工商行政管理系统的历史沿革及新形势下的改革发展

工商行政管理系统的历史沿革及新形势下的改革发展马瑞海（南开大学商学院MPACC2013 天津）摘要：作者是工商行政管理系统一名公务员。

自中央政府新的领导班子成立以来，全面深化改革，促进政府职能转变已经成为社会热点之一，本文从工商行政管理的角度结合党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，对工商系统政府职能转变做出了一些思考，希望能抛砖引玉，和老师及同学们共同探讨。

一、工商行政管理简介及历史沿革。

二、工商行政管理基本现状三、改革主要内容四、改革内容的解读五、改革可能面临的法律冲突六、未来的工作重点及发展趋势关键词：历史沿革现状改革风险未来一、工商行政管理简介及历史沿革：工商行政管理是政府主管市场监管和行政执法的工作部门。

它的主要职能可以概括为五大类：一是市场准入，二是市场监管，三是保护商标知识产权，四是维护消费者和经营者的合法权益，五是打击传销，积极配合有关部门搞好社会治安综合治理等工作。

工商行政管理的历史可以追溯到革命战争年代，早在井冈山时期就开始了工商行政管理工作，在革命战争年代，红色工商人打击走私，监管集贸市场，发展边区经济，为红色政权的建立、巩固和发展作出了积极的贡献。

建国初期，在政务院财经委员会内设立了中央外资企业管理局和中央私营企业管理局，1953年两局合并，改称中央工商行政管理局。

10年动乱中并入商业部。

1978年9月重新恢复，改称为中华人民共和国国家工商行政管理局，2001年经国务院批准，国家工商行政管理局更名为国家工商行政管理总局，升格为正部级单位。

二、当前工商系统基本现状：1、队伍的整体素质不高。

停征“两费”前，在以收费为主要目标的机制作用下，基层大部分人员工作在收费岗位，长期从事收费工作，几十年或者十几年如一日，久而久之，自然就放松了对市场主体准入、监管执法、消费维权等业务知识的学习，应知、应会的不多，缺乏应有的业务知识和业务技能。

停征“两费”后，面对履职重心必须转移的新形势、新任务、新要求，面对多元结构的市场主体，面对复杂多变的市场秩序，干部队伍的能力素质一时还不能适应新的工作岗位，需要加强业务知识学习和技能培训，强化岗位练兵，迅速提升干部队伍的能力水平，为快速实现职能转型升级提供智力保障。

2、行政执法难度加大。

当前，工商部门的行政执法难度来自两个方面。

一方面来自干部队伍（主观因素）。

目前，还有少数工商干部思想不解放，在行政执法工作中以管理者自居，方法简单，态度粗暴，不愿意、也不善于做思想宣传教育工作，有的甚至还以权谋私，群众对此意见很大，导致干群关系紧张，给行政执法和日常监管工作造成对立情绪。

对于这部分少数干部，可借鉴企业信用分级监管的办法，把他们作为重点监督教育对象，经常开展法纪教育、廉洁自律教育、爱岗敬业教育，对屡教不改、顽固不化者，要采取法纪手段，该辞退的辞退，该清除的清除，以纯洁工商干部队伍。

另一方面，来自外部执法风险（客观因素）。

在当前鼓励全民创业、下岗职工再就业的大环境中，少数经营者在追求经济利益最大化的思想驱动下，不愿意按照工商部门的要求规范经营、守法经营，无证无照经营，不按规定索证索票，不按要求建立进销货台帐，在食品中添加违禁品，虚假广告宣传、欺骗消费者，制售假冒伪劣商品等违法违章行为时有发生，一旦工商执法人员依法查处时，他们往往采取暴力行动，有的殴打执法人员，有的甚至杀害执法人员。

全国工商系统每年都有此类事件发生，数百名工商执法人员受到不同程度的伤害，数十名工商执法人员付出了生命的代价。

这是血的教训，应该引起各级领导的高度重视。

3、经费保障水平偏底。

当前，工商部门的经费保障模式还是沿袭收费体制下的“以收定支”模式，保障水平并没有因停征“两费”而提高，以前存在的问题并没有得到解决。

比如，上世纪九十年工商部门招收了一批由省级人事部门承认编制、而省级财政部门不核拨工资经费的“自费公务员”，至今财政部门未核拨工资，还有一些地方性补贴、干部职工的医疗费、专项整治工作经费、商品抽样检测费、基本建设等刚性支出在1999年省以下垂管时都未列入上报省级财政的核拨基数，导致当前工商部门经费保障总量偏低。

综上，无论从内部管理还是行使职能来看，当前工商系统已经难以满足新形式下的要求。

三、改革的主要内容：在当前贯彻落实党中央、国务院决策部署，深化政府机构改革和职能转变的新形势下，工商行政管理工作面临新的发展机遇和挑战。

划转流通环节食品安全监管职责、改革工商登记制度、推进政府职能转变，对工商行政管理部门赋予了新任务，提出了新要求，必将深刻影响工商行政管理工作的改革发展。

党的十八届二中全会讨论通过和十二届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》做出如下部署：国家工商行政管理局的流通环节食品安全监督管理职能将由新组建的国家食品药品监督管理总局统一管理。

国家食品药品监督管理总局将加挂国务院食品安全委员会办公室的牌子。

改革工商登记制度，对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。

将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并放宽工商登记其他条件。

逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。

重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。

加强政务诚信制度建设。

建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度。

建立不动产统一登记制度。

四、改革内容的解读：现行制度下，创办一个企业并不容易，先要到主要部门取得行政许可证，才能到工商部门申办营业执照，这就是所谓“先证后照”。

在等待许可过程中，因为不具有企业法人资格，创业者往往难以开展招工、洽谈、签约、贷款等企业前期筹备工作。

有的小微企业创业者得先去找前置审批部门，取得他们的同意才能到工商部门办理执照。

但这些部门可能会说，你连公司都没有，怎么审批？创业者就这样被推来推去，两头奔波，两头受堵。

改革工商登记制度后，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行“先证后照”，创业者只要到工商部门领取一个营业执照，就可以从事一般性的生产经营活动，如果要从事需要许可的生产经营活动，再向主管部门申请。

在等待许可期间，创业者可以着手开展一些筹备工作，这就为企业先期发展争取了大量时间。

注册资本问题也是许多创业者难以跨越的“门槛”。

改革工商登记制度后，注册资本实缴登记制度转变为认缴登记制度，工商部门只登记公司认缴的注册资本总额，无需登记实收资本，不再收取验资证明文件。

这意味着，申请企业登记不用再为注册资本发愁了。

如果参照国际惯例，企业股东承诺认缴多少就是多少，理论上一块钱也可以办公司，经营者风险自担。

手续更简便、“门槛”更低，工商登记制度改革将使广大创业者直接受益，并为中国步入一个全面创新、争相创业的时代营造更好的政策环境。

与此同时，这项改革也对企业诚信经营和政府部门严格监管提出了更高要求。

对于行业协会商会，我国现行的管理体制是对社会组织实行登记管理机关和业务主管单位双重管理，这也就造成社会组织有两个“婆婆”。

此次在登记方面，方案中明确提出，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四大类社会组织，可以直接向民政部门申请登记，不需要业务主管单位这个“婆婆”审批同意。

这种积极意义体现在几方面，一是在社会组织的管理上，政府正在进行积极的改革创新，要探索社会组织直接登记；二是政府的有些职能会转移给社会组织，比如转移给行业性协会等；三是政府在社会服务方面，更多地给予社会组织机会来进行购买服务；四是政府对社会组织会有积极的培育、指导、支持等措施。

社会信用代码是标识社会信用信息主体的惟一的、不变的代码，包括公民信用代码和组织机构信用代码，是采集、查询、比对信用信息主体，实现信用信息资源共享所依托的桥梁。

这意味着今后个人和单位都有了自己的社会信用号码，为基本信用制度建设打下基石，且对防腐也有很大作用。

建立不动产统一登记制度，也被上述专家认为是反腐的有力措施。

统计不动产更有利于廉政建设，房叔房婶等现象也可以避免。

五、改革可能面临的法律风险在法律界人士看来，该项旨在鼓励民间投资的工商登记制度改革面临法律风险与现行《公司法》“有限责任公司全体股东的首次出资额不得低于注册资本的20%，而其余部分必须在两年内缴足，其中投资公司可以在5年内缴足”的要求相冲突，建议立法与改革同步推进，同步修改《公司法》。

实缴制与认缴制，是企业登记时对注册资本的两种模式。

实缴制是指企业营业执照上的注册资本是多少，该公司的银行验资账户上就必须有相应数额的资金。

而认缴制则是工商部门只登记公司认缴的注册资本总额，无须登记实收资本，不再收取验资证明文件。

实缴制需要占用企业的资金，一定程度上抑制了投资创业，降低了企业资本的营运效率。

而认缴登记制不需要占用企业资金，可以有效提高资本运营效率，降低企业成本。

长期以来我国实施工商登记认缴登记制，从而导致了企业“注册成本高”问题突出。

现行的工商登记制度要求实际缴纳注册资本，在实践中已经流于形式。

现行的工商登记制度十分繁琐，一家公司完成登记注册至少需要20至25个工作日。

在实践中，很多企业的工商登记注册都是委托中介机构做的。

中介机构大量采用垫资方式出具验资证明，工商局只是进行形式审查，无法实际反映公司的真实资金状况。

工商登记制度改革与现行《公司法》冲突，建议立法与改革同步推进，主张同步修改《公司法》。

现行的《公司法》对注册资本最低出资额、出资时间有明确规定，与工商登记制度改革方案的认缴有冲突。

现行《公司法》要求有限责任公司全体股东的首次出资额不得低于注册资本的20%，而其余部分必须在两年内缴足，其中投资公司可以在5年内缴足。

但是，2010年12月20日，深圳市开展商事登记制度改革试点，出台了《深圳市市场监管局关于鼓励社会投资促进经济发展方式转变的若干实施意见》(下称《实施意见》)。

在前海合作区及互联网、电子商务行业试行有限责任公司注册资本认缴制，对依法登记的市场内个体经营户试行豁免工商登记，在基金管理、电子商务秘书、股权投资等行业试行一个地址可以办理多个执照。

专家认为，公司法是上位法，《实施意见》只是地方法规法律，效力低于《公司法》，不能做出违背上位法的规定。

“改革应该依法进行，应该先修订《公司法》，免得法律之间相互冲突。

六、未来的工作重点和发展趋势关于工商登记改革，工商内部很多人持一种唱衰论，认为事权在不断减少，事实并非如此，此次工商改革的主体论调是“宽进严管”，工商总局已经起草完成了《关于改革注册资本登记制度实行“宽进严管”的方案》，目前已经上报国务院，广东深圳、珠海、东莞、顺德等地，积极稳妥推进工商登记制度改革试点工作，促进了职能转变，优化了营商环境，激发了市场活力，市场主体数量大幅增加。