将死亡率设为零，与此同时人口迁徙率也为零)，结
合当年的男女性别比例值计算出新生儿中的男女分别的人口数，同时结合城市化率的发展和上升，我们对2015－2050年的城市化率予以估计，假定城市人群全部
纳入养老保险范围，直至上述退休年龄，开始领取养老金，以后每年的算法亦如此。

通过这个思路，经过时间的推移，我们可以估算出每1年将要退休的人数。

具体
测算数据如表2:
图1 陕西省城市化率的增长变化
表2 2015－2050年各年可能产生的退休人口估算?
(续表2)?
(二)2015－2050年陕西养老保险金支出计算办法
指数化月平均缴费工资的算法是指全省上一年度在岗工作的职工月平均工资乘以平均缴费指数
对已经退休的职工，我们根据历年陕西省的月平均退休金，归纳总结平均退休金及其增长比例的变化趋势;而对当年退休职工，可以通过预测社平工资并逐项预测各
项金额来预测平均退休金，也可以通过考察平均退休金的变化趋势来预测。

表3 退休职工基本退休金支出计算方法?
三、陕西省养老保险基金收支情况缺口测算
我们在对收支情况缺口测算时，应考虑到人口迁移因素对基金收支的影响。

人口迁移是指出生地人口改变常住地，跨越一定地界(地区)的人口流动，根据统计，迁移人口普遍年轻化，这部分群体的迁入，缓解了退休金的支付压力，稀释了迁入地区的老龄化程度。

我们在预测养老保险基金支出的金额数量时，应将人口迁徙数量记入测算的人口数量基数中，这样就可以较为理想的估算社会保障的真实负担。

因此，在这里本章直接采用西安交通大学张思峰团队的测算结果，该科研组运用队列要素法，根据第五次全国人口普查所得的人口数据，运用年龄推算法，记入省级间人口的迁徙量，在此基础上预测了至2050年的陕西人口数量，最后运用精算法，推算出陕西的基金收支总量。

表4 2011－2050年陕西省基本养老保险基金收支缺口测算(引入人口迁移因素)? 四、改革现行退休制度的方案设计
(一)退休年龄的方案设计构想
目前，中国对改革退休年龄的问题还处于研究、讨论阶段，还没有真正较为成熟的
方案出台或是试行。

针对中国老龄化以及相关改革退休年龄的问题，国内学者也有对此表达自己的看法，早在2008年的时候，学界专家就建议在条件成熟情况下对退休制度的年龄规定予以改革，有可能从2010年开始延长女性工作时间，而男职工则从2015年开始实施，逐步将男女职工的退休年龄都提高至65岁。

中国人民
大学公共管理学院教授李珍教授在2011年提出“2028年是中国老龄化发展的一
个转折点，此后中国老龄化程度将会加剧。

目前政府在制度上、民众在心理上，都是缺乏准备的。

建议政府一定要把握和利用要2028年之前这段时间，逐步进行对退休年龄的修改”。

我们参考国外发达国家的改革经验，结合陕西未来退休规模的大小，通过对陕西养老保险基金收支缺口的预测，以及经过大量数据的推证演算，我们可以看到，基金从2011－2018年一直存在缺口，自2019－2027年是有一
定盈余，自2028年起，基金缺口开始继续出现。

参照这些信息，我们可以认为方案的时机设计应该在2028年之前，对退休制度的调整使其能够从2028年起填补所产生的基金缺口，但是，延迟年龄属于比较大的制度修订，需要在政策上重新进行安排，涉及很多方面的利益，因此我们必须慎之又慎。

笔者构想自2016年开始逐步改革现行退休制度，而2012－2015年期间首先进
行政策宣传，对退休制度的修改一直以来属于社会的敏感问题，我们也可以看到，近年来每次有触及这个话题的提案或是想法见诸报端时，都会引发社会热议和关注，特别是在网络信息化发展普及的今天，因此，政府在前期的宣传引导中，应利用好宣传窗口和平台，正确对待因即将进行的退休年龄改革而可能产生的负面效应，不能硬性压制也不能过分夸大，更不能视而不见而因此为社会的和谐稳定埋下安全隐患。

充分发挥主流媒介对“渐进”的退休方案的解释和说明，对改革过程中产生的矛盾和问题进行耐心的引导和解决，加强舆论导向监督作用。

其次，这个阶段应对提前退休现象进行清理和遏制，第三应消除女工人和女干部的身份差异规定退休的制度，摒弃这种以身份为界限的计划经济产物，设定统一的退休年龄标准作为退休
界限，这也是一种社会公平和进步的体现。

从2017年起，男女同步延迟退休年龄，每1年退休年龄向后推迟1岁，直至2019年，达到男(63岁)、女(58岁)，作为法定退休年龄。

此外我们可以借鉴不少发达国家的做法，我们在此法定退休年龄的基础上设置奖励退休金制度，以新规定的男女法定年龄作为基准年龄，男性64－70岁、女性59－70岁之间作为灵活领取养老金年龄，如果1个人选择超过法定退休年龄规定退休，增加的工作时间，
每1年按照工资总额的一定比值向上累计。

(二)退休年龄的方案测算① 测算理念来自于雷晓康教授2009年国家社科基金项目“中国基本养老保险全国统筹的实现路径研究”。

我们按照上述的退休年龄改革方案进行测算，首先，我们对重新划定的退休年龄标准下的退休人数进行重新估计，其次根据该年份的退休人口结合城市化率对一定标准下② 这个标准的设定是按照陕西省近7年的企业养老金涨幅情况设定，这里我
们设定2012年的基数为1700元，自2012年开始，每年在上一年的基数上上调5%。

进行基金缺口的测算，比照前面的缺口估计，对方案的可行性予以验证。

具
体测算结果见表5:
表5 设计方案的测算结果?
我们从上面的测算结果可以看出，如果按照我们对退休年龄的修改方案，从2018年开始，每年因为延迟退休而节省下的养老金就可以弥补我们之前的基金缺口差额，这种盈余状况一直可以持续到2045年，此后基金缺口状况又开始显现，因此我们在推行这个延迟方案的同时，也应该站在高瞻远瞩的角度为2045年以后的基金缺口做准备，不能单纯依靠延迟退休年龄来弥补缺口。

我们可以依靠2018－2045
年间养老保险基金的盈余资本积极探索基金保值增值的合理渠道，加强基金的运营管理，保证其良好运行，保证其收益率和年收益率，妥善化解2045年后可能遇到的缺口风险。

五、方案在全国范围推广的可行性分析
(一)我国人口老龄化状况分析
表6 各地区年龄结构注:数据根据《2011年中国统计年鉴》整理所得。

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我们由以上数据可以发现，陕西省的总人口在全国排名第16位，属于平均水平位置，各个分年龄段的数量在全国位于第17位，根据从陕西省人口和计划生育委员会了解到的数据，“十二五”时期陕西省65岁以上老人达到318万，占总人口的8.53%，这一数据标志着陕西省已进入了人口老龄化社会，陕西的各项指标说明陕西的人口省情代表了全国绝大部分省区的情况，这也预示着对未来社会抚养比、消费结构及社会保障等产生重大影响。

(二)代际公平视角的分析
在老龄化日益加剧的人口现实下，实现“老有所养”的社会保障目标不能以后代人的养老保险基金“空心化”为代价，代际公平不仅承认当代人有享受基本生活的权利，同时也承认后代人的利益并且承认当代人有义务对后代人的福利加以维护。

代际公平所强调的中心问题和核心责任就是当代人有并应该担负起对后代人的责任义务，但是养老保险制度建设初期针对这个核心理念和思想并没有纳入制度设计的框架里。

因此，在当代的社会经济发展中，当代人只考虑制度内的资源配置问题，对于后代人利益的实现和保护问题并没有足够的关注。

代际公平从某种意义上讲，就是明确了当代人对后代人所需要担负的代际责任。

(三)参保人员离退休费用的增长所带来的支付压力分析
自20世纪90年代以来，我国老年人的离退休费用就开始有较大幅度的增长，1990年全国的离退休费用只有396.2亿元，到2005年就增加至5253.2亿元。

① 资料来源:《2006年中国统计年鉴》、《2006年中国劳动和社会保障年鉴》。

15年里增长了12倍(在此期间我国老龄化水平只提高了2.6个百分点)。

从1990年到2005年，我国离退休费用总额平均年增长率为19.3%，其中，人均离退休费
用水平的年均增长率为13.4%。

而根据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》预测，未来我国的人口老龄化将呈加速趋势，预计老龄化水平到2020年将提高到17.17%(2005年为11%)，到2051年将高达30%，如果全部老年人口都可以享
受到一定的基本养老金，那么我们按照2005年人均每年离退休费用10761计算，② 老年人的退休金水平应当随着物价上涨而逐步提高，这里只是简单匡算，而没
有考虑退休金调整因素。

到2020年和2050年，我国离退休费用总额将分别达37406亿元和161641亿元。

(四)我国养老保险基金缺口分析
基金缺口一直以来都是困扰政府的问题，中国社科院世界社保研究中心编写的《2011中国养老金发展报告》显示，2010年上海、江苏等14个省份和新疆建设兵团的养老保险基金都出现了不同程度的收不抵支。

由于近几年不断攀升的通货膨胀率，而养老保险基金的结余收益情况远不能抵消通货膨胀所带来的压力。

根据人保部以2010年的计算统计为例，减去1954亿的财政补贴，全国各省份中，缺口超过100亿元的有辽宁和黑龙江，缺口额在50亿元和100亿元之间的有天津和
吉林。

过半省份的养老金收入小于支出。

这些统计数据向我们说明了我国养老保险基金缺口的程度，同时也揭示了我国养老保险基金保值、提高收益率的能力不强，目前缺少良好的投资运行的环境以及相关的投资管理运营制度。

中国在这种老龄化趋势加剧的情况下，未来养老金的可持续运行让人担忧。

笔者认为，推迟退休年龄是一个必然的结果。

从人口寿命以及人力资源的优化配置角度来看，人类的寿命延长、身体健康水平提升使得很多人到了现有法定退休年龄后仍可以继续工作。

而在人类知识水平的积累时间以及一些特定的岗位要求下，不分行业而规定统一规定退休年龄，无法达到人力资源的最大程度利用和配置，不利于一个国家的社会经济发展。

所以，站在一个国家发展的角度，推迟退休年龄应该是一个好的决策，如果我们一味的等待和旁观，等到退休人口的高峰来临时再进行
制度的修订，那么为时已晚。

所以我们相关的部门应该从现在计划，从眼下着手，从当下出发。

综合各方因素考虑，笔者建议，国家应该首先保证经济的发展，增加就业岗位，以缓解推迟退休年龄带来的就业问题，同时尽量完善养老保险体制。

然后可以先给社会一个信号，例如“从××年起，每年推迟1年退休年龄，连续3年”这样的信息，给社会大众充分的准备和接受时间，同时分行业分地区实行该退休年龄计划，适当降低机关事业单位推迟退休人员的比重。

中国社会正在经历着不同于其他任何一个国家的老龄化加剧进程，这种进程的发展在以往的历史中从未出现。

因此我们在进行改革退休制度时，借鉴他国的经验是必要的，但是又不能照搬西方的模式，要立足长期处于社会主义初级阶段，城乡、区域、群体间差别较大，人口老龄化来势迅猛的国情，积极探索，积极创新，积极应对，走一条中国特色“积极、健康、保障、和谐”的延迟退休新路。

参考文献:
【相关文献】
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