论农民工的社会保障问题

论农民工的社会保障问题论农民工的社会保障问题吉林新锐律师事务所史爱光二十世纪九十年代，随着我国城市化进程的加快以及由此带来的产业结构的调整，成千上万的农村劳动力涌入了城市。

现在，已经形成了一个特定的群体，即农民工群体。

农民工，一个不同于而又介于农民和市民之间的群体，具有农民身份的产业工人。

他们为城市的繁荣发展做出了巨大的贡献，但由于长期以来在计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”及其固有的经济社会制度，就使得农民工游离于城市和农村之间。

农民工的合法权益得不到有效保障，并带来了许多其他社会问题。

因此，把农民工纳入城市社会保障体系就显得十分重要了。

一、农民工社会保障的现状与其原因（一）现状目前我国农村劳动力外出务工人员大约有1.2亿人,进城农民工约为1亿,长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。

一项调查结果表明，到2003年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。

而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%。

据劳动和社会保障部一份最新调研显示，在“五大社会保险”中，已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，医疗保险的平均参保率为10%左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险，而生育保险农民工也基本未参加。

除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口, 诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。

许多地方政府也根据当地的实际情况制定出台一些有关农民工社会保障的政策法规。

如2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民工应参加社会养老和工伤保险；2001年北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须与农民工签订用工合同，并为其办理养老保险；2002年上海市推出了《外来从业人员综合保险暂行办法》，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；2003年成都市下发了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》，明确规定农民工可以享受工伤补偿或意外补偿、住院医疗费报销、老年补贴等几项综合社会保险。

然而，在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整，这就很难保障农民工的权益，同时，由于这些法规和规章的效力层次较低，其实施效果并不理想。

（二）原因农民工在城里没有享受社会保障，与我国长期以来的重工轻农、以农补工有十分重要的关系。

正是由于政治方面的原因，造成了农民（包括农民工）在政策、经济、法律等方面与城市居民的不平等，影响到了农民工无法在城市中享有与城市居民平等的社会保障权利。

体制上对农民的不公正对待，是农民工社会保障权缺失的根本原因。

我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构，使城乡严重分离。

城市居民可以享受包括社会保障在内的各种待遇，而农民却只能一切依靠自己解决，生病靠自己，养老靠子女。

“农民”二字长期被作为一种身份标记，成为身份卑微、社会地位低下的代名词。

因此，在城市居民和城市管理者看来，农民就是不能与城市居民享有同等权利的“二等公民”。

这样,城市政府把作为农民的农民工排除在城市社会保障制度之外也就不足为奇了。

城市居民感恩心理的缺失使农民工的社会保障问题迟迟得不到解决。

从建国以来，我国就开始实行城乡分离、以农补工的政策，农村为城市的发展做出了巨大的贡献。

可以说，没有广大农村居民做出的巨大牺牲，也就不会有我国城市今天的繁荣，广大的城市居民也不可能享受如此完备的社会保障。

现在，农民工又为城市的发展做出了巨大贡献，他们干了城市里最脏、最苦、最累、最险、最重的活。

但是，据中华总工会2002－2003年进行的第五次全国职工队伍状况调查结果显示，无论社会地位、还是经济地位农民工都排在25种职业群体中的最后一位。

这显然与他们为城市做出的贡献是极不相称的。

而且，在农民工社会保障方面，许多用人单位为了多赚钱，不重视或推卸责任，想方设法阻止把农民工纳入社会保障体系。

另外，由于我国多年实行城乡二元体制,城里人有种优越感,并没有意识到（或许是忘记了）农民对城市做出的贡献，非常易形成轻视农民工的现象,在对农民工的权益和社会保障问题上，就会显得不重视,认为可有可无，甚至认为没有必要。

所有这些，无疑都会在决策者制定相关政策时产生不良影响。

当然，有些人提出把农民工纳入农村的社会保障体系，其实，也是对农民工的不公正的表现，是不对的。

首先，这仍然是把他们看作了农民；其次，把他们纳入农村社会保障体系将又促使他们重新回到农村，这与城市化的进程是背道而驰的，只能对城市化起阻碍作用；最后，农民工在城市而社会保障在农村，这种分离的状态显然也是行不通的。

不公正对待农民的结果，也使农民工缺乏维持自身权利的意识和动力。

长期以来，我国都是以农村补贴城市，农村的基础设施、教育等都无法与城市相比，这样产生的后果在建立社会保障制度中也必将体现出来。

主要表现在三方面：第一，农民工来自农村,而由于我国原来对农民的歧视性政策，使农村社会保障制度发展程度非常低,养老依靠子女和家庭,土地成了最低生活保障来源,缺乏或根本没有享受社会保障的权利意识；第二，由于农民工在农村没有受到维权等的相关教育，他们虽然到了城市,却远离城市主流社会,对社会保障制度了解甚少或几乎没有多少相关知识；第三，由于城市的歧视性规定，使农民工工资相当低，因此缺乏参与社会保障的经济支持，对社会保障持怀疑和犹豫的态度，积极性不高；最后，农民工虽然人数众多,但由于种种原因，农民工工会始终无法建立起来，使其组织化程度较低,也就决定了其表达和争取社会保障等合法权益的能力不足,他们没有多少渠道和途径来表达自己的愿望,他们的诉求和意愿自然很难引起决策层的重视。

二、建立农民工社会保障的必要性及现实意义在已有的有关农民工社会保障研究的文献中，专家学者们普遍认为建立农民工社会保障具有很强的必要性和现实意义，总结起来无非是从社会整体和农民工个体两个大方面来进行论述的，本文从以下方面进行了概括：从经济发展的角度来看，建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，让渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入；市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经济增长的内需；建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响。

从政治稳定和发展的角度来分析，建立农民工的社会保障是加快城镇化发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路；农民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；建立农民工社会保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社会保障制度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质；2020年我们要全面建成小康社会，这就意味着要把数以亿计的农民转化为市民，只有高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障，这一战略目标才会顺利实现。

从社会发展的角度来分析，建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定；社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。

最后，从农民工自身的角度来分析，建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。

三、要从公平公正的角度切实解决我国农民工的社会保障问题要从根本上解决我国农民工的社会保障问题，关键是从转变过去那种重工轻农的思想，消除历史遗留的城乡二元结构，从体制、政策等方面切实保证农民工平等的国民待遇。

同时，也要加强对城市居民的宣传教育，使他们认识到农民工对城市的贡献，为农民工获得各项权利营造一个良好的氛围。

取消对农民工的歧视性政策，给农民工平等的国民待遇。

农民工为城市的发展做出了巨大贡献。

但没有得到相应承认和补偿。

近年来，城市居民的收入普遍得到提高,生活普遍得到改善,与此形成鲜明对照的是,农民工的工资和报酬并没有相应的提高。

这就要求取消对农民工的一些歧视性政策，给农民工平等的国民待遇，这些对农民工的歧视性政策主要包括户籍政策、就业政策等。

只有打破户籍制度的限制，农民工在城市社会中才能得到认可，从而真正享有城市居民同等的待遇；只有降低城市中各种就业的门槛和取消对农民工就业的种种不合理的限制，农民工才能与城市居民公平竞争；只有建立不仅覆盖城市居民而且要覆盖广大农村居民包括农民工的现代社会保障体系,才能体现社会保障制度的公平性，农民工才不用独立承担风险，从而无后顾之忧地投入到城市化建设中去。

分类分层建立农民工的社会保障体系。

由于农民工人数众多、流动性大,因此要建立完备的农民工社会保障制度,目前还不现实。

而应像一些学者如郑功成提出的，采取分类分层的保障办法,优先解决突出的基本的保障问题。

第一,尽早建立农民工的工伤保险制度。

农民工在劳动强度大、风险高、工作环境恶劣的行业中工作,很容易发生工伤事故,也可能患上各种职业病，所以应尽快建立农民工的工伤保险制度,分散和化解农民工所遭受的高职业风险；第二,建立农民工医疗保障体系，增强农民工负担医疗费用开支的能力,防止农民工因病致贫而使生活陷入困顿；第三,建立农民工的养老保险制度。

农民工的社会养老保险应实行个人帐户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制,提升农民工的社会保障能力。

此外，针对农民工流动性大的特点，在全国建立针对农民工的社会保障网络，给他们设立个人账户，使他们无论在城市还是在农村都可以使用。