对《天然气利用政策(2012)》的剖析与解读

对《天然气利用政策（2012）》的剖析与解读2012年10月31日中华人民共和国国家发展和改革委员会第15号令，发布《天然气利用政策》（简称《天然气利用政策（2012）》），自2012年12月1日施行。

事实上2007年8月国家发展改革委已下发过一版《天然气利用政策》（简称《天然气利用政策（2007）》），2012版是对2007版的修订和完善。

本文就《天然气利用政策（2012）》发布的必要性、修订内容、政策导向逐一进行剖析，并提出相关建议。

一、关于修订《天然气利用政策》的必要性2007年印发实施的《天然气利用政策》是在国内天然气资源量不足、供需矛盾极为突出的背景下制订的，侧重遏制不合理需求，缓解天然气供需矛盾。

随着国内天然气上产，境外天然气引进，天然气资源量快速增加；节能减排力度不断加大，低碳经济发展，天然气利用空间广阔；天然气利用规模的扩大，对供气安全提出了更高要求。

因此，有必要根据形势发展，修订《天然气利用政策》。

（一）天然气是实现节能减排最现实的能源，天然气在一次能源结构的地位应大幅提高为应对气候变化，低碳经济正在成为新一轮国际经济的增长点和竞争焦点。

我国政府宣布，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40－45%。

为实现这一目标，我国必须进一步提高清洁能源利用比例。

从各种能源的发展状况对比分析看：与煤炭、石油等化石能源相比，天然气无疑是最清洁或最“低碳”的一次能源；与水电、核电、风电、太阳能发电相比，从资源状况、安全性、经济性、开发潜力以及发电品质综合对比，天然气是最现实的能源。

因此，努力提高天然气在能源结构中的比重，是实现“低碳经济”发展和节能减排现实选择。

（二）我国天然气供需形势发生转变2004年随着西气东输正式商业运作，我国天然气市场由启动期进入发展期，天然气市场需求呈现爆发性增长，国内资源已不能满足需求，2005年、2009年发生两起全国性的“气荒”，《天然气利用政策（2007）》）正是在天然气供不应求背景下发布的，主要目的是为了缓解供需矛盾。

进入“十二五”期间，随着国内资源的大力开发和进口LNG、进口管道气的全面实施，我国天然气供需形势将发生好转。

根据《天然气发展“十二五”规划》显示，预计2015年全国天然气需求量2300亿立方米，供应能源超过2600亿立方米。

天然气资源量的大幅增加，将有效缓解天然气供需紧张矛盾，为扩大天然气利用规模提供坚实的资源基础，应当及时出台鼓励利用的政策。

（三）天然气安全平稳运行一直是发展的宗旨天然气利用关系到人民群众的日常生活，关系到用气企业正常生产和经济运行。

即使是天然气供需形势好转的态势下，供气安全始终要高度重视。

关系到国家能源安全，影响经济发展和社会稳定。

目前，我国天然气市场处于发展的关键阶段，政府管理制度、市场运作机制等均不健全，特别是储备能力不足，上中下游调峰机制责任不清，保障供应安全的责任分担不明确，导致部分地区在用气高峰期发生“气荒”现象。

有必要通过出台政策，推动建立天然气储备、调峰和应急机制，促进储气设施建设，保障供气安全。

二、《天然气利用政策（2012）》的政策导向与《天然气利用政策（2007）》相比，《天然气利用政策（2012）》在以下方面进行了主要调整和修订，特别反映了国家对于天然气发展的政策导向，也是亮点所在。

（一）政策目标明确提出了“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”是最大的亮点《天然气利用政策（2007）》提出以“以改善环境和提高人民生活质量为目的”，而《天然气利用政策（2012）》在此基础上，明确提出了“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”。

此目标的提出，清淅地表明了国家对天然气发展鼓励。

根据《能源发展“十二五”规划》送审稿内容，提出到2015年天然气消费比重提高到7.5%。

笔者认为，要想真正地提高天然气在能源领域的地位，那么天然气在能源消费中的比例达到两位数，最理想的是天然气在一次能源结构中的比例从2011年的4.9%到2020年达到10%。

但是这个任务艰巨,若实现天然气消费量为3700-4000亿立方米，2011-2020年期间年均增长260-300亿立方米。

因此鼓励天然气利用是合理的，也是必要的，是本政策最大的亮点。

（二）在天然气利用顺序中天然气发电是调整最为积极的领域与《天然气利用政策（2007）》相比，天然气发电是《天然气利用政策（2012）》修订的重点，除了“陕、蒙、晋、皖等十三个大型煤炭基地所在地区建设基荷燃气发电项目（煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外）”此条保留外，其它天然气项目将由允许类、限制类调整为优先类、允许类，调整幅度最大，主要是基于以下几点：一是相比其它能源，天然气发电综合看，成熟安全清洁，是最现实的实现低碳经济的发电能源；二是天然气供应量的大幅提升，需要天然气发电等大型用气项目支撑。

三是天然气电厂启停灵活，作为可中断用户为天然气管道发挥调峰作用，有利于天然气管网的安全平稳运行。

四是用于工业供热的热电联产项目，能快速增加天然气消费量。

五是天然气分布式能源的综合能源利用效率高，可达70%以上。

（三）放宽工业燃料中天然气的置换领域以改善环境、促进节能减排与《天然气利用政策（2007）》相比，在天然气利用领域中，工业燃料的利用顺序进行了适当的调整，然而具体的调整内容看有明显的放宽迹象。

比如在允许类增加了“城镇（尤其是特大、大型城市）中心城区的工业锅炉燃料天然气置换项目”。

此条的加入，无疑是对国家加强PM2.5指数监控的呼应。

通过放宽天然气在工业燃料领域的应用，特别是在中心城区的大量利用，有利于改善大气环境，提高利用效率，促进节能减排。

（四）始终对天然气安全平稳运行管理不放松无论是天然气在供不应求还是供需形势好转的情况下，国家主管部门始终坚持重视天然气安全平稳运行管理，与《天然气利用政策（2007）》相比，措施更为全面：在优先类用户中，鼓励双燃料、可中断用户以及应急和调峰功能的天然气储存设施；在保障措施中要求做好供需平衡，安全稳定保供；鼓励天然气用气量季节差异较大的地区，研究推行天然气季节差价和可中断气价等差别性气价政策；坚持以产定需，所有新建天然气利用项目（包括优先类）申报核准时必须落实气源等等。

这些方面均为了实现天然气的安全平稳运行，充分说明对安全平稳运行管理的强化和重视。

三、相关建议《天然气利用政策（2012）》的发布是为了鼓励、引导和规范天然气下游利用领域，促进天然气产业健康有序发展。

1）落实好天然气发电等配套政策天然气发电作为未来潜力最大的利用领域，是实现天然气在一次能源消费比例达到两位数的保证。

天然气发电能否快速发展，价格是关键，国家应有明确的天然气发电上网电价的政策措施；另外应协调好天然气和发电运行之间的关系，避免出现天然气发电基本负荷保证不了，却出现日高峰负荷，加重了天然气运行压力。

2）加快并鼓励天然气管网、地下储气库等基础设施的建设在“十二五”期间，尽管我国天然气的供应量大于市场需求量，然而天然气管网等基础设施仍不能满足市场需要。

以湖南为例，其是否能实现“十二五”天然气消费目标，天然气管道建设是主要驱动力。

地下储气库等调峰设施一直是我国天然气发展的瓶颈，随着消费量的大幅增加，调峰压力越来越大，地下储气库等调峰设施将成为未来建设的重点，应全面推进。

3）尽快出台新的天然气价格形成机机制2011年12月26日国家推出“广东、广西天然气价格形成机制改革试点方案”，经过近一年的试点，比较成功，而且积累的经验。

在其基础上，国家结合各地调研情况，尽快向全国推广新的天然气价格形成机制，理顺价格机制，促进资源、市场平衡发展。

《天然气利用政策》解读据燃气安全网报道：随着高油价行情的持续，天然气在世界能源中的地位日渐提高，也逐步成为各国重要的战略能源。

为了引导和规范天然气下游利用领域，国家发展和改革委员会今年修订《天然气利用政策》，并于12月1日起正式实施。

中国天然气专家戴金星认为，新政策在拓展天然气利用领域、提高天然气利用效率方面具有重要意义。

拓展清洁能源利用领域政策规定，国家发展改革委、国家能源局负责全国天然气利用管理工作，各省（区、市）发展改革委、能源局负责本行政区域内天然气利用管理工作。

政策中所指的天然气范围也有所扩大，国产天然气、页岩气、煤层气（煤矿瓦斯）、煤制气、进口管道天然气和液化天然气（LNG）等。

根据新政策，居民用气、天然气汽车和天然气燃料船舶列入利用优先发展序列，所有新建以天然气为原料的氮肥项目等被列入限制类，而天然气发电、天然气化工更被列入禁止类，其中包括新建或扩建以天然气为原料生产甲醇项目下游产品的装置。

专家认为，国际上对天然气用户的分类有所不同，如美国将用户类型分为居民、商业、工业及发电，它们之间的差异通常表现在用气量上。

我国2007年颁布实施《天然气利用政策》将天然气利用领域分为四大类，分别是城市燃气、天然气化工、工业燃料、天然气发电。

今年新颁布的政策则根据不同用气特点，把天然气用户分为城市燃气、工业燃料、天然气发电、天然气化工和其他用户。

记者注意到，新政策拓展的天然气用户比较多。

包括列为优先发展的天然气分布式能源项目（综合能源利用效率70%以上，包括与可再生能源的综合利用）；在内河、湖泊和沿海航运的以天然气（尤其是LNG）为燃料的运输船舶（含双燃料和单一天然气燃料运输船舶）；城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施；煤层气（煤矿瓦斯）发电项目；天然气热电联产项目。

还有被列为允许类的用于调峰和储备的小型天然气液化设施。

优先发展高效利用项目综合考虑天然气利用的社会效益、环境效益和经济效益以及不同用户的用气特点等各方面因素，新颁布的天然气利用政策把天然气用户分为优先类、允许类、限制类和禁止类。

城市燃气、工业燃料、其他用户被列为优先发展序列。

城市燃气首当其冲。

包括城镇（尤其是大中城市）居民炊事、生活热水等用气；包括港口、码头客运站、汽车客运站等公共服务设施用气；天然气汽车（尤其是双燃料及液化天然气汽车），包括城市公交车、出租车、物流配送车、载客汽车、环卫车和载货汽车等以天然气为燃料的运输车辆。

城市燃气还包括中心城区、新区的中心地带集中式采暖用户，以及燃气空调。

工业燃料优先发展。

建材、机电、轻纺、石化、冶金等工业领域中可中断的用户；作为可中断用户的天然气制氢项目。

其他用户包括天然气分布式能源项目（综合能源利用效率70%以上，包括与可再生能源的综合利用）；在内河、湖泊和沿海航运的以天然气（尤其是液化天然气）为燃料的运输船舶（含双燃料和单一天然气燃料运输船舶）；城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施；煤层气（煤矿瓦斯）发电项目；天然气热电联产项目。

加强规划有所为有所不为新政策明确了被列为允许类发展的天然气用户和项目。