《联合国海洋法公约》中环境影响评价义务的解释与适用
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环境 影 响评 价作 为有 效 的事 先预 防手 段 ，同样 被 引入 国际法 规 体 系 中。众 多 国际组 织 的宣 言 、
本 文系国家社科基金 “维护国家海洋权 益”研 究专项 （１７ＶＨＱＯ０） 的阶段性成果 。 ［作者 简介 ］蒋小翼 ，武汉大学 中国边界与海洋研究 院副教授 。 ① ＵＮＥＰ，Ｇｏｖｅｍｉｎｇ Ｃｏｕｎｃｉｌ Ｄｅｃｉｓｉｏｎ：Ｇｏａｌｓ ａｎｄ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｏｆ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｉｍｐａｃｔ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ４，ＵＮＥＷ ＧＣ．１４／１７ Ａｎｎｅｘ
环境影响评价基于预防原则是民主科学和具有公众参与性的程序以评估所提议的某项活动的潜在环境影响审查可替代计划提出防止控制和减少相关影响的措施以及监测评估结果的实施
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部 门法 专论
《联合 国海 洋法 公 约 》 中 环 境 影 响评 价 义 务 的解 释 与 适 公 约 》 第 ２０４、２０５、２０６条 涉及 海 洋环 境 影 响评 价 ，但 是 其 中 的 用语使得 海 洋环 境 影响评 价 义务 缺 乏统 一 的要 求和标 准 ，给相 关 国际规 则 的具 体适 用 带来 障碍 。 关 于环 境 影响评 价 的 国际 司法 实践表 明 ， 目前 争论 的主要 问题 并 不在 于进 行环 境 影响 评 价是 否 为 国 家义务 ，而是 该 义务 应 当具体 包含 哪 些 内容 。 目前 实施 海 洋环境 影 响评 价 义务 在 很 大程 度上 依 然依 赖 于起 源 国的能 力及 其 国 内法规 ，并且 海 洋环境 保 护领域 对 通知 义务 予 以 高度 的重视 以及 与监 测 义务 紧密相连 。
环境 影响评 价 （Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｉｍｐａｃｔ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，ＥＩＡ）是 应对环境 问题 的一 种较为成熟 并 已普遍 适用 的制度 。环境影 响评价基 于预防原则 ，是 民主 、科学 和具有公 众参 与性 的程序 ，以评估 所 提议 的 某项 活动 的潜 在环境影 响 ，审查 可替代计 划 ，提 出防止 、控 制和减 少相关影 响的措施 以及 监测评 估结 果 的实施 。④环境影 响评价 首创于 美 国 １９６９年 的 《国家 环境 政 策法 》，很 快 引起其 他 国家 的重 视 ，并 加 以借 鉴 。 目前 已有一 百多个 国家通过立法 规定环 境影 响评 价法律 制度 ，并将 之付诸 于实践 。
环境 影 响评 价作 为预 防海 洋环 境污 染 和生态 破 坏 的主要 制度 之一 ，也 被广 泛运 用在 海 洋环境 领 域。１９８２年 《联合国海洋法公约》 （以下简称为 《公约》）第 ２０４、２０５、２０６条涉及海洋环境影响 评价制度 ，但是相关规定缺乏确定性 ，这导致其 中的关键词语如何界定 、国家 间的权利义务关系等 问题存 在很 大争议 。这也 反映 在诸 多 司法实 践 中 ，国 际司法 机构 对 国家 的海洋 环境 影 响评 价义务 进 行了不同的诠释。基于此 ，笔者通过 “条约解释”分析 《公约》 中海洋环境影响评价 的相关规定 ， 以及 环境 影 响评 价 的国 际司法 实践 ，全 面解 析海 洋 环境影 响 评价 的 国家义 务 ，为海 洋环 境影 响评 价 的具体适 用 提 出建议 。
关键 词 ：《联合 国海 洋法公 约 》 环境 影 响评价 海 洋环境 环 境风 险 中 图分 类 号 ：ＤＦ９３５ 文 献标 识码 ：Ａ 文章 编 号 ：１６７３—８３３０ （２０１８）０４一Ｏｌ１６—１１
引言 — — 提 出 问题
海洋 生态 环 境 面 临着 前 所 未 有 的挑 战 。２０１３年 ２月 设 立 的全 球 海 洋 委 员 会 在 ２０１４年发 布 的 《从恶化到恢复：全球海洋救助方案》 中指出： “我们 的海洋情况 日趋恶化 。栖息地遭到破坏 、生 物 多样 性 减损 、过 度捕 捞 、污染 、气候 变化 和海 水 酸化 使得 海洋 系统 濒 临崩 溃 的边缘 。” 在 ２０１６年 的报告 《我们 海洋 的未 来 ：下一 步 工作 重点 》 中进一 步 指 出 ：“人 类 活动 非但 没有 保 护海 洋 资 源并 恢 复其 自身抵抗 风 险 的能力 ，反 而使 全球 海 洋濒 临崩 溃 的边缘 ，危 害其对 气候 变 化 的适 应 能力 和恢 复 能力 。如 今 ，我们 报 告 中提 到的退 化 现象 变得 更加 严 重 。”
一 、 海洋环境影 响评 价的国际法律规定
（一 ） 《公 约 》 中的相关 规 定 《公约》第十二部分为 “海洋环境的保护和保全”，其 中第 四节为 “监测和环境评价”。《公约》 第 ２０６条专 门规定环境影 响评价 ：“各 国如 有合 理根 据认 为在 其 管辖 或控 制下 的计 划 中的 活动 可能对 海 洋环境造成 重大污染或 重大和有 害的变化 ，应在实 际可行范 围 内就这种 活动 对海 洋环境 的可 能影 响 作出评价 ，并应依照第 ２０５条规定的方式提送这些评价结果的报告。”《公约》第 ２０５条为 “报告的发 表 ”，规定 ：“各 国应 发表依据 第 ２０４条所取得 的结果 的报告 ，或每 隔相 当期 间向主管 国际组织 提 出这 种 报告 ，各该 组织应将上 述报告提 供所有 国家 。” 《公 约》 第 ２０４ 条 为 “对 污 染危 险或 影 响 的监测 ”， 规 定 ：“１．各 国应在符合其 他 国家权 利的情形 下 ，在 实际可 行范 围 内 ，尽 力 直接或 通过各 主管 国际组 织 ，用公认 的科学方法 观察 、测算 、估计 和分析海 洋环境污染 的危 险或 影响 。２．各 国特 别应 不断监 视 其 所准许或从 事 的任何 活动 的影 响 ，以便确 定这些 活动是否 可能污染海 洋环境 。” 根据 《公约》第 ２０６条的规定 ，海洋环境影响评价 的启动门槛为 “各国有合理根据认为在其 管辖 或控 制下 的计划 中的活 动可 能对 海洋 环境 造 成 重大 污 染或 重 大 和有 害 的变化 ”。这 首先 表 明 当 事 国对 于是否 进行 环 境 影 响评 价 拥 有 一定 的裁 量 权 ，其 裁 量 的依 据 在 于 “有 合 理 根 据 ”。 “合 理 ” 的范 围和 标准 尚不 明确 ；对 象为 “当事 国管辖 或控 制 下 的计 划 中的活 动 ”；条 件 为 “可 能 对海 洋 环 境造 成重 大污 染或 重大 和有 害 的变化 ”。“重 大 污染 ” 和 “重 大 和 有 害 的变 化 ” 缺乏 客 观 标 准 ，两 者是 否存 在重 合之 处也 尚不 明确 。其 次 ，该 条 规 定 了环 境 影 响 评 价 的 内 容 ，即 “应 在 实 际可 行 范 围内就这种活动对海洋环境的可能影响作 出评价 ”。 《公约》 并未明确规定进行环境影响评价 的措 施 和 方式 要求 ，仅 仅 以 “实际 可行 ” 进 行模 糊 性 处 理 。再 次 ，该 条 规 定 包 含 两 项具 体 而且 递 进 的 行为 义务 ：进 行环 境影 响评 价 的义 务 以及 提 送评 价 结果 报告 的义 务 。如果 按 照字 面意思 ，对于是 否 进行 环境 影 响评价 ，当事 国拥有 一 定 的裁量 权 ，但 提供 评 价结 果 报 告 的义 务 是绝 对 的 。⑨ 这 就 意味
ＩＩＩ，ＵＮＥＰ／ＧＣ／ＤＥＣ／１４／２５，（１９８７）．
２０１８年 第 ４期
《联 合 国海 洋法 公 约》 中环境 影 响评价 义 务 的解释 与适 用
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决 议和 国际环境 条约 中都 包含 环境 影 响评价 制度 ，其 已成为 国际环境 保 护 的主要 法律机 制 之一 。然 而 大多 数 的相关 条款 仅为 框架 式 的规定 ，并 且对 进行 环境 影 响评 价 的要求 不一 ，使 得环 境影 响评 价 从 门槛 到 内容等 方面 并未 得 以明确 和统 一 。另一 方 面 ，国 际法领 域 的环境 影 响评 价是 预 防原则 以及 尊重国家主权与不损害国外环境原则的体现 。跨界和国际背景下的环境影响评价与国内环境影响评 价 在很 多方 面存 在不 同 ，包 括 对 主权 的敏感 性 ，对 双边 、区域性 和全 球合 作需 求 的增 长 ，跨 界公 众 参 与 ，国家 间协 商 ，不 同的环 境影 响 评 价 国 内 法 的 融 合 以及 环 境 影 响 评 价 结 果 的跨 境 实施 。② 因 此 ，环境 影 响评 价 的国 际实践 情况 也更 为复 杂 。
本 文系国家社科基金 “维护国家海洋权 益”研 究专项 （１７ＶＨＱＯ０） 的阶段性成果 。 ［作者 简介 ］蒋小翼 ，武汉大学 中国边界与海洋研究 院副教授 。 ① ＵＮＥＰ，Ｇｏｖｅｍｉｎｇ Ｃｏｕｎｃｉｌ Ｄｅｃｉｓｉｏｎ：Ｇｏａｌｓ ａｎｄ Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ ｏｆ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｉｍｐａｃｔ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，Ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ４，ＵＮＥＷ ＧＣ．１４／１７ Ａｎｎｅｘ
环境影响评价基于预防原则是民主科学和具有公众参与性的程序以评估所提议的某项活动的潜在环境影响审查可替代计划提出防止控制和减少相关影响的措施以及监测评估结果的实施
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部 门法 专论
《联合 国海 洋法 公 约 》 中 环 境 影 响评 价 义 务 的解 释 与 适 公 约 》 第 ２０４、２０５、２０６条 涉及 海 洋环 境 影 响评 价 ，但 是 其 中 的 用语使得 海 洋环 境 影响评 价 义务 缺 乏统 一 的要 求和标 准 ，给相 关 国际规 则 的具 体适 用 带来 障碍 。 关 于环 境 影响评 价 的 国际 司法 实践表 明 ， 目前 争论 的主要 问题 并 不在 于进 行环 境 影响 评 价是 否 为 国 家义务 ，而是 该 义务 应 当具体 包含 哪 些 内容 。 目前 实施 海 洋环境 影 响评 价 义务 在 很 大程 度上 依 然依 赖 于起 源 国的能 力及 其 国 内法规 ，并且 海 洋环境 保 护领域 对 通知 义务 予 以 高度 的重视 以及 与监 测 义务 紧密相连 。
环境 影响评 价 （Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｉｍｐａｃｔ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ，ＥＩＡ）是 应对环境 问题 的一 种较为成熟 并 已普遍 适用 的制度 。环境影 响评价基 于预防原则 ，是 民主 、科学 和具有公 众参 与性 的程序 ，以评估 所 提议 的 某项 活动 的潜 在环境影 响 ，审查 可替代计 划 ，提 出防止 、控 制和减 少相关影 响的措施 以及 监测评 估结 果 的实施 。④环境影 响评价 首创于 美 国 １９６９年 的 《国家 环境 政 策法 》，很 快 引起其 他 国家 的重 视 ，并 加 以借 鉴 。 目前 已有一 百多个 国家通过立法 规定环 境影 响评 价法律 制度 ，并将 之付诸 于实践 。
环境 影 响评 价作 为预 防海 洋环 境污 染 和生态 破 坏 的主要 制度 之一 ，也 被广 泛运 用在 海 洋环境 领 域。１９８２年 《联合国海洋法公约》 （以下简称为 《公约》）第 ２０４、２０５、２０６条涉及海洋环境影响 评价制度 ，但是相关规定缺乏确定性 ，这导致其 中的关键词语如何界定 、国家 间的权利义务关系等 问题存 在很 大争议 。这也 反映 在诸 多 司法实 践 中 ，国 际司法 机构 对 国家 的海洋 环境 影 响评 价义务 进 行了不同的诠释。基于此 ，笔者通过 “条约解释”分析 《公约》 中海洋环境影响评价 的相关规定 ， 以及 环境 影 响评 价 的国 际司法 实践 ，全 面解 析海 洋 环境影 响 评价 的 国家义 务 ，为海 洋环 境影 响评 价 的具体适 用 提 出建议 。
关键 词 ：《联合 国海 洋法公 约 》 环境 影 响评价 海 洋环境 环 境风 险 中 图分 类 号 ：ＤＦ９３５ 文 献标 识码 ：Ａ 文章 编 号 ：１６７３—８３３０ （２０１８）０４一Ｏｌ１６—１１
引言 — — 提 出 问题
海洋 生态 环 境 面 临着 前 所 未 有 的挑 战 。２０１３年 ２月 设 立 的全 球 海 洋 委 员 会 在 ２０１４年发 布 的 《从恶化到恢复：全球海洋救助方案》 中指出： “我们 的海洋情况 日趋恶化 。栖息地遭到破坏 、生 物 多样 性 减损 、过 度捕 捞 、污染 、气候 变化 和海 水 酸化 使得 海洋 系统 濒 临崩 溃 的边缘 。” 在 ２０１６年 的报告 《我们 海洋 的未 来 ：下一 步 工作 重点 》 中进一 步 指 出 ：“人 类 活动 非但 没有 保 护海 洋 资 源并 恢 复其 自身抵抗 风 险 的能力 ，反 而使 全球 海 洋濒 临崩 溃 的边缘 ，危 害其对 气候 变 化 的适 应 能力 和恢 复 能力 。如 今 ，我们 报 告 中提 到的退 化 现象 变得 更加 严 重 。”
一 、 海洋环境影 响评 价的国际法律规定
（一 ） 《公 约 》 中的相关 规 定 《公约》第十二部分为 “海洋环境的保护和保全”，其 中第 四节为 “监测和环境评价”。《公约》 第 ２０６条专 门规定环境影 响评价 ：“各 国如 有合 理根 据认 为在 其 管辖 或控 制下 的计 划 中的 活动 可能对 海 洋环境造成 重大污染或 重大和有 害的变化 ，应在实 际可行范 围 内就这种 活动 对海 洋环境 的可 能影 响 作出评价 ，并应依照第 ２０５条规定的方式提送这些评价结果的报告。”《公约》第 ２０５条为 “报告的发 表 ”，规定 ：“各 国应 发表依据 第 ２０４条所取得 的结果 的报告 ，或每 隔相 当期 间向主管 国际组织 提 出这 种 报告 ，各该 组织应将上 述报告提 供所有 国家 。” 《公 约》 第 ２０４ 条 为 “对 污 染危 险或 影 响 的监测 ”， 规 定 ：“１．各 国应在符合其 他 国家权 利的情形 下 ，在 实际可 行范 围 内 ，尽 力 直接或 通过各 主管 国际组 织 ，用公认 的科学方法 观察 、测算 、估计 和分析海 洋环境污染 的危 险或 影响 。２．各 国特 别应 不断监 视 其 所准许或从 事 的任何 活动 的影 响 ，以便确 定这些 活动是否 可能污染海 洋环境 。” 根据 《公约》第 ２０６条的规定 ，海洋环境影响评价 的启动门槛为 “各国有合理根据认为在其 管辖 或控 制下 的计划 中的活 动可 能对 海洋 环境 造 成 重大 污 染或 重 大 和有 害 的变化 ”。这 首先 表 明 当 事 国对 于是否 进行 环 境 影 响评 价 拥 有 一定 的裁 量 权 ，其 裁 量 的依 据 在 于 “有 合 理 根 据 ”。 “合 理 ” 的范 围和 标准 尚不 明确 ；对 象为 “当事 国管辖 或控 制 下 的计 划 中的活 动 ”；条 件 为 “可 能 对海 洋 环 境造 成重 大污 染或 重大 和有 害 的变化 ”。“重 大 污染 ” 和 “重 大 和 有 害 的变 化 ” 缺乏 客 观 标 准 ，两 者是 否存 在重 合之 处也 尚不 明确 。其 次 ，该 条 规 定 了环 境 影 响 评 价 的 内 容 ，即 “应 在 实 际可 行 范 围内就这种活动对海洋环境的可能影响作 出评价 ”。 《公约》 并未明确规定进行环境影响评价 的措 施 和 方式 要求 ，仅 仅 以 “实际 可行 ” 进 行模 糊 性 处 理 。再 次 ，该 条 规 定 包 含 两 项具 体 而且 递 进 的 行为 义务 ：进 行环 境影 响评 价 的义 务 以及 提 送评 价 结果 报告 的义 务 。如果 按 照字 面意思 ，对于是 否 进行 环境 影 响评价 ，当事 国拥有 一 定 的裁量 权 ，但 提供 评 价结 果 报 告 的义 务 是绝 对 的 。⑨ 这 就 意味
ＩＩＩ，ＵＮＥＰ／ＧＣ／ＤＥＣ／１４／２５，（１９８７）．
２０１８年 第 ４期
《联 合 国海 洋法 公 约》 中环境 影 响评价 义 务 的解释 与适 用
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决 议和 国际环境 条约 中都 包含 环境 影 响评价 制度 ，其 已成为 国际环境 保 护 的主要 法律机 制 之一 。然 而 大多 数 的相关 条款 仅为 框架 式 的规定 ，并 且对 进行 环境 影 响评 价 的要求 不一 ，使 得环 境影 响评 价 从 门槛 到 内容等 方面 并未 得 以明确 和统 一 。另一 方 面 ，国 际法领 域 的环境 影 响评 价是 预 防原则 以及 尊重国家主权与不损害国外环境原则的体现 。跨界和国际背景下的环境影响评价与国内环境影响评 价 在很 多方 面存 在不 同 ，包 括 对 主权 的敏感 性 ，对 双边 、区域性 和全 球合 作需 求 的增 长 ，跨 界公 众 参 与 ，国家 间协 商 ，不 同的环 境影 响 评 价 国 内 法 的 融 合 以及 环 境 影 响 评 价 结 果 的跨 境 实施 。② 因 此 ，环境 影 响评 价 的国 际实践 情况 也更 为复 杂 。