易地扶贫搬迁过程中多元主体间的利益分化与关系重组

易地扶贫搬迁过程中多元主体间的利益分化与关系重组
农村基层项目扶贫实践中，多元行动主体间的利益博弈直接影响村落社会关系结构。

巴村的易地扶贫搬迁事件表明，从扶贫资源下乡后产生的贫困户资格之争到易地扶贫搬迁项目落地的搬迁名额争夺，村庄多元主体间的利益分配出现明显分化，这种分化造成了村庄社会关系重组，村落社会治理失序。

在农村反贫困进程中，要使扶贫项目成为优化村落治理的有效手段，就应坚持以贫困群体为中心，兼顾基层政府的行政意志和村庄整体利益的统一，并在相互信任与互利合作的基础上重建乡村社会的伦理关系秩序。

标签：易地扶贫；利益分化；关系重组；秩序重建
一、问题的提出
近年来，随着扶贫工作在贫困地区全面展开，大量扶贫资源进入乡村，很多贫困村落迎来了史无前例的发展契机。

依据国务院“十三五”规划总体布局，到2020年全国计划完成1000万贫困人口的易地扶贫搬迁工作。

易地扶贫搬迁工作的组织实施，使部分贫困群体的生活条件明显改善，他们获得了更好的生存机会与发展空间。

然而，从贫困户识别过程中的“建档立卡”到确定搬迁对象，再到宣传搬迁政策、搬迁动员，最后达成一致、签订搬迁合同完成搬迁，这一系列工作在村落社会中面临重重困境。

一些学者从理论与政策视角出发，探讨了易地扶贫搬迁的理论溯源与政策实践。

基于“政策—资本”分析框架，以易地扶贫搬迁的政策实践和资本重置为要素，叶青等分析了行政力量主导的扶贫工作中贫困群体生计资本的存量与政策设计、政策执行和政策评估之间的关系。

①何得桂等人研究发现，社会排斥、效率导向和利益驱动等因素造成了“背皮”搬迁现象，使政策执行的实践过程出现偏差，对扶贫搬迁工作带来消极影响。

②一些学者重点关注了搬迁户的权益保障和生计问题，指出在扶贫搬迁过程中，移民可能面临丧失发展资源、社会关系网络受损、边缘化等生计风险。

③还有一些学者从不同角度对易地扶贫搬迁进行了研究。

从移民保障角度，有学者讨论了扶贫搬迁户政治、经济、发展等权益保障和政府责任的强化④，探析了实现搬迁户可持续发展的途径⑤以及对迁入地的政治、经济和社会空间的重塑。

⑥从行为逻辑视角出发，有学者分析了扶贫搬迁过程中国家、地方政府与搬迁户在搬迁问题上各自的行动逻辑，突出了不同的行动主体在搬迁事件中所采取的不同行为策略以及由此产生的逻輯困境。

⑦基于社会文化转型视角，有学者强调要重视扶贫搬迁过程中社会文化转型的推动力。

⑧基于环境与社会互动视角，学者们关注扶贫搬迁的实施给原来“封闭循环”式的村落社会带来的改变和潜在风险。

⑨
学界关于易地扶贫搬迁研究主要集中在理论政策的实践和扶贫搬迁后的效益评估、安置模式等问题上，较少关注扶贫搬迁中多主体间利益关系演变与分化以及这种利益分化引起的村庄社会关系变动。

基于此，笔者认为应重点关注易地扶贫搬迁的实践过程。

本文以巴村⑩为个案，通过对具体扶贫搬迁项目实践的观
察，分析乡村社会多主体间在扶贫搬迁项目上因“利益角逐”而发生的关系演化与重组，进而探讨扶贫作为一种治理方式何以能使贫困村庄由利益分化走向团结协作的路径。

二、村落社会与扶贫搬迁
巴村是西南山区贫困村的一个缩影。

它位于贵州省西南部，属于典型的喀斯特地质地貌，土层稀薄，土壤贫瘠，石漠化严重，自然条件恶劣。

从村庄土地情况来看，全村国土面积17.65平方公里，耕地面积3265亩，人均耕地不足0.8亩，林地4560亩。

从村庄人口情况来看，巴村下辖19个村民小组，总户数1485户，总人口4215人，其中一般贫困户156户702人（精准识别户），低保户109户，五保户10人。

随着精准扶贫项目的实施，巴村以贵州省“一类贫困村”的条件获得了很多扶贫项目。

项目资源的输入使原本贫困的村落开始转变。

产业扶贫、搬迁扶贫、特惠贷等一批批项目使萧条的村落社会迎来新的发展机遇。

不论是村干部还是贫困户，抑或是村庄精英，巴村人都将视线瞄准到各种扶贫项目资源上。

2016年，巴村易地扶贫搬迁项目开始实施，当地政府确定了76户作为易地扶贫搬迁对象，其中雁组（23户）和雄组（33户）由于生态条件恶劣被决定实施整组搬迁。

具体的易地扶贫搬迁工作由省、市、县、乡四级干部人员和村干部组成的“五人工作小组”（以下简称“五人小组”）负责。

五人小组由五类人员组成：第一类为各级机关、企业、事业单位选派到村任职的村党组织第一书记；第二类为乡镇包村人员；第三类为村党组织书记；第四类为村民委员会主任及村其他常务干部；第五类为各级机关、企业、事业单位选派的其他驻村人员。

五类人员中，对扶贫项目起决定作用的是乡镇包村干部何文（副镇长）、乡镇驻村人员张勇全和村支部书记刘国荣。

五人小组主导巴村的扶贫搬迁项目，乡镇干部的意志决定五人小组的行动。

在前期贫困户识别和搬迁户资格审核的环节，村干部和村民就“谁能评、谁有资格评”这一问题分歧较大。

除了整组搬迁的小组外，可以获得易地扶贫搬迁资格的只有贫困户，也即是说贫困户资格是村民获得扶贫搬迁名额和各种扶贫资源的先决条件。

由此，巴村村民围绕贫困户资格的获得展开了激烈的竞争。

驻村干部张勇全向笔者介绍了贫困户评选的过程：首先由各村民小组自评，按照贫困户评选标准确定贫困户名单后上报村民委员会；其次由村民委员会召开全村村民会议，公示贫困户评选细则和拟确定的贫困户名单，无异议后上报乡镇政府；最后由乡镇政府统一录入精准扶贫系统，并报备上级行政部门。

但是，实际的操作流程并非如其所介绍的那般公开、透明。

实地走访发现，未能评上贫困户的村民充满抱怨。

实际上，贫困户识别的主导权完全掌握在村干部手里，对于贫困状况相似的两个家庭，谁能评上往往要看谁同村干部走得更近。

依照相关规定，村干部和各村民组组长不得参加贫困户资格的评选。

在这样的情况下，村干部往往将机会转给了同自身关系较为亲近的家庭。

因此，贫困户识别所依据的政策文本在实际运行过程中由于乡村社会人情网络的作用而大打折扣。

对于五人小组中的驻村人员来说，他们一般不会轻易干扰村干部的工作，因为村干部凭借对村庄社会的了解以及所掌握的村庄资源成为驻村人员工作所依靠的对象。

三、利益分化与村庄社会关系重组
易地扶贫搬迁成了贫困户和整组搬迁对象中非贫困户的专享特权。

然而，由于名额限制、补偿标准差异及搬迁附加条件等原因，贫困户之间、贫困户与非贫困户之间、搬迁户与五人小组之间基于各自利益的考量，在行为上与乡村社会发展的整体利益产生了裂痕。

在各自为利而战的境况下，村落社会相对和谐稳定的社会关系遭到一定程度的破坏。

1.多元主体间利益关系的分化
贫困户与非贫困户之间存在着“身份”差距，这种“身份”差距实则是物质利益的差异。

获得贫困户资格意味着该农户能够享受各种扶贫资源所带来的实际利益。

随着项目资源的持续输入，贫困户获益越来越多，这势必造成非贫困户与村干部、贫困户之间的关系愈加疏远。

在易地扶贫搬迁项目实施中，还存在着一些贫困户不愿意搬、一些非贫困户想搬的情况，这些想搬的非贫困户得不到搬迁资格，搬迁指标也限制贫困户的搬迁名额无法让渡给非贫困户，这也使非贫困户与五人小组之间关系紧张。

在基层实践中，精准扶贫的立意和出发点很好，但人为“误读”使扶贫政策的执行出现了偏差。

其原因主要有两个方面：一是行政任务指标的压力。

为完成上级部门分配的行政任务，基层政府和村干部对于贫困户的甄选和识别未能做到真正精准。

他们为了按时完成任务指标，往往对一些不符合条件的家庭申报贫困户资格也给予认可。

二是村干部在贫困户识别工作中的主导。

村干部在贫困户识别工作中起主导作用，在识别“贫困户”和安排项目资源过程中，村干部往往将扶贫资源安排给予与自身关系较为亲近的家庭，从而使扶贫工作从一开始就陷入多元主体的利益争夺之中。

第一，搬迁名额的争夺。

上级部门给巴村分配的搬迁指标有76户，除了雁组和雄组整组搬迁的56户（31户为贫困户）外，还有20个搬迁名额需要层层筛选后在符合搬迁条件的79户贫困户中产生。

在确定搬迁名单初期，贫困户们纷纷报名，期望获得到城市生活的机会。

五人小组为了尽快完成上级下达的任务，在宣传扶贫搬迁政策时没有将细则和附加条件告知贫困户。

信息宣传的不对称造成了最初贫困户对扶贫搬迁名额的盲目追求。

这种对搬迁名额的追求和争夺，展现了贫困户们极大的“生存智慧”。

他们暗地里较劲，通过各种方式使自己获得更高的分值，以得到更多利益，其结果是贫困户之间的隔阂加深。

原本和谐相处的两户人家，因争夺有限的名额而产生矛盾。

村庄精英同样对扶贫搬迁名额有所期望，如同何得桂等学者在陕南地区研究中所提出的“背皮”搬迁现象一样B11，村庄精英和村干部密切关注着易地扶贫搬迁名额，甚至希望通过“顶包”的方式占有搬迁名额。

但政策将贫困户资格作为包括易地扶贫搬迁在内的诸多扶贫项目的准入门槛，这种严格的“身份”审核机制将村庄精英和村干部们排除在扶贫搬迁对象之外。

在不同利益驱使下，乡村社会的团结度急剧下降。

第二，搬迁户与基层政府的谈判。

搬迁户们针对拆除旧房、补助奖励标准差异、人均住房面积过小、进城后生计问题以及带不走的村庄“人情网络”等一系列困惑和难题，与五人小组进行了反复谈判，希望能够争取更多的利益。

针对搬迁户们关注的上述问题，本文以四口之家为例来计算搬迁的补贴、奖励及购房支出（见表1）。

可以看出，搬迁户中贫困户与非贫困户的实际差别在于政府补贴，
人均相差0.8万元。

四口之家的贫困户购房后能够获得一套80平方米的安置房，剩余2.4万元，非贫困户的搬迁户只需要缴纳0.8万元就能获得一套相同的住房。

这对于搬迁户来说，无疑是一个“稳赚不赔”的“买卖”。

但实际上搬迁户们并不这样认为。

政府奖励人均1.5万元的前提是拆除搬迁户的原有住房。

搬迁户搬入安置房后，不得回原旧房居住，政府对其旧房进行拆除。

一些搬迁户辛苦赚钱修建的房子还比较新，就这样拆除他们很难接受。

有些年纪较大的搬迁户更是不愿意拆除旧房，他们担心逢年过节或寨子里有事回来没有地方住。

于是，搬迁户试图通过拖延时间迫使政府在拆除旧房问题上妥协。

2016年11月，五人小组就搬迁意愿对76户实施易地扶贫搬迁的家庭进行了初步统计，其中有50户愿意搬迁，19户不愿意搬迁，7户人家态度摇摆不定。

直到2016年年底，全村完成搬迁的仅有4户。

2017年3月，政府再次进行搬迁动员，搬迁户的态度与第一次搬迁动员时的积极态度截然相反。

搬迁户搬迁热情降低的原因除了附加的拆除旧房的条件外，更多的是他们对现实生活的担心。

许多搬迁户认为人均20平方米的房子太小，以后儿子结婚、分家都是一个头疼的问题。

进城后生活来源能否支撑家庭日常开支、能否找到工作也令他们不安。

即便X市政府承诺为每个搬迁户提供一个劳动力的就业岗位，搬迁户们仍不为所动。

另外，村庄“人情网络”的维护成本也会因搬迁户进城而提高，这也是影响搬迁户搬迁意愿的原因之一。

对政府而言，拆除旧房没有商谈的余地。

这主要基于两方面的考虑：一是担心搬迁户在搬入城市新房后又回迁到原来农村住房中生活，难以实现易地扶贫搬迁目的。

二是拆除旧房、将农村宅基地还林，是出于“土地增减挂钩”政策的考虑。

农村新搬入城市的人群会挤占一定的城市土地资源和空间，因此政府需要对原有的农村建设用地进行平整，确保土地资源“占补平衡”。

在同搬迁户“斗智斗勇”的过程中，乡镇政府和五人小组针对搬迁户所担忧的问题做了许多工作。

前期基层干部的动员游说还有一定效果，随着時间推移，后期搬迁户们越来越难以被说服。

于是五人小组决定采取更为“主动”的措施。

他们对村庄“一事一议”项目进行控制，停止对整组搬迁小组的道路硬化建设和其他基础设施的投入，将搬迁对象从原本计划的“户户通自来水”项目中剔除。

由此，搬迁户同基层政府的谈判最终演化成关系的对立和博弈。

一方面，搬迁户希望通过拖延时间以获取更多的实际利益；另一方面，作为基层政府代表的五人小组想尽快完成上级下达的政治任务。

两者的利益出发点都不在于乡村社会的整体性发展与建设，而是为各自的利益考虑，影响了乡村社会的安定团结。

2.村庄社会关系重组
从治理角度看，项目扶贫作为一种社会治理手段，其目的在于克服项目资源给村庄带来的“马太效应”B12，避免因资源分配差异而引发不和谐的村落社会关系。

实践中，扶贫确实在一定程度上通过政策文本和政治手段遏制了“富者愈富，穷者愈穷”的情况，但这并没有改变村庄社会分化的现实，反而由于资源输入造成了村庄内部各群体间关系的对立、乡村社会联结度和关联度的下降。

村庄各群体先是围绕取得贫困户资格展开争夺，后又因有限的搬迁名额产生分歧。

就村民之间的关系来说，获得贫困户资格和搬迁资格的家庭（除村庄公认的贫困家庭外），在被其他村民羡慕的同时，也会招致许多不满。

特别是家庭条件相对不错的“贫困户”，必然会招来各种非议。

同时卷进来的还有村干部。

巴村曾出现村民因贫困户养殖奖励分配失衡到村委会办公室大骂村干部和五人小组的情况，村民
和村干部的关系一度较为紧张。

这反映在日常村务工作中，即便是村干部用尽心思做思想动员工作，也很难调动村民们参与村庄事务的积极性。

村落中的社会关系也因利益分化变得更加复杂。

巴村项目扶贫的实施打破了原本宁静的村庄社会。

扶贫资源进入后，村民之间利益分化造成村落社会关系紧张，从贫困户甄选开始，村民身份开始演化为贫困户与非贫困户。

乡村社会开始被人为地划分成四个不同的群体：贫困户、非贫困户（一般村民）、村庄精英（富豪）、村干部（村民眼中的官）。

输入的扶贫资源成为贫困户专享的资源，这种设计从政策层面上来说无可厚非，但在实践层面上，由于乡村社会被划分成四个群体，而有限的资源只流向贫困户，扶贫资源分配的差异促使村庄社会群体间关系出现紧张。

作为扶贫项目执行者的村干部，在政策执行过程中的行为偏差致使扶贫资源流向出现偏移，从而加剧了村庄各群体对扶贫资源的争夺，使干群关系、村民之间的关系被重组。

易地扶贫搬迁过程中，不论是贫困户与非贫困户之间的暗地较量，还是五人小组与搬迁户的谈判与博弈，抑或是村庄精英企图通过“顶包”的方式取代搬迁户以获得搬迁资格，围绕搬迁名额的争夺，各群体间的关系和行为背后都是基于利益的变化而发生的。

不管最终是谁获得了搬迁资格，必然会有自认利益受损的一方。

扶贫搬迁的初衷是为了帮助贫困群体摆脱恶劣的生存、生活条件，在“一方水土养活不了一方人”的前提下进行搬迁，倘若不是整村整组搬迁，势必会遭遇因有限资源分配问题而产生关系重构的困境。

四、扶贫资源如何实现村落善治
在易地扶贫搬迁过程中，多元主体间的利益分化致使村落社会关系面临重组，并最终破坏了乡村社会生活秩序。

要使易地扶贫搬迁项目成为改善乡村关系、促进村落社会团结的有效手段，需要坚持以贫困群体为中心，实现行政意志和村落整体利益的内在统一，并在相互信任与团结合作的基础上重建村庄社会伦理关系。

1.实现行政意志与村庄整体利益的内在统一
易地扶贫搬迁项目实施的过程同时伴随着行政意志自上而下的转移，这种行政意志既包含层层加码的行政压力与目标考核，也包含基层干部创造政绩、实现个人意图的冲动。

在行政压力与创造政绩的双重动机驱使下，基层干部在扶贫实践中很可能形成以“权力为本位”或以“政绩为中心”的目标导向，这种目标导向直接影响反贫困的实践进程与结果，最终可能使基层干部与贫困群体的关系变得紧张，使两者之间产生隔阂和矛盾。

在巴村扶贫工作实践中，基层政府通过五人小组这一组织形式，将其行政意志嵌入巴村扶贫实践过程。

对基层政府而言，扶贫工作首先是要完成上级任务、得到上级认可并使自身前程不受影响，其次才是贫困群体利益和村庄的建设发展。

从一般意义上说，村落社区的整体发展和贫困群体利益的实现是扶贫的首要目标，但基层政府将村庄的发展与行政意志的实现进行了区隔，并把行政意志的实现放在第一位，将行政意志和贫困群体利益割裂为两个不同的工作目标。

在一定程度上，巴村的易地搬迁实现了基层政权组织的行政意志。

但由于基层干部忽视了村庄的整体利益和贫困群体的主体性诉求，导致
扶贫目标与结果发生偏离，引发村庄社会关系结构的变动。

因此，要改善干群关系，使基层干部与贫困群体在易地扶贫搬迁实践中形成良性互动，就需要将基层政府的行政意志与村庄整体利益的实现结合起来。

要实现基层政府的行政意志与村庄整体利益的内在统一，基层干部首先应转变以“权力为本位”或以“政绩为中心”的目标导向，在扶贫实践中始终坚持以“贫困群体为中心”的发展思想。

在反贫困实践中，将贫困群体的利益置于首位，始终以贫困群体的主体性诉求和真实需要为导向，将贫困群体视为反贫困的发展主体。

B13因此，基层干部只有坚持以“贫困群体为中心”，才可能及时回应村民的真实诉求，各种扶贫项目也才可能真正接“地气”并最终满足贫困群体的需求，扶贫项目成果也才具有可持续性。

当贫困群体的真实需求得到满足后，基层干部的行政意志与村庄的整体利益自然就实现了平衡，干群关系也将因此得到改善。

2.重建乡村社会伦理关系秩序
所谓乡村社会伦理关系，是指村民基于传统礼俗制度和血缘、地缘关系等非正式关系而形成的相互信任、互惠互利的合作意识，以及在这种合作意识基础上形成的彼此之间的权利义务观念。

在易地扶贫搬迁实践中，村民与村民、村民与基层干部之间的信任关系因有限的扶贫资源争夺而产生裂痕，权利义务与互助观念也因此受到影响，从而最终破坏了村庄团结的社会信任基础，颠覆了村庄原有的社会伦理关系。

因此，强化乡村干部的责任担当与公共服务意识、培育村民的公共性意识与团结互助观念，不仅有助于改善村落社会关系，而且有助于促进村民之间的社会信任和社会团结，并最终在社会信任与社会团结基础上重建乡村社会的伦理关系，使乡村社会最终因项目资源的输入而走向善治。

强化乡村干部的责任担当与公共服务意识是修复和改善乡村社会关系、重建乡村伦理关系的重要前提。

在易地扶贫搬迁实践中，乡村社会内部出现的各种利益分化与关系重组很大程度上都与乡村干部的失职、权力滥用与缺乏公共服务意识直接相关。

基层干部的角色身份本身具有公共性，他们作为农村公共物品的传递者和输送者，对村民利益特别是贫困群体利益的实现，对乡村社会的可持续发展承担着不可推卸的责任。

基层干部应当避免公权私用、以权谋私，避免以不正当手段谋取扶贫资源，不能改变扶贫資源这一公共物品的公共性与非营利性属性。

他们只有强化自身的责任担当，把握好权力执行的限度，不断强化自身的公共服务意识，才可能更好地将扶贫资源输送到真正需要的贫困群体手中，其行为才可能得到村民的认同和信任。

当乡村干部的责任担当意识和公共服务意识提升后，扶贫资源进村不仅会改善村庄利益分化的现状，还会促进干群关系与社区关系的改善，最终实现乡村社会秩序的良性运行。

同时，培育乡村居民的公共意识与团结互助观念是重建乡村伦理关系、优化乡村治理秩序的重要保障。

在扶贫资源下乡过程中，村民之间之所以发生利益分化与关系重组，究其原因就在于他们缺乏基本的公共意识和团结互助观念。

由于缺乏公共意识，人们都从纯粹功利主义的立场来考虑问题，人人都想从扶贫资源中实现个人利益最大化。

当人人都在为私利而争、为利益而战时，传统乡村社会中村民所具有的相互礼让、互相包容、团结互助、和亲睦族、互尽义务的伦理观。