浅谈政府投资项目审计中工程变更存在的问题及建议

审计
对审计整改事项进行督查，对整改情况进行跟踪问效和回访检查，督促被审计单位和被审计领导干部提高管理水平，确保整改到位；建立审计整改联动机制，每年定期召开经责审计联席会，汇报整改工作推进情况，共同推进审计整改落实，并将整改情况纳入全县综合目标考核范围。

（九）加大公开通报力度，
确保结果公开全覆盖
探索建立经济责任审计结
果公告制度，除涉密内容外，
依法依规将审计结果及整改情
况在一定范围内适度公开，逐
步扩大公开范围，扩大知情权，
提高知晓率，发挥舆论监督作
用，自觉接受社会监督，充分
发挥审计监督的警示、震慑和
教育作用，促进被审计单位提
升管理水平，促进领导干部依
法行使权力。

总之，推进经责审计全覆
盖工作是一项系统的工程，要
求我们认真领会“全覆盖”的
深刻内涵、完善制度、突出重
点等，真正有效地实现经责审
计全覆盖。

（作者单位：清丰县审计局）
浅谈政府投资项目审计中工程变更存在的问题及建议
◇ 张莉
政府投资项目一般是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会文化生活等的需要，政府通过财政性建设资金或融资性建设资金安排的建设项目，可以说投入大，耗用资源多，与国计民生关系密切，社会关注度高。

然而，近些年，通过对县区级政府投资项目的审计，发现政府投资项目普遍存在超概算、超预算现象，其主要原因就是项目在施工过程中存在普遍变更，例如，去年全年审计的政府投资项目50个，项目中存在变更的高达96%。

下面结合审计工作实践，主要分析施工过程中变更存在的原因，并提出
相应的建议，以规范政府投资
项目的变更行为，避免投资浪
费，提高财政资金的使用效益。

一、政府投资项目中存在工
程变更的原因
（一）决策阶段工作不深入、
不细致，造成问题变更多
我国现行的基本建设程序
的决策阶段的工作主要包括：
编制项目建议书、可行性研究
报告、编制工程概算，以及按
照管理权限提请有关部门审批
等。

但在实际工作中，许多政
府投资项目没有进行深入细致
的前期准备工作。

有的是为了
响应上级号召，往往是经有关
领导商讨后，或是通过政府会
议，没有进行可行性研究，编
制工程概算，及提请有关单位
审批等，项目就开始实行，立
项批复建设内容与实际建设内
容出入较大，致使工程在实际
施工中变更较多。

如2013年某县政府在没有
做好前期调查研究的情况下，
规划修建农村道路，在项目报
批专项资金下达并实施后，因
村民拒绝拆迁等原因，不能按
原设计地点施工，致使变更项
目地点，又重新勘察设计，既
延误工期又增加政府投资，造
成较大的经济损失。

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审计
（二）勘察、设计与实际脱节，造成施工变更
在审计中发现有些项目未进行勘察或勘察不细致，勘探点布置不科学，致使勘察出的地质状况不准确，在实际施工中遇到不良地质等问题，引起变更。

例如某安置小区的建设项目，在基础开挖时发现古墓、软土地基等情况，致使项目无法继续施工。

而地质勘察报告中并未对以上情况有描述，造成项目变更地点。

有些设计单位未进行实地调查，造成施工图纸与实际有出入；有的根据经验进行理论设计，有的设计图纸存在建筑、结构、安装等相关专业的不匹配，实际施工中形成变更。

有的建设单位未与设计部门进行充分的沟通，造成设计图纸与实际功能不符等问题，致使项目在实施过程中，建设单位一改再改，甚至是建成了再拆，拆了再建，造成大量的损失浪费。

有的项目边设计边施工边变更。

（三）招标投标不规范，引起工程量清单等变更
有的项目存在不公开招标或以其他方式规避招标的现象。

有的施工单位通过招标投标中标后，出卖资质，违规挂靠。

有的由于造价人员现场施工经验的缺乏，或是专业能力的缺少，或是故意为之，编制工程量清单不紧密联系图纸、实际施工的情况，使招标文件中的工程量清单内容叙述不
完整，项目特征描述不准确，
存在漏编、少编，甚至是描述
与图纸不一致等现象，在项目
竣工结算时，施工单位对投标
文件中报低的清单项或是描
述不完整、不准确等情况提
出变更。

有的建设单位甚至抛
开招标结果，更改施工内容，
增加造价。

例如某单位组织建设的污
水改造工程，在按照设计图纸
重新铺设管道并通过招标确定
施工单位后，建设单位擅自变
更施工内容，将现有地下管道
能利用的情况下不更换新管道，
本来这样能节省财政资金，然
而施工单位报送竣工结算还是
大大超过中标价，通过审计发
现，施工单位将其他项目的施
工内容加入，增加造价。

（四）合同签订不严谨，造
成变更增加造价
有些建设单位缺乏相关专
业人员，对项目建设不了解，
致使在合同的签订过程中，施
工单位依据自身的专业优势，
例如：对合同中变更部分的材
料价格、人工单价调整问题，
故意不签、少签，给以后的市
场价格定价留出了余地。

对合
同价款风险范围不明确签订，
如果在施工过程中材料和人工
涨价，施工单位则以变更的形
式提出增加造价。

（五）工程监理缺位或无监
理，影响变更的真实性
有的建设单位认为项目小，
造价低，不聘请监理。

有的监
理形同虚设，经常几个项目同
时监理，造成不能经常在现场，
对于隐蔽工程的签证，施工单
位则偷工减料，高估冒算，增
加造价。

有的签证不及时，没
有现场签证，而是事后补签，
影响签证的真实性和有效性。

有些监理对专业不熟悉，例如
经常监理土建项目的工程师对
绿化项目的施工要求不了解，
造成不必要的种植土的超高开
挖与换填，增加工程造价。

二、针对存在的问题，提出
以下建议及措施
（一）严格执行立项、可行
性分析、概算、批复、设计及施
工等建设程序
各主管单位要充分认识政
府投资项目审批的严肃性，尤
其是对大中型投资项目审批前，
进行广泛论证，做好可行性研
究报告及概算等工作。

要严格
按照招标投标程序，确定符合
资质要求的勘察设计单位。

并
对合同严格把关，必要时聘请
专业的律师，对合同中专用条
款的签订逐字逐句进行研究推
敲。

对勘察设计原因引起的施
工过程中增加的造价，按照合
同约定追究相关单位的责任。

严格执行施工图审查制度，对
不符合设计、技术标准等问题
及时纠正，避免后期变更。

严
禁项目边施工边设计。

（二）加强招投标透明度，
通过招投标方式确定相应资质施
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工单位
对符合招标投标要求的政府投资项目，要严格公开招标，科学选择信誉良好、技术水平较高、具备条件的施工单位。

同时，相关部门加大检查力度，杜绝项目违规挂靠现象发生。

（三）提高造价从业人员的业务素质，严格审核不同建设阶段的造价成果
加强专业人员的业务培训工作，对于编制项目概算，招标控制价、施工图预算、竣工
结算等的人员，要求对所出具的造价文件签字盖章。

建议相关部门把造价人员编制造价文件的出错率作为考核其业绩的一项内容。

（四）严格按照法律法规，聘请监理单位
对符合监理招标的政府投资项目，按要求公开招标，确定符合资质的监理单位。

监理人员持证上岗，对不认真履行监理职责的，要实施责任追究，实行不信任制度。

政府投资项目审计是审
计中的一个重要领域，每个项目都考验着审计人员熟悉全局，统筹安排的总体思路。

工程变更也是在建设过程中的一项经常性工作，加强变更审计抑或成为政府投资项目控制造价的一个重要环节。

因此，审计人员依法科学、严格控制项目变更的随意性、盲目性和不合理性，提高政府资金的使用效率，更好地减少国有资产流失，促进国民经济健康发展和社会进步。

（作者单位：焦作市中站区审计局）。