城乡统筹规划视野下的浦东新区新农村规划及其实施策略探讨_周毅人

［摘　要］目前，浦东新区农村建设存在布局散乱、规模不一、配套设施严重缺乏、土地资源浪费等问题。

新农村规划建设应从城乡统筹角度出发，在综合考虑产业、土地使用、空间布局、经济发展等的基础上，从生产与生活两方面着手，切实提高农民的生活水平，改善村庄面貌。

［关键词］城乡统筹；新农村建设；浦东新区［文章编号］１００６－００２２（２００８）Ｓ０－００７４－０４　［中图分类号］ＴＵ９８２．２９　［文献标识码］ＢNew Rural Planning with Integrated Urban-Rural Planning and Implementation in Pudong New Area/Zhou Yiren[Abstract] The rural areas in the Pudong new area are facing the problems of scattered development, development at inappropriate scales, a lack of service facilities, and the misuse of land resources. Planning for new developments in rural areas should be comprehensive and include industrial uses, spatial layout, and economic development issues. The purpose should be focused on improving the quality of life of both industrial users and farmers.[Key words] Urban-rural integration, New rural construction, Pudong new area城乡统筹规划视野下的浦东新区新农村规划及其实施策略探讨□　周毅人《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设［１］。

内容包括了发展现代农业，增加农民收入，改善农村面貌，培养新型农民，增加农业和农村投入，深化农村改革等要求。

值得指出的是，中央所倡导建设的社会主义新农村，不仅包括美好的居住环境，还包括持久延续的生产发展和健康民主的社会生活。

它的核心理念是关注“民生”，即包含了农民生产和生活两大方面。

生产上实施惠农政策，发展农业生产，合理配置农村产业资源，提高农民收入，生活上关注农民生活，改善农村生活环境，提高农民居住质量，已经成为全社会关心和关注的重点。

１浦东新区农村建设现状及存在的问题由于长久以来在规划编制层面上的缺失，浦东新区的郊区，特别是农村地区缺乏统筹规划，导致城乡建设差距拉大，农村地区建设由于缺乏规划上的有效管理和引导，使得村庄建设水平远远落后于城镇，农村生活水平落后、资源浪费严重、环境污染加剧等问题十分突出。

１．１农村居住生活现状及问题考虑到生产、生活便利性，以及长久以来保持的传统农耕生活习惯，浦东农村地区自然村的布局形态基本上还是保持着沿河沿路、轴向组团式发展的格局。

由于缺乏统筹规划，现在的自然村布局存在着一系列问题。

从土地资源占用情况看，自然村布局散乱，规模不一。

以川沙现代农业生产示范区为例，３．６５　ｋｍ２的范围内，１　７００余户农民分散在６９个自然村内，平均每个村仅有２５户左右，而且各村规模不一，小的自然村仅有４户～５户人家，而大的自然村也不过在１００户左右（图１）。

由此导致的问题就是土地资源浪费情况严重。

在少数自然村，户均用地甚至达到了１　０００　ｍ２以上。

而由此带来的另一个问题就是，由于达不到一定的规模，导致各村的公共服务配套设施严重缺乏，一些现有的生活服务设施无法形成有效合理的服务半径，造成既有资源的浪费。

而市政设施特别是排污设施的缺乏，导致部分村落河道淤积，水质恶化，生活环境质量下降，给农民的生活造成极大的不便。

１．２农村产业现状及问题从目前农村产业结构看，浦东农村的产业构成基本形成“二、一、三”的格局，即第二产业比重明显上升，第三产业相对落后的情况。

目前浦东的乡村工业除少数具有一定规模的镇级工业区外，仍是以分散布局的村办工业点为主要形式。

由于缺乏统筹规划，除少量村办工业点稍具规模外，其他村办工业企业用地布局分散，多与农民宅基地混杂在一起，这些企业多为技术含量低、单位产出低、环境污染大的企业，和农村地区的主业—农业之间没有必然的联系，并造成了对农民居住区生活环境的污染。

然而，从另一个角度看，这些企业的存在为当地农民提供了大量的就业岗位，是农民收入的主要来源。

从农业的发展情况看，与以自然聚居的形式分布的住宅布局相对应，农田也较为分散，规模较小。

而从现状农业就业人口结构看，真正务农的本地劳动力比例已经非常小，且农业生产形式也基本形成由政府组织、领导，以品牌企业承包为主体的半集中式经营模式。

而在机场等土地资源较为丰富的地区，也已形成了以企业为主的大农场集约化生产的模式。

在浦东郊区，以自然村为主的农村地区的第三产业几近空白，部分地区如川沙、合庆等已逐步尝试开展以农家乐为主体的旅游业，但目前经营情况不容乐观。

例如，川沙现代农业示范区依托设施农业和绿色农业，已经形成了一批固定的农业旅游资源，但由于配套服务设施滞后，农业旅游市场至今还未形成。

２城乡统筹视野下新农村规划的主要问题“十一五”规划明确提出“要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展”。

从规划的角度，就是要打破城乡分割规划模式，实现城乡规划的统筹，从根本上解决目前存在的城乡分割规划问题。

“要建设社会主义新农村，必须先从根本上改变农村建设中存在的没有规划、无序建设和土地资源浪费现象，做到规划先行、全盘考虑、统筹协调，避免盲目建设［２］。

”城乡统筹、统一规划，可以解决城乡内部建设的诸多混乱现状，达到乡村布局的协调发展，逐步消除城乡二元结构。

川沙现代农业生产示范区规划充分考虑了当地实际情况，在产业、土地使用、空间布局、经济发展等方面统筹考虑，在改善村庄原有面貌的同时保留农村的特有面貌。

２．１农业产业和土地利用农业产业规划的核心是希望通过对当地农业产业现状的分析，对当地农业市场需求及农业产业目标和技术需求进行分析，从而确定适合于当地的产业定位［３］，即通过发现适合当地生产习惯的产业目标，进而通过对土地资源和农业资源的统筹，实现核心资源的最优配置，从而达到提高农业生产力、提高产出、增加收入的目的。

以川沙农村农业现状为例，一方面由于真正从事农业生产的人口比例很低，使得局部地区农业设施化、规模化、集团化生产成为可能；另一方面，由于行政限制、现状自然村与宅基地的分散布局，以及高昂的动迁成本，农田大规模集中的可能性很小。

小规模、分散式农业生产方式是浦东地区特殊的自然条件、耕作习惯等因素共同形成的，是与其生产方式相适应的，有利于保持传统农业肌理、保持农民传统生活习惯，规划应尊重这种耕作习惯（图２）。

图２　川沙现代农业生产示范区土地利用规划图２．２新农村建设中的第二产业在“以工带农，以城带乡”的政策背景下，大力发展第二产业是农村经济发展的必由之路。

但是，由于技术和劳动力水平的限制，村办企业存在着污染大、产出低等问题，而且，由于历史原因，有很大一部分企业甚至没有办理过土地使用手续，因此对这些企业进行调整是必须的。

一般来说，按照“三个集中”的要求，对有条件的企业可以就近安置到镇级工业区内，而条件较差、污染较大的企业一般采取关、停、并、转等方式逐步取消。

然而，现实的情况是，村办企业是村级行政的主要经济来源，同时它也为当地农民提供了大量的就业机会，有利于提高农民的收入。

受技术条件限制，这些村办企业几乎是一迁就死，这将直接导致农民面临重新就业、村财政状况恶化等新的问题。

因此，对现状农村村办企业不宜采用“一刀切”的处理方式，而应有所侧重，在低成本前提下采用相对集中的方式。

笔者在对川沙的调研中发现，当地村级行政在第二产业方面的收入更多来自出租自建厂房获得的租金，因此如果在政策和招商方面加以一定的倾斜，利用现有厂房资源，引导现有的企业在产业结构上进行调整、置换，提升产业能级还是有较大可行性的。

２．３新农村建设中的第三产业一提到农村地区的第三产业，人们自然而然会联想到以“农家乐”为代表的农村旅游业。

不可否认，在部分地区，以“农家乐”为主要形式的农业旅游的确取得了成功，通过发展农业旅游可以形成以农家乐为中心的产业链，帮助农民增收，同时又能较好地保持农村原有风貌。

和其他产业相比，推广农业旅游具有成本小、见效快、回报高的特点。

但是，我们也应该认识到，“农家乐”并非是提高农村经济水平的“万金油”。

从上海市已有的成功经验看，一个成功的“农家乐”必须要有自身的特点和一定的规模，才能形成品牌效应。

例如，上海市的嘉定毛桥村开展的“毛桥有我一分地”的体验式旅游和金山廊下中华村依托锦江国际集团的支撑开展的农村旅游活动都取得了较大的成效。

其中的一个原因是这两个村的规模都在２００户左右，公共配套设施较完备，能够提供良好的服务。

但并不是所有的村都能拥有这样的优势，而且大量的农业旅游一哄而上，内容雷同，必然会导致旅游吸引力下降，而旅游点服务能力的高低是决定农业旅游成败的关键。

因此，发展农村旅游，一定要在区域统筹平衡的前提下量力而行。

作为地区现代农业发展的重要支撑，农业技术指导、市场指导、农业物流、贸易、金融服务等一系列配套服务业的发展还远远落后于需求。

农业产业的现代化，离不开农业服务的社会化。

因此，大力发展农业服务业，在完善现代农业产业链的同时，也能解决一部分当地农民的就业问题，是解决浦东农村第三产业发展短板的有效途径。

２．４农村居民点布局模式农村居住点布局应强调集中，以优化农村有价值土地的利用，既提高农村居住环境的质量，又保护农村的自然环境；通过强化农村社区建设，提高农民生活的方便度和环境的舒适度，提高农村居民的生活质量［４］。

理论上，自然村的合并有利于土地集约化利用，提高市政配套设施的使用效益，有效改善居住环境。

但是，由于受到传统观念影响，邻里关系、村庄之间的关系、土地所有权、宅基地长期使用权、生活习惯、地区差别、土地肥薄及动迁成本等一系列问题，使得村镇合并的实施难度很大［５］。

加上浦东农村这种分散布局的空间形式有其历史根源，它符合多年来农民就近耕作的生产习惯，也保持了传统的、原生态的农村风貌。

因此，村庄是否集中，集中的程度、图４　川沙现代农业生产示范区农民居住用地调整规划图规模如何，都要与当地的生产方式结合起来，结合当地特点来决定。