我国社会工作组织发展现状及未来发展策略分析

我国民办社会工作组织发展现状及未来发展策略分析
陆士桢徐选国
【摘要】随着社会建设的深入，社会工作组织在我国进入了一个新的发展阶段，本文通过对民办社会工作组织相关概念的界定，对国外社会工作组织发展理论及其经验的介绍，以及对当前我国民办社会工作组织发展特征及存在的问题的梳理，揭示了当前我国民办社会工作组织发展特征及其存在的问题，并对适合我国国情的民办社会工作组织未来发展的策略和发展路径进行了阐述。

【关键词】民办社会工作组织现状发展策略
自2003年上海第一家专业社会工作组织成立以来，我国大陆地区社会工作服务组织，特别是民办社会工作服务组织逐渐进入了一个新的发展阶段，目前正式注册登记的民办社会工作组织大约有600余家。

既便如此，我国民办社会工作组织总体上仍然呈现规模不大，专业化不足等问题。

同时，关于社会工作组织方面的研究也较为缺乏。

社会工作服务组织是社会工作嵌入社会建设与发展的重要载体，也是社会工作专业人才服务社会建设的重要阵地，没有健康发展的社会工作服务组织体系，就不可能有完善的社会工作。

因此，就我国大陆地区社会工作组织，特别是民办社会工作服务组织的发展概况进行系统的梳理，揭示当前民办社会工作组织发展呈现出的特征，分析组织发展存在的问题及困境，探索出一条适合民办社会工作组织未来发展的路径，具有特别重要的意义。

一、核心概念界定
（一）社会组织
要论述和厘清我国民办社会工作组织概念、内涵、外延、特征及问题等方面，首先有必要对社会组织概念进行清晰的界定及与相关概念进行辨析。

关于社会组织及相关的一系列称谓，如非政府组织、非营利组织、民间组织、公民社会组织、志愿组织、第三部门等，主要是由国外NGO、NPO等概念引入中国语境之下出现的境遇区别，虽然实质上上述概念所指的内涵基本上一致，即指的是除政府（第一部门）、市场（第二部门）之外的第三部门，因为区别于前二者，因此，具有非政府性、非营利性、民间性、社会性、志愿性等特征。

许多学者认为上述概念不可视为等同，原因可能在于各个概念所强调的特征和方面不一样；也有学者认为这些概念基本等同，只是称谓不同罢了。

本文赞成陈洪涛（2008①）的观点，认为在中国语境下，应使用社会组织这一概念来规整当前学术界众说纷纭的观点。

他认为，社会组织概念比其他概念更适合的原因主要包括以下方面：一是社会组织的内涵更加广泛，其包括法定的民间组织三大体系，即社会团体、民办非企业、基金会，也包括这之外的人民团体、事业单位及未登记注册的各种草根组织；二是社会组织具有中性特色，更适合于中国文化心理特征，更易于为民众所接受；三是社会组织概念更易于为政府及工作人员所接受，进而
①陈洪涛：《为什么要用“社会组织”》，载《中国非营利评论》，2008年第1期，第248-251页。

获得更多支持和理解。

（二）社会工作组织
社会工作组织这一提法，在我国大陆尚未明确提出，不同地区使用不同的概念，如民办社会工作机构，社会工作服务组织，社会工作事务所等。

闻英（2009②）认为，社会工作机构是指依据社会工作专业价值观，凭借专业的理论和科学的方法技术，旨在为相关人群尤其是弱势人群提供一般或者特殊的关怀、保护、物质和支持服务，以提高或者维持他们的社会功能的组织。

本文将中国社会中从事社会工作服务的组织称为社会工作组织，是指以专业社会工作价值观为指导，以专业社会工作方法为手段，以从事社会服务为组织使命和愿景，以服务社会成员、促进社会建设为目标，并通过各种手段对其所实施的社会服务进行科学监督以促进其可持续发展的社会组织。

社会工作组织主要具有以下几方面要素特征：一是社会工作组织是以利他主义原则为指导，坚持助人自助的社会工作宗旨，为社会上有需要的人群提供相关社会服务是社会工作组织的组织使命；二是社会工作组织是一种不以营利为目的，通过各种渠道，将政府、市场、社会等社会主体提供的社会资源和福利服务传输给社会大众的社会组织；三是社会工作组织要具有一套专业的、明确的组织规范和架构，指导本组织开展专业社会工作服务，并不断提升组织公信力和社会认可度；四是社会工作组织必须通过具有专业社会工作教育背景的专业社会工作者，利用专业社会工作方法，来向社会上有需要的特殊人群或一般人群提供社会工作服务，以促进组织使命的达成及服务对象的自我实现；五是社会工作组织应以促进社会公平、消除社会不平等为最终目标。

（三）民办社会工作组织
当前我国社会工作组织主要有三种类型：一是官办体制内的社会工作组织，该类组织是在政府框架之内运作，资源来源于政府，并受政府领导。

二是由政府推动组建的非政府性质的社会工作组织，上海的阳光社区服务中心、新航社区服务总社和自强社会服务总社等，该类组织在政府主动寻求新的社会管理方式和公共社会服务方式下出现的，与主管部门紧密联系。

三是民间组建的社会工作机构，如深圳的社会工作机构。

这类社会工作机构由民间发起，主要通过政府购买服务的方式获得发展资源，与前两种社会工作机构相比，有较大的自主性（闻英2009）。

2008年汶川地震以来，大量社会组织进驻四川，与从事社会工作服务相关的社会工作组织运行主要有五种类型，一是政府主导模式；二是社会组织合作自主介入模式；三是以本地政府主导、联合其他社会团体建立的模式；四是民办非企业组织形式主导的模式；五是境内外资金独立运作的项目——社会企业的另类形式（廖鸿冰2010③）。

本文所指民办社会工作组织采用民政部文件的定义，即是以社会工作者为主体，坚持“助人自助”宗旨，遵循社会工作专业伦理规范，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫
②闻英：《官办社会工作机构的状况及发展策略》，载《郑州轻工业学院学报（社会科学版）》，2009年第5期，第59-62页。

③廖鸿冰：《共生理论视角下灾后社工服务组织可持续发展探索——以汶川震后社工服务组织为例》，载《湖湘论坛》，2010年第4期，第117-120页。

治、关系调适等服务工作的民办非企业单位（民政部，2009④）。

其基本元素有三个，一是以社会工作服务为组织根本任务，二是组织性质是介于政府与企业之间的社会组织，三是民间性质，是民办的组织。

二、国外社会组织发展理论观点及组织发展经验
（一）相关理论
在国外，与社会工作组织发展相关的理论很多，我们主要从国外社会工作组织与政府之间关系角度，对两个重要理论加以分析。

1．现代公民社会理论
公民社会一词最早见于亚里士多德的《政治学》中，主要指“政治社会”、“公民社会”或“文明社会”。

近代公民社会成熟于17——18世纪的资产阶级革命时期，这一时期公民社会思想主要体现为商业社会独有的一种文明，认为公民社会具有自我调节和自己管理事务的内部能力，国家对于公民社会内部事务的干预遭到阻碍。

纵观国外公民社会理论发展脉络，其关于国家与社会关系之“公民先于国家、社会外于国家”的思想，是公民社会的最基本理念。

与传统公民社会思想相比，现代公民社会具有如下两个最重要的特征：一是在强调社会自我管理，不受国家干预或侵犯方面，既有消极自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务，影响国家政策的权利，也即积极的自由。

二是现代公民社会理论越来越认可其与国家之间的合作互补关系：现代公民社会的活动空间是由法律确定并受法律保护的，公民社会与国家有依赖的一面；又由于在一个社会中，市场失灵、政府失灵和公民社会失灵同时存在，因此，在提供公共产品和对集体需要做出反应等方面，公民社会与国家可以互相补充（刘俊月等，2004⑤）。

在国外公民社会视野中，政府与公民社会之间是一种相互合作又互相独立的关系：作为公民社会最重要的组织载体，非政府组织仍然外在于政府，但其活动空间及合法性是由政府确定的，并且其活动也是依照相关法律进行并受法律保护的，政府在非政府的运行中扮演着极其重要的监督者和管理者的角色。

同时，非政府组织与政府又具有重要的互补关系，形成一种伙伴合作关系，一起承担向公众提供公共产品和准公共产品的职责。

因此，作为非政府组织有机组成部分的社会工作组织，同样与政府之间具有上述合作、互补的关系架构。

2．资源依附理论
资源依附理论的基本假设是，没有组织是自给的，任何一个单个的组织都无法完全控制达成目标所要的条件或者是无法从行动过程中获得预期的结果，组织都在与环境进行交换，并由此获得生存。

在和环境的交换中，环境给组织提供关键性的稀缺资源，没有这样的资源，组织就难以运作，这就是组织间“相互依赖”的关系网络得以形成的主要原因（Hall，1991⑥）。

资源依附理论有两个核心概念：一是组织的外在限制，即组织会对外在环境中掌握着重要资源的组织的需求做出
④民政部：《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》，社会工作网/，2009-10 -19。

⑤刘俊月，邓集文：《当代国外政府对非政府组织的管理考察》，载《中共长春市委党校学报》，2004年第5期，第40-43页。

⑥Hall R. Organizations：Structure，Process and Outcomes，New York：Jersey Prentice Hall，1991：278。

回应；二是外部依赖，组织的管理人员为了确保组织的存在与延续，要尽可能地管理组织对外在环境的依赖情况。

如果可能的话，就从外在限制中得到尽可能多的自主性与自由度（虞维华，2005⑦）。

依据此理论，非政府组织具有包括志愿服务、亲和力、企业和个人捐赠等方面的资源，而政府具有包括财力、制度、行政等方面的资源。

政府与非政府组织彼此之间都掌握着对方所需要的，并且都需要对方所具有的资源，这就形成了资源依附的合作关系。

同时双方都具有一定的自主性与自由度，因此，这种合作不是一方对另一方完全的依附或附庸。

这需要组织主动了解此依附关系，并采取相应的策略来改变自己，寻找多种的依附资源，降低其依附性（刘晶晶，2010⑧）。

国外政府与非政府组织之间相互的资源依附关系，表明政府在许多方面具有的优势正是非政府组织生存、发展和履行社会使命所必需的；同时，非政府组织自身的优势，也是政府实现其公共服务、政治服务、经济服务等方面不具备的，因此，政府也离不开非政府组织的支持和作用的发挥。

国外社会工作组织能够在社会中发挥政府不能直接发挥的柔性功能，政府将资源转交给这些社会工作组织，并在政策、制度、法律等方面为社会工作组织创造良好的环境，也提升了政府间接服务社会、管理社会的功效。

（二）国外民办社会工作组织发展经验
国外许多国家及我国港台地区社会工作发展历史悠久，其专业化、职业化、制度化水平较高，在承载专业社会工作服务方面，民办社会工作组织发挥了举足轻重的作用。

1．民办社会工作组织与政府形成良好的合作关系
纵观西方发达国家社会工作发展历史，社会工作的发展一直备受政府青睐，民办社会工作组织作为非营利组织的重要组成部分，与政府之间形成良好的合作关系。

这主要体现在以下几个方面：一是基本形成了政府购买社会工作服务的模式，政府通过公开招标，鼓励社会工作组织承接政府公共服务项目，为政府间接提供服务，转移政府职能创造了新型的替代模式,不少发达国家和地区形成了完善的“政府财政支持+民办社会工作服务机构提供直接服务”的社会服务模式，社会工作组织也能因此获得发展的必要条件。

二是政府为民办社会工作组织发展创造一系列有益的环境，如建立健全民办社会工作组织相关法规政策，保证社会工作组织依法开展，实施社会服务；建立完善的公共服务机制，通过一些优惠政策（如鼓励民间组织发育、减低组织注册登记门槛、减低或免除税收等手段）鼓励民办社会工作组织有效传递社会公共服务。

三是政府树立必要的权威，对不遵循社会工作组织使命和目标的组织，进行严格的监管，甚至取缔，形成对于社会工作组织的强有力的监督、管理网络。

2．民办社会工作组织使命明确，机制健全
国外民办社会工作组织具有明确的利他性、公益性、系统性、制度性和专业性，组织的使命明确，愿景清晰，机制健全。

这主要体现在以下几个作用方面：
⑦虞维华：《非政府组织与政府的关系—资源相互依赖理论的视角团》，载《公共管理学报》，2005年第5期。

⑧刘晶晶：《非政府组织与政府的关系研究——以5··12灾后重建的一个个案为例》，西南交通大学硕士学位论文，2010年，第7-8页。

一是其秉持助人为本的理念，能够获得社会其他主体，如政府、市场、社会大众等的支持和理解，并能在各方面获得资助。

二是民办社会工作组织一般具有明确的组织愿景，能够对组织自身存在和发展做出有效定位，这是组织可持续发展的重要保障。

三是组织自己机制健全，有利于组织内部管理，协调组织运行，提升组织效率，完成组织使命。

这些特征，保证了民办社会工作组织具有坚实的生存土壤和发展基础。

3．专业社会工作者在组织内部发挥重要作用
在国外，社会工作组织以及非营利组织是专业社会工作者就业的主要场所，专业社会工作者是社会组织，尤其是社会工作组织植根基层、贴近民众、服务社会的重要桥梁和纽带，是社会工作组织提供专业社会服务的基本力量，也是社会工作组织提升服务水平的重要支撑。

国外社会工作者与社会工作组织之间形成良好的互动关系，专业社会工作者对于社会工作组织的发展的不可替代用主要体现在以下方面：一是专业社会工作者通过其专业优势，能够将组织服务资源有效传递给社会大众，尤其是那些最有需要的人们，能够为组织创造良好的公益效益，提高组织服务质量，保证组织获得坚实的民众效应。

二是专业社会工作者能够充分利用社会工作的柔性调节功能，有效发挥政府与社会之间的桥梁作用，也因专业角色的顺利实现而实现组织目标。

三是专业社会工作者能够充分调动各种社会资源，倡导相关政策的形成，对于满足社会需求，实现弱势群体发展目标，促进整个社会发展起着重要作用。

四是国外社会工作组织是推动社会工作的重要力量，同时也是社会工作人才就业的主要组织载体。

如美国三分之二的社会工作者就职于社会工作组织中，在香港，民办社会工作服务机构承担了78.6%的社会福利财政支出，吸纳了61.6%的社会工作者就业（臧宝瑞，2008⑨）。

瑞士有45%的社会工作者在非营利组织工作，英国有67%的社会工作者在社会组织中就业（王建军等，2008⑩）。

由此可见，专业社会工作者是民办社会工作组织得以生存和发展的基础，在社会工作组织内部起着十分重要的作用，是民办社会工作组织的存在和发展的保证。

4．社会工作组织行业自律机制较为成熟
社会工作发展一个多世纪以来，逐渐形成了较为成熟的社会工作行业自律机制。

以美国为例，其社会工作在发展过程中，从实际需求出发，建立起了各种专业机构，来规范、管理和引导社会工作者及其各个专业的发展。

美国就有一系列著名的专业团体，如全美社会工作协会（NASW）、美国社会工作教育委员会（CSWE）、全美行政学院协会（NASSA）、美国社会工作理事会联会（ASWB）、美国临床社会工作者联合会（CSWF）等。

美国的社会工作管理是政府与专业团体共同推动的，上述专业团体在美国社会工作及社会工作组织发展方面作用巨大，为社会工作专业的实务、教育、资格认证等方面提供了全方位的规范、管理和引导，成为推动美国专业社会工作及社会工作组织的重要力量。

5．职业经理人在组织发展中不可或缺
⑨臧宝瑞：《民办社会工作服务机构发展与管理政策研究报告》，中国社会组织，/. ⑩王建军，朱耀银：《关于瑞士、德国、英国社会工作及其人才队伍建设的学习考察总报告》，载民政部社会工作司：《国外及港台地区社会工作发展报告》，北京：中国社会出版社，2008年，第18页。

国外民办社会工作组织发展的又一个经验是：组织机构中职业经理人角色的有效发挥。

虽然职业经理人一词在国外并不常用，有的国家和地区社会组织中使用组织精英或领袖代称，是指在社会组织运行中，承担组织运行管理者角色，具备经营一个社会组织的能力的人员。

这类人的基本素质包括：具备一定的社会工作专业理论知识，具备较强的组织管理和经营能力，较强的资源链接能力，较强的社会洞察能力等，只有具备这些方面的能力，才能够在组织中积极发挥作用，如向上与政府沟通，寻求资源，倡导相关政策的出台；向下与组织内部人员有效沟通，促进组织自身有效运行；同时还能与其他组织建立合作关系，争取各种资源，以此来经营组织，并实现可持续发展。

三、我国社会工作组织发展特征及其存在的问题
我国大陆地区社会工作因种种原因，滞后于西方发达国家以及我国港台地区。

但随着社会转型，社会工作组织的发育已是一种必然。

那么，我国目前社会工作组织发展到底呈现出一种什么状态？存在哪些问题？未来发展有哪些趋势呢？这些问题关系到社会工作在社会整体建设中的地位与作用，关系到社会工作的根本发展，理应引起我们的高度重视。

综合分析，我国社会工作组织发展具有下述特征。

（一）社会需求巨大，政府推动显著，组织发展迅速
改革开放以来，尤其是市场经济体制的建立以及社会转型的加速运作，原有社会福利与社会服务提供严重不足，政府和市场力量难以回应社会的巨大需求，社会对社会力量功能的发挥存在着巨大的需求，部分地区较早地将社会工作纳入改革开放社会主义事业建设进程中，并积极组建社会工作组织，如上海等地，社会工作组织在社会建设体系中发挥了不可替代的作用。

同时，党的十六届六中全会以来，党中央提出了要建设一支宏大的结构合理、素质优良的社会工作人才队伍的指示精神，并将人才规划中将社会工作人才纳入六大类人才中的一类，民政部出台了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》等文件，这一切都为社会工作组织，特别是民办社会工作组织的大力发展提供了重要的政策依据。

在社会强烈需求和政府的积极推动下，中国民办社会工作组织出现了蓬勃发展的新局面，目前，全国该类组织登记注册者约计600余家。

（二）社会工作组织发展主体多元化，各种力量交互整合
我国社会工作组织的发展呈现出明显的主体多元化格局，在社会工作组织产生的背景方面，社会工作组织有政府倡导建立起来的，也有民间自发组织起来的，还有高校专业力量合作组建的；在社会工作组织运行格局方面，既有政府购买服务支持组织运行的格局，也有民间自主筹资，自主运行的格局，还有政府与民间各种力量之间良性合作的格局；在社会工作组织持续发展方面，既有政府的大力支持，也有各种社会力量的积极资助，同时，还有高校专业力量的融入，这些方面促成许多社会工作组织的可持续发展。

因此，当前我国社会工作组织发展呈现主体多元，形式多样，专业力量与行政系统有机结合的特点。

（三）社会工作组织作用凸显，但社会需求与组织回应之间矛盾依然尖锐
社会工作组织具有非营利性、志愿性与公益性等特征，具有不同于政府与企业的组织运行逻辑，有助于弥补“政府失灵”与“市场失灵”。

在我国当前和谐
社会建设进程中，民办社会工作组织继续发挥如下积极作用：一是社会缓冲器的作用，维护社会稳定、促进社会和谐。

二是传递社会服务和公共服务，弥补政府提供服务的刚性特征和不足。

三是有效衔接各种社会力量，促成社会发展进步。

由于目前我国民办社会工作组织自身发展现状，无论是专业力量、社会活动能力，还是组织运行、与社会需求的对应和衔接，都不能满足社会实际需要。

民办社会工作组织的自身能力和社会服务的巨大需求二者之间，存在着尖锐的矛盾。

这种需求与供给之间矛盾的缓解是我国民办社会工作组织发展面临的艰巨任务。

（四）社会工作组织发展空间巨大，但其生存发展仍然面临诸多困境
我国民办社会工作组织作为新时期社会经济体制转型的重要产物，对于促进社会经济体制的顺利转型起着不可替代的作用，社会工作组织在社会各领域存在巨大发展空间。

但是由于一系列原因，我国社会工作组织仍然存在着很多发展困境：一是财政支持与社会资金严重不足。

调查显示，目前我国社会组织财政支持不足以及社会募集资金困难的分别占56.2%和53.4%（臧宝瑞，200811）。

二是相关政策太过刚性和缺位，使得社会工作组织发展缺乏优惠政策和良好环境，自主性较低。

三是社会认知度较低，社会工作组织发展缺乏社会良好生存土壤和群众基础。

四是组织自身定位不明确，内部管理制度不健全，自身能力难以有效回应社会需求，导致民办社会工作组织还缺乏社会公信力。

这些问题和困境，极大地影响了民办社会工作组织的生存与发展。

（五）社会工作人才队伍功能缺位，社会工作组织发展缺乏活力和生命力
我国社会工作人才队伍建设的制度保障正在构建中，社会工作人才培养、管理、激励、评价机制等仍然缺位，现有社会工作人才队伍专业化水平较低，人才队伍结构不尽合理，社会工作人才难以真正发挥社会作用。

这一方面导致了社会工作人才与社会工作组织之间缺乏有效的衔接，社会工作组织社会使命难以得到实践；另一方面，社会工作组织发展缺乏专业社会工作人才队伍的人力保障，组织发挥应有作用的能力不足，缺乏生存与发展的生机与活力，组织可持续发展存在着严峻的挑战。

四、我国社会工作组织未来发展策略分析
根据我国社会工作组织目前的发展特征及其存在的问题，未来中国民办社会工作组织必须加强建设，提升组织自身能力。

（一）与政府建立合作关系，探索和实践政府购买社会工作组织服务新模式
国外经验表明：社会工作要发展，社会工作组织要获得生存的土壤和环境，就离不开政府的强有力支持。

我国是社会主义国家，人民当家作主，坚持以人为本的执政理念，在党的带领下全面探索小康社会实现途径，努力促进和谐社会建设进程，这是民办社会工作组织发展自我，服务社会的政治优势，也是建立民办社会工作组织与政府良好合作关系的保证。

从实际运行层面，社会工作组织要生存，必然离不开政府的资源平台，离不开政府的法律保障，因此，社会工作组织势必要与政府建立良好的合作关系。

不仅实现政社之间的良性互动与合作，而且
11臧宝瑞：《民办社会工作服务机构发展与管理政策研究报告》，中国社会组织，/.。