关于建立行政许可与监管执法两权分离制度的设想

法制建设2014—3关于建立行政许可与监管执法两权分离制度的设想广东省清远市工商局徐其星《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证”，为各地正在推行的商事登记改革提供了政策依据。

为做好“宽进”后的“严管”工作，工商部门应按照《决定》的要求，“深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

”如何做到“相对集中执法权”是相关部门亟须解决的问题。

一、行政许可与监管执法两权分离的制度设计广东省人民政府办公厅按照《关于进一步完善查处取缔无证无照经营行为工作机制的意见》中“谁许可、谁监管”的原则，对各部门查处取缔无证无照经营行为职责进行了明确分工。

但由于工商部门不仅负责营业执照的许可．同时还负责对所有前置许可的把关，因此工商部门还承担着查处取缔无证经营的职责。

按照该《无照经营查处取缔办法》第四条第二款规定，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门亦应依照法律、法规赋予的职责予以查处。

但是，对当事人的同一个违法行为。

不得给予两次以上罚款的行政处罚。

根据目前的制度设计，对无证经营行为实际上前置许可部门和工商部门都有查处取缔的职责。

这样的制度设计不仅分散了监管执法资源，而且造成了部门之间的监管职能交叉和相互推诿扯皮，是目前无照经营行为监管不力的主要原因。

随着商事登记改革的推进，无证经营行为的监管将是决定商事登记改革成功与否的关键。

针对目前无78十圆工商管理轩完证经营行为监管现状．破题的关键在于对“谁许可、谁监管”的原则进行重新诠释．即将许可权与监管权相互绑定的方式分解为“谁许可、谁管理”和“谁监管、谁执法”．建立行政许可权与监管执法权两项权力分离的机制(以下简称“两权分离制度”)。

两权分离后，许可部门只有许可权和许可管理权。

即只负责许可前的指导和许可后的跟踪管理。

被许可人是否获得许可进入市场或获得许可进入市场后从事违法经济活动造成社会危害后果的。

则由专门的监管执法部门负责。

监管执法权从许可部门分离，为实现“相对集中执法权”提供了可能。

二、建立两权分离制度的现实需要(一)深化执法体制改革的需要《决定》要求“深化行政执法体制改革”，就必须对执法权力进行明确。

笔者认为，深化行政执法体制改革．就必须按照监管独立、高效的原则对目前的执法权力进行重新整合，打破许可权与执法权相互绑定的现状，将执法权授权专门的执法部门行使，提高执法效率和权威。

(二)现有法律框架的履职需要《无照经营查处取缔办法》规定各相关许可部门亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处，同时又规定对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的处罚。

据此，法律实际上已经赋予了工商部门对无证经营行为的查处取缔职能。

因此，从现有的法律框架来看，行政许可权与监管执法权是可以分离的。

(三)整合行政执法资源的需要按照“谁许可、谁监管”的原则，每个许可部门为了做好许可监管工作。

都会成立专门的监管部门，例2014—3法制建设如工商、质监、环保、食药等部门就设有专门执法队伍。

有些部门由于编制有限，没有专门的执法队伍，从而导致对一些未获得许可违规进入或经营者违规经营等行为长期疏于监管。

各部门各自为政，不仅分散了执法资源，而且容易造成权责交叉，多头执法等问题．不利于建立权威高效的行政执法体制的实现。

因此，建立两权分离制度，是建立专业性的行政许可部门与专业性的行政执法队伍的需要。

(四)明晰部门监管职责的需要行政许可与监管执法相互绑定逻辑上存在一定缺陷。

“谁许可、谁监管”导致没有申请许可的经营者从事需要许可经营活动。

而许可部门不承担监管职责，这是造成目前无证经营清理不力的主要原因。

如果实行两权分离制度，不仅可有效解决“重许可，轻监管”的现状。

而且明确规定许可部门仅负责对申请许可经营者是否符合经营资质以及获得许可后是否继续符合资质的审查和管理职责，监管执法部门仅负责经营者是否有资质从事经营活动或取得资质后是否存在违法行为造成社会危害后果的监管。

因此。

建立两权分离制度，是破除两项权力相互绑定的弊端。

明晰部门监管职责的需要。

(五)建立相互制约机制的需要行政许可权与监管执法权绑定于一个部门．缺乏外部制约机制，不利于许可权和监管权的正确实施。

行政许可权与监管执法权分别由不同的部门实施，可以对行政许可行为形成相对有效的制约。

例如。

监管执法部门发现被许可人有违法行为后，必定要对被许可人的违法原因进行调查。

由于受到来自外部的监督，如果是许可部门对被许可人的经营活动疏于管理，导致被许可人从事违法行为，则许可部门很难去包庇其管理工作中疏忽或失职。

另外．由于监管执法部门摆脱了专业许可管理工作的束缚，在执法工作中更加独立，有利于“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。

因此，建立两权分离制度，是建立行政许可与监管执法相互制约。

权责统一，权威高效的行政执法体制的需要。

(六)减少改革监管风险的需要随着工商登记制度改革不断的推进，在改革期间出现的监管空档期是改革必须面临的风险。

将行政许可与监管执法权进行分离。

有利于快速整合行政执法资源。

迅速开展工商登记制度改革后续监管工作，避免因改革造成有许可、无监管的现状。

因此，建立两权分离制度，是减少改革风险，推进改革顺利进行的需要。

三、建立两权分离制度的不利因素任何制度的设计都具有两面性，两权分离制度设计同样也存在其不利因素，主要体现在三个方面：(一)许可与监管具有一致性目前的行政管理体制基本是将许可权与监管权都授予同一个部门行使．认为许可工作与监管工作是一体的，不可分割的。

行政许可工作具有一定的专业性．许可部门能够全面掌握许可情况，由许可部门负责监管执法工作，有利提高执法效能，实现许可与执法工作的有效衔接。

随着信息技术的飞速发展，行政许可数据与监管执法数据实现实时对接，监管执法部门也可以全面掌握许可情况，实现许可与执法工作的有效衔接。

(二)部门既得利益的阻挠部门利益包括部门获益和部门风险减少两个方面。

一是将监管执法权从行政许可部门分离出去，对许多部门而言不仅是一种权力的弱化．也是部门利益的流失。

部门利益主要表现为目前普遍存在的罚没收入与员工福利以及部门经费保障等相关联。

罚没收人多，返还款也就多，部门可支配款项也就多。

二是过多承担监管责任，意味着获得更多监管风险。

对许多许可部门而言，都不愿承担过多责任，以减少不必要的风险。

正是出于以上考虑，多数部门会以各种理由阻碍行政许可权与行政执法权的分离。

《决定》提出“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。

“全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度”．为行政许可权与监管执法权分离提供了政策保障。

(三)导致新的责任不明晰行政许可权与监管执法分离后．监管部门需要对申请许可人经营过程进行全程监控，许可部门仅对许可责任负责。

被许可人出现违法行为。

则由监管执法部门负责。

然而，被许可人违法行为可能出现在许可十固工商管理轩宽79法制建设2014—3部门监管过程中，也可能出现在许可部门监管后。

如果对两者模糊交叉的地方划分不清，就有可能造成新的责任不明的现象。

笔者认为，针对这种情况，一方面应仔细研究可以分离的行政许可权与监管执法权项目，另一方面应当掌握一个原则，监管执法部门仅应在对被许可人违法行为对社会产生不利危害后介入。

在未产生不利社会危害前，仍属于行政许可部门的职责范围。

也就是说，监管执法部门仅负责事后介入，是追究社会危害责任的补救措施，而行政许可部门则负责事前和事中的管理．是属于防范社会危害发生的范畴。

四、建立两权分离制度的建议(一)以工商部门为基础框架，建立“一支队伍办案”机制就目前而言，工商部门是除公安部门外，执法人员最多、执法力量最强、执法水平最专业、执法机构最健全的部门，是两项权力分离后承接综合执法权的最理想部门。

近年来，工商部门通过多种途径规范执法。

提高了执法水平和能力。

一直以来工商部门都承担着无证无照经营行为的查处取缔工作。

因此，工商部门具有承接两权分离后的监管执法权的先天优势。

而且，以工商部门市、县、所三级架构的行政管理体制为框架，承接两权分离后的监管执法权，不仅可以有效减少推进工商登记制度改革后续监管风险。

还可以迅速提高监管执法效能，真正建立“一支队伍办案”机制。

(二)以行政服务中心为模式，建立“一个窗口许可”随着行政许可便民化举措的不断推进。

各地相继成立了行政服务中心，将各行政许可部门的许可业务集中到一处，方便群众办事，提高了行政许可效率。

但这仅仅是形式上的集中，难以达到“1+1>2”的效果。

随着行政许可与监管执法的两权分离，各许可部门的权力变得更加单纯，以行政服务中心为模式．将各项许可业务予以打包，可以进一步统筹许可前的指导工作和许可后的管理工作，真正做到“一个窗口许可”，实现整体效率的提升。

(三)以建立正面清单为原则，规范行政执法行为80十园工商管理轩宽建立两项权力分离制度，必须重新厘清行政许可部门和监管执法部门的权力，按照正面清单的原则，逐项列明行政许可权和监管执法权，确保依法行政、法无授权即禁止。

在制定正面清单时。

必须认真斟酌哪些行政许可权与监管执法权是可以实现分离的．哪些是不可以分离的；哪些监管执法权分离后是可以集中的，哪些是不可以集中，做到能分则分，能集中则集中。

通过制定正面清单。

规范行政许可和监管执法权的运行，各部门按清单行事，一目了然，即可防止产生新的权力交叉或监管真空，又可避免责任不清、监管不力。

(四)建立经费财政保障制度，防止部门利益固化按照《决定》提出的“全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度”要求，尽快将罚没收入与部门利益脱钩，防止部门利益固化，确保监管执法部门的执法独立性和权威性。

(五)建立健全信息共享平台。

提高监管执法效能两项权力分离后的改革初期。

一定程度上会影响监管执法效能。

因此，在改革中必须尽快建立一个有效的信息共享平台，提高监管执法效能。

通过建立行政许可信息、监管执法信息和社会诚信体系相互关联，相互补充的“三位一体”信息共享机制，从根本上解决两项权力分离后续衔接工作。

责任编辑：王晓婷。