美日澳印“四边机制”与东盟关系：进展、制约因素及前景

美日澳印“四边机制”与东盟关系：进
展、制约因素及前景
摘要：美国特朗普政府重启了搁置已久的美日澳印“四边机制”。

拜登政府执政后，延续了特朗普的对华竞争战略，其中就包括在制度、内容及形式上进一步强化“四边机制”，日澳印三国也积极呼应。

东盟因其在“印太”地区重要的地缘地位而成为“四边机制”战略拉拢的主要对象，二者之间也存在一定的利益重合。

“四边机制”试图通过加强政治联系、扩大经济扶持、强化安全合作等对东盟施加战略影响，越发凸显其针对中国的战略意图，双方的互动使本地区局势更加复杂化。

但“四边机制”对东盟“中心主义”的挑战及东盟各国的利益分歧使后者的回应谨慎而有限，东盟不会在中美之间轻易选边站。

关键词：“四边机制”；东南亚国家联盟；地缘政治；中美关系
“印太”概念自提出以来，逐渐得到学术界关注，近年来更是日益受到有关国家政府的重视，纷纷出台各自的“印太战略”。

加强在“印太”地区的战略布局，争夺“21世纪地缘政治制高点”成为美日澳印及其所谓“四边安全对话”机
制（Quadrilateral Security Dialogue，Quad，以下简称“四边机制”）竞逐“印太”地区角色的核心目标。

东南亚国家联盟（ASEAN，以下简称东盟）处于“印太”区域的地理中心，成为“四边机制”重点拉拢的对象，这将对本地区的战略格局产生重要影响。

本文首先梳理“四边机制”演变历程，探讨美日澳印及东盟的“印太”构想，然后分析美日澳印与东盟关系的进展情况及“四边机制”与东盟互动的制约因素，在此基础上展望“四边机制”与东盟关系的未来。

一、美日澳印“四边机制”及东盟的“印太”构想
特朗普（Donald Trump）政府上台后，重启了以美国为主导、日澳印三国共同参与的“四边机制”。

该机制虽然宣称以维护所谓“开放、自由与繁荣”的“印太”秩序为目标，但其实质是遏制中国的崛起。

东盟作为“印太”地区的地缘核心支点，在“四边机制”推动落实“印太战略”过程中逐步认同了“印太”概念，并提出符合自身利益的“印太”构想。

1.1“印太”视角下美日澳印“四边机制”的演变
2004年12月，为协调处理印度洋海啸灾区重建工作，美日澳印四国海军组成人道主义救援“核心小组”，这成为四国合作的最初尝试。

此后，美国又通过推动美日澳、美日印三边合作整合了不同联盟的目标和功能，为四国进一步合作奠定了重要基础。

2006年，时任日本首相安倍晋三（Shinzo
Abe）基于对“共同价值观”的追求，提出建立“美日澳印菱形同盟”的倡议。

2007年5月，美日澳印四国借助东盟地区论坛（ARF）举行首次会议，“四边机制”由此建立。

但随后，日本安倍内阁的解散及印澳两国政府的退出使“四边机制”合作进程趋于停滞。

2012年，澳大利亚吉拉德（Julia Gillard）政府的官方文件提出了“印度—太平洋战略弧”概念。

2013年，安倍首次提出“印太”概念，并于2016年8月将“印太”战略构想命名为“自由开放的印度太平洋战略”。

2017年11月，特朗普在越南宣布，“美国将打造一个自由开放的‘印太’愿景，所有国家都将在这一愿景中并肩繁荣”。

自此，“印太”概念成为美日澳等国在亚太地区加强合作的新理念。

为进一步推动在“印太”地区的战略合作，美日澳印四国于当年11月重启“四边机制”，就“‘印太’地区所拥有的共同利益及地区问题”达成共识并形成合作框架。

12月，特朗普政府发布新版《国家安全战略报告》（National Defense Strategy），再次强调“要在‘印太’地区增强与日本、澳大利亚、印度等国的四边合作”。

在美国主导和推动下，“四边机制”逐渐发展为“印太”地区同盟体系的核心框架。

2018年6月和11月，美日澳印四国分别借助东亚合作系列高官会和东亚峰会的平台就“‘印太’地区共同利益相关问题”举行磋商。

2019年9月，“四边机制”正式升级为“部长级”会晤机制。

2020
年10月，四国第二次部长级会议探讨了关于“海洋安全、网络安全与基础设施建设”等领域的合作。

安全问题历来是美日澳印四国关注的焦点，“四边机制”的重启使四国在军事安全领域的合作得到了进一步强化。

11月，美日澳三国共同参加了由印度主导的“马拉巴尔—2020”联合军演，这是“四边机制”在军事合作上迈出的实质性一步。

拜登（Joe Biden）政府上台后，“四边机制”合作的规格与内容在美国主导下有所升级。

一方面，“四边机制”试图借疫苗援助、经济合作及海洋安全等共同关心的议题与南亚、东南亚国家实现协调联动。

2021年7月，在“第13次日本—东盟工商联秘书长会议”（FJCCIA）上，日本与东盟共同探讨了“经济复苏、应对突发公共卫生事件”等内容。

8月，美国政府高层密集访问亚洲，副总统哈里斯（Kamala Harris）到访东南亚国家时，再度就南海问题抨击中国。

另一方面，“四边机制”安全合作的规模显著增强。

8月和10月，美日澳印四国在菲律宾海、孟加拉湾分阶段举行了“马拉巴尔—2021”联合军演，此次军演较上一年度有明显升级趋势，美日两国甚至派出了航空母舰、直升机母舰等大型舰艇。

“四边机制”的重启与发展巩固了美日澳印四国的战略联系，为四国落实“制衡中国”的战略目标构建合作框架，并最终演变为“印太”体系的基本战略架构。

尽管有分析认为，“四边机制”是“一种松散的地缘战略联盟”，但在美国
以围堵中国为目标的战略架构中，“四边机制”仍有条件发挥关键作用。

可以预见的是，只要中国发展进程持续下去，美日澳印四国对华一致立场就更稳固。

1.2东盟的“印太”构想
东盟在“四边机制”推动构建“印太”秩序过程中的作用愈发凸显，作为东盟重要成员国的印尼成为首先推介“印太”概念的国家。

2018年1月，印尼外长蕾特诺（Retno Marsudi）在演讲中表示，“印尼外交不仅致力于亚太地区，还要与印度洋沿岸国家建立更为广泛的地区主义意识”。

此后，新加坡、越南等东盟国家相继对印尼所提“印太”概念做出回应。

4月，印尼在东盟峰会上再度倡导“印太”合作理念，与会东盟国家反响强烈。

11月，东盟各国在东亚峰会上肯定了印尼的倡议，并在东盟内部逐步形成了共识。

为避免陷入“在中美之间选边站队的‘窘境’”，东盟出台了符合自身战略利益的“印太展望”。

2019年6月，第34届东盟峰会通过了由印尼推动的《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on The Indo Pacific，以下简称《展望》）。

从内容看，东盟的“印太”构想确立了两点原则，勾勒出两大发展目标。

原则上，一是以包容与合作为导向，构建有利于各国繁荣与发展的地区架构。

二是强调东盟在“印太”地区的“中心主义”（ASEAN centrality）与重要作用。

在发展目标上，既要维护区域共同体建设进程，
强化现有东盟主导的地区机制；又要推动区域内经济合作，打造有利于地区和平、稳定、繁荣的环境。

伴随《展望》的发布，美日澳印四国加紧笼络东盟及其成员国。

然而，面对美日澳印的外交攻势，东盟总体上反应谨慎。

尽管在形式上接受了“印太”概念，但东盟实则是想利用“印太战略”和“四边机制”之类的战略架构助推自身发展，维护地区秩序平衡，获取经济与安全利益。

二、美日澳印“四边机制”与东盟关系新进展
“四边机制”正式组建前，美日澳印四国与东盟在经济、安全、政治等领域已有广泛合作，这为“四边机制”与东盟的互动奠定了基础。

在四国有意通过构建固定机制强化与东盟合作的背景下，探讨“四边机制”与东盟关系的进展具有现实意义。

例如，四国在“四边机制”集体会议上反复强调维护东盟“中心主义”，并试图通过打造“Quad+”的方式扩大与东盟成员国的交流。

综合来看，“四边机制”与东盟关系的新进展具体表现在三方面：一是加强政治联系，将东盟作为“四边机制”巩固政治联系的主要对象。

二是扩大经济扶持，将东盟作为拓展经济合作、维护经济利益的关键一环。

三是强化安全合作，将东盟作为“印太”地区重要的安全支点。

简言之，在“印太战略”的指导下，以“四边机制”为依托，美日澳印四国加大了对东盟的关注和投入，东盟则依据自身战略需要做出有限回应。

2.1加强政治联系
“四边机制”重启之初，特朗普曾言，“我们希望地区内的伙伴强大、独立与繁荣，能够主宰自己的命运，而不是成为任何人的附庸。

这就是自由开放的印太愿景背后的原则”。

时任美国副助理国务卿威尔斯（Alice Wells）指出，“四边对话机制是印太地区民主国家相互关系的自然表达和利益融合”。

东盟作为“印太”地区的地缘支点，显然是“四边机制”成员国“利益融合”的主要对象。

首先，“四边机制”会议时间和地点的选择多与东南亚国家有关，这无疑凸显了东南亚地区的重要战略意义。

其次，“四边机制”反复强调对东盟“中心主义”的支持，以此表明对东盟国家的重视和青睐。

2018年6月，“四边机制”成员国在集体会议时共同表示，“支持东盟在印太地区架构中的中心地位和东盟主导的机制，通过与相关国家的合作促进印太地区的和平、安全与繁荣”。

2019年11月，“四边机制”成员国在高级别官员会议期间重申了“对东盟中心地位和东盟地区架构的坚定承诺，并支持东盟对《展望》的采纳”。

2021年3月，“四边机制领导人联合声明：‘四边机制精神’”（Quad Leaders’Joint Statement:“The Spirit of the Quad”）再次重申“对东盟的团结和中心地位以及《展望》的强烈支持”。

为夯实对东盟的政治承诺，“四边机制”成员国通过高层访问加强与东盟国家政治联系，并通过建立战略伙伴关系拉
近同东盟国家的利益共识。

2018年1月，印度邀请东盟十国首脑参加印度—东盟峰会，并出席印度第69届国庆典礼。

会后，为加深彼此的战略伙伴关系，双方联合发表了《东盟—印度纪念峰会德里宣言》（Delhi Declaration of the ASEAN-India Commemorative Summit）。

自2018年至2019年，澳大利亚先后与印尼、越南等东盟国家建立了战略伙伴关系。

2020年9月，澳大利亚外长佩恩（Marise Payne）表示愿与东盟构建更强有力的伙伴关系。

10月11日至15日，中国国务委员兼外长王毅对柬埔寨、马来西亚、老挝、泰国进行正式访问并过境访问新加坡。

11月3日，时任美国国务卿蓬佩奥（Mike Pompeo）造访印尼，之后又专程访问了并非其“亚洲之行”目的地的越南，访问期间蓬佩奥特别提出要印尼和越南与美国紧密合作。

日本前首相安倍晋三也曾与多个东盟国家领导人会谈，就日本与“自由与开放的印太战略”之间关系进行探讨。

菅义伟（Yoshihide Suga）执政后，首访再次选择了越南和印尼，此举与美国的目的不谋而合，充分显示出日本继续强化同东南亚国家关系的意图。

2.2扩大经济扶持
自“四边机制”重启以来，美日澳印四国或单独或共同加紧构建“自由与繁荣”的贸易网络，并注重强化对越南、印尼等东盟国家的经济援助。

2019年，四国接连强调支持“印太”地区的稳定和经济增长。

为加快推进“印太”地区的基
础设施投资，美国牵头与日澳两国实施了“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划。

2020年3月至6月，美日澳三国通过“蓝点网络”计划先后向印尼、越南等东盟国家投入资金，扩大能源、基础设施和数字经济等领域的建设规模。

4月，针对“关键领域供应链过度依赖中国”的问题，美国借助“经济繁荣网络”（Economic Prosperity Network）计划构建了一个由美国主导的全球供应链（GSC）体系，越南是这一计划的核心成员。

该计划凸显了美国欲重建以自身为核心的全球产业链的战略意图，其目的是削弱中国在全球产业链中的重要地位。

2021年4月，获得美国参议院压倒性支持通过的《2021年战略竞争法案》（Strategic Competition Act of 2021），“重申美国对‘印太’地区盟友伙伴的承诺，通过在科技、全球基础设施建设和‘网络安全合作伙伴关系’等方面的投资，增强美国的竞争力”。

可见，扩大对“印太”地区国家的扶持是拜登政府力推“四边机制”的重要举措，而作为“印太”地区的地缘支点，东盟国家显然是拜登政府优先考虑的对象。

基于“四边机制”的战略共识，日澳印三国通过不同方式积极配合美国构建“印太”贸易网络。

首先，自安倍二次执政以来，日本基于“自由民主普遍价值观”“自由而开放的海洋”等外交理念发展与东盟的对等伙伴关系，尤其注重在经济领域扩大与东盟的合作基础。

为取得东盟国家对“印太
战略”的支持，日本积极通过官方开发援助（Official Development Assistance,以下简称ODA）推进双边关系。

日本“印太战略”发布后，除电力、铁路等传统援助项目外，安倍政府还将援助拓展到“应对环境污染与自然灾害”“人道主义援助”等领域，援助金额始终维持在30亿美元左右，约占日本对外援助总额的55%。

ODA既强化了日本与东盟国家之间的经贸联系，也为日本落实国家发展战略提供了重要支撑。

此外，由日本主导的“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,以下简称CPTPP）于2018年12月正式生效。

长期以来，日本与东盟构筑了良好的经贸格局，CPTPP更为双方经济联系的加深提供了重要平台。

目前，新加坡、越南、文莱和马来西亚等东盟国家是这一协定的主要成员国。

由于CPTPP能有效克服成员国之间的贸易局限，其他东盟国家表现出强烈的参与意向。

其次，作为地缘毗邻的政治实体，东盟对澳大利亚的经济发展具有重要价值。

2007年，澳大利亚与东盟签署了《全面伙伴关系联合宣言》（Joint Declaration on ASEAN Australia Comprehensive Partnership）。

2014年，双方建立战略合作伙伴关系后，澳大利亚与东盟在经济层面的强互补性越发凸显，东盟作为一个整体，已超越日本成为澳大利亚的第二大贸易伙伴。

为深化“四边机制”与东盟的经济联
系，澳大利亚加强了对东盟的经贸投资，双边贸易基本保持稳定增长态势，经济联系已成为拓展双边关系的重要组成部分，而“区域全面经济伙伴关系协定”（Regional Comprehensive Economic Partnership，以下简称RCEP）的签订又为双方贸易自由化提供了更大保障。

最后，东盟是印度融入亚洲和全球经济的重要通道。

长期以来，印度与东南亚地区保持着密切往来。

伴随“东向政策”“东向行动政策”的出台，印度与东盟在经济与安全层面的交流日益频繁。

印度不仅深化了与东盟在贸易、投资和科技等领域的合作，而且与东盟签订了一系列自由贸易协定，诸如“全面经济合作框架协议”“印度—东盟自由贸易协定”等。

“四边机制”重启后，印度与东盟经贸关系进一步强化。

2018年，印度对东盟商品出口额增长到360亿美元，复合增长率约为5%，2019—2020年度的双边贸易额达到了868.6亿美元。

2.3强化安全合作
自2017年11月以来，“保障印太地区的航行自由与海上安全”成为“四边机制”历次会议讨论的重要议题，而介入南海问题则是“四边机制”关注该议题的主要目的。

在东盟成员国中，菲律宾、越南和马来西亚等国是所谓的南海“声索国”（Claimant）。

为增强介入和干涉南海问题的力度，“四边机制”成员国通过联合军演和防务合作的方式强化了与东
盟国家的海洋安全联系。

其一，“四边机制”联合东盟国家参与相关军事演习，挑动“南海军事化”。

2019年3月，在“印太奋进2019”行动中，澳大利亚先后同越南、泰国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡等东盟国家开展联合军演。

9月，美国与东盟十国举行联合军演。

尽管东盟的参与有维持大国平衡的战略考量，但此次军演仍为巩固双方的安全关系提供了重要平台。

2020年7月，蓬佩奥表示，“美国与东南亚的盟友及伙伴站在一起，共同保护他们对海洋资源的主权”。

10月，日本首相菅义伟出访印尼、越南时特别强调，要高度关注南海局势，推动“日本—东盟海洋安保合作”。

其二，美日澳印四国十分重视对东盟国家海洋能力建设的支持，不断强调海洋安全合作的必要性。

2019年6月，美国《印太战略报告》（Indo Pacific Strategy Report）指出，“美国将拓展与越南、印尼等国的安全伙伴关系，借助区域多边机制维护美国在‘印太’地区的政治、经济与安全利益”。

此后，在日本举办二十国集团（G20）领导人峰会期间，印度总理莫迪（Narendra Modi）与印尼总统佐科（Joko Widodo）就经济合作与海洋安全进行了深入交流。

7月，美国《2020财年国防授权法》（NDAA）强调“将继续支持东盟的海上能力建设”。

12月，印度与越南两国领导人重申，“防务与安全合作是双边关系的支柱”。

2021年8月，美日澳印
四国与包括东南亚国家在内的20个伙伴国海军共同举行了“东南亚合作与训练”（SEACAT）军事演习，此次演习以打击“海上突发事件”为目的，加大了四边机制对东南亚地区海洋安全的关注力度。

综上，推进与东盟国家安全合作的进程使“四边机制”的安全架构得以巩固，美日澳印四国在地区层面的协调性显著增强。

此外，四国一方面在南海地区渲染“中国威胁论”，挑拨中国与东盟国家的关系，干扰“南海行为准则”（COC）的磋商进程。

另一方面，四国还企图利用军事手段打造“利益共同体”，加剧南海地区的紧张态势。

2.4东盟的回应
“四边机制”的主要目标是对冲中国日益增强的影响力，东盟因其特殊地位成为四国落实该目标的关键所在。

然而，同样有自己利益考虑的东盟并不想完全随着四国的外交节拍起舞。

面对“四边机制”不断强化的战略需求，东盟面临着如何弱化大国竞争对东盟“中心主义”形成掣肘的难题。

尽管“四边机制”强调“联合一切盟国及伙伴捍卫地区秩序的稳定”，但东盟深知“制约中国在地区的影响”是美日澳印四国联合的最大驱动力。

对东盟而言，在充满不确定性的环境中维护自身利益，需要准确判断大国战略与自身利益的相关性，避免在地缘竞争中“选边站队”。

从东盟内部看，作为东盟重要成员国的印尼，在特朗普政府首提“印太战略”之
初就极力敦促其他成员国接纳这一战略。

然而，针对“四边机制”真实的对华意图，不仅东盟各国存在一定分歧，而且从《展望》内容看，东盟将总体目标定位在“促进有利于本区域的和平、稳定与繁荣，维护以规则为基础的地区架构，促进更密切的经济合作”，这与“四边机制”对华安全目标明显不同。

因此，面对四国在安全层面的战略企图，东盟始终坚持有限的回应，而非亦步亦趋。

美国在“香格里拉”对话会、东盟防长会议、东盟领导人会议等外交场合多次渲染“中国威胁论”。

2019年11月，时任美国防长埃斯珀（Mark Esper）访问越南时指责中国在南海的行为，越南官方对此却避而不谈，只强调如何加强美越双边关系。

2020年7月，蓬佩奥发表针对南海问题的立场声明，意图离间中国与东盟的关系。

9月，蓬佩奥再度呼吁“东盟应在南海问题上抵制中国”。

对此，越南外交部发言人表示，“越南欢迎其他国家根据国际法在南海问题上的立场”；菲律宾总统杜特尔特在第75届联合国大会上强调“南海仲裁结果不可妥协”。

除越南和菲律宾外，其他东盟国家的反应则相对谨慎。

此外，针对日本提出的“安全合作”倡议，缅甸、马来西亚、菲律宾和老挝等国普遍持观望态度。

面对澳大利亚海洋安全合作提议，尽管部分东盟国家有所回应，但合作进展缓慢。

对与印度展开的军事合作，东盟国家将其限定于“常规合作的延伸”，并不具有针对性。

正是考虑到地区
权势平衡的需要，东盟各国对与“四边机制”开展针对中国的安全合作态度较为慎重。

在经济领域，“四边机制”的相关举措使东盟加强了与美日澳印四国的经济互动需求。

东盟倡导的是建立在多边主义基础上的区域合作构想，主要通过加强与区域内外国家的经济联系，充实地区合作机制，打造更加开放、包容的“印太”区域架构。

自“四边机制”组建以来，四国与东盟在基础设施投资、数字经济等领域的合作日益密切。

经济安全更是“四边机制”关注的重要内容，作为全球第五大经济体的东盟在其中起着不可替代的作用。

2018年7月，蓬佩奥在“印太工商论坛”（Indo-Pacific Business Forum）指出，“印太地区的经济安全是美国及其伙伴国家安全的重点”。

2020年11月15日，由东盟十国发起，中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰等国共同参与的RCEP正式签署。

RCEP的顺利签订既印证了东盟对日澳等国积极协调的效果，也表明各国在区域机制发展、多边经济合作等领域具有共同利益。

东盟国家认为，在“与中国日益加深的相互依赖关系中处于较为弱势的地位”，这一认知塑造了东盟在经济层面的多元化诉求，因而强化了对“四边机制”加强经济联系的期待。

除对美国主导的经济合作计划表现出欢迎意向外，东盟还与日澳印三国的有关倡议积极对接。

2016年9月，日本公布《日本—湄公河区域互联互通倡议》（Japan-Mekong
Connectivity Initiative，简称JMCI），呼吁东南亚国家加强与日本在互联互通领域的合作。

《展望》发布后，东盟做出积极响应，希望通过此举将“四边机制”的经济举措与东南亚次区域合作联系起来。

在《东盟互联互通总体规划2025》（Master Plan on ASEAN Connectivity 2025）中，日本与印度共同提出的“亚非增长走廊计划”（Asia Africa Growth Corridor）备受东盟关注。

2020年7月，在日本与东盟签订的《经济韧性行动计划》（Economic Resilience Action Plan）中，双方就“提高弹性供应链的必要性”达成共识。

9月，日本联合澳印两国建立“供应链合作联盟”（SCRI），并呼吁东盟国家加入。

“四边机制”与东盟经贸关系的加强迎合了东盟对“区域秩序繁荣”的追求，巩固了双方的经贸联系。

尽管加强与“四边机制”的经贸联系是东盟解决“对华依赖关系弱势”的“可替代选择”，但积极对接中国“一带一路”倡议也是东盟获取利益的重要渠道。

目前，新加坡、越南、印尼、马来西亚、泰国、老挝和柬埔寨等国已成为“一带一路”倡议伙伴国，相关投资将有助于扩大上述国家的基础设施建设规模。

2021年6月，在“中国—东盟特别外长会和澜湄合作第六次外长会”期间，各方代表就疫苗合作、“一带一路”倡议、缅甸危机等议题交换意见。

10月26日，美国拜登总统以视频方式参加东盟峰会时承诺为“东盟提供1亿美元援助”，但东盟却在闭幕式前宣布与中国建立“全面战。