新形式下乡镇政府职能转变探讨doc之欧阳道创编

新形势下乡镇政府职能转变探
讨
乡镇机构改革是农村税费改革的重要配套措施之一，而转变乡镇政府职能又是乡镇机构改革最为核心的任务。

如何调整、改革和确定乡镇政府职能，对于巩固税费改革成果，深化乡镇管理体制改革，促进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。

一、乡镇政府职能转变概述
（一）、乡镇政府职能的概念和法律界定
乡镇政府职能是指乡镇政府在管理乡镇社会公共事务中的基本职责和功能作用，也就是乡镇政府的基本任务和活动方向。

乡镇政府名义上的职能是比较完整的。

《中华
人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定，乡镇政府的职责和权限主要有7项：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。

从上述规定归纳，乡镇政府的整体职能主要包括以下四个方面：一是执行职能。

即执行本级人民代表大会决议和上级国家行政机关的决定和命令；
执行本行政区域内经济和社会发展计划、预算。

二是管理职能。

即管理本行政区域内的经济、教育、科技、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。

三是提供安全职能。

即保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众所有的集体财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序。

四是保障职能。

即保障人民的人身权利、民主权利和其它权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇政府职能规定只是一种整体的、原则性的规定。

就乡镇政府的具体职能，又有三个方面的法律规范性文件予以规定和赋予。

一是由国家法律赋予。

这主要来自经济、文化、教育、卫生、公安等方面专门法的规定。

如《农业法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《义务教育法》等都有一些对地方各级政府及部门
在相关领域的职责规定。

二是由乡镇人民代表大会决议赋予乡镇政府某项职责权限。

三是由上级行政机关以行政法规和决定、命令或政策性文件的形式，赋予乡镇政府某项职责权限。

（二）、乡镇政府职能的发展特性
乡镇政府职能是一个发展的概念，其本身不是一成不变的。

“政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比先进的社会状态要广泛得多。

”在一定条件下确立的政府职能体系及其内容，虽然具有一定的独立性和稳定性，但随着社会条件的变化，必然随之发生变化，这是不以人的意志为转移的客观规律。

这就是说，由法律、法规、规章予以规定和赋予的乡镇政府职能在客观上需要随着行政环境，诸如随着社会形势的变化、党和国家工作重点的转移、经济和政治体制的改革以及中央和地方关系的调整，适时地、不间断地调整和转换,使政府行政管理与行政环境保持动态平衡。

（三）、乡镇政府职能转变是农村经济社会发
展的客观要求
我国农村自1978年以来,经过20多年的改革和发展,乡镇政府职能环境已发生前所未有的变化：
1、农村经济的基本经营制度变革
即由原来的“三级所有,队为基础”的人民公社体制转变为实行家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制。

2、农村经济成分呈现多元化态势
就农村经济的形式看,有集体经济、私营经济、个体经济、股份制经济等多种形式;从所有制的结构看,有单一所有制经济和混合所有制经济,公有制经济和非公有制经济;从各种所有制成分的比例来看,农村非公有制经济发展很快,其工业增加值已占到农村工业增加值总量的一半。

3、农村经济结构的转变
农业生产结构由以种植业为主的单一农业向农林牧渔并举的综合性农业转变。

农村工业经济发展也十分迅速，在一些沿海地区，工业经济已经成为乡镇国民经济的支柱行业，农业在整个GDP中的
占比已经变的十分有限，一些工业发达的乡镇农业产业影响已经是微乎其微。

4、农村社会结构的分化
即从传统的农村社会逐渐分化出一种新的区域社会范型:乡镇社会。

它是介于农村社会和城市社会之间,以乡镇企业为基本生产组织,以非农产业为主导产业,以新型工资劳动者为基本生产者,公共服务设施相对齐全,以县镇、其它建制镇、乡政府驻地集镇和工业化(或贸工农一体化)的超级村镇为主要载体,以与其有直接社会经济交换的周边乡镇为区域边界的新的区域社会实体。

5、农民发生深刻变化
一是农民的职业变化。

改革以来,我国农民已分化出多种职业角色,除传统农业劳动者外,还有农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡村集体企业管理者、农村社会事务管理者等。

二是农民的思想观念变化。

崇尚富有文明已成为农民的价值取向;农民的主体意识、权利意识、平等观念、竞争观念等现代思想观念正在
不断确立并日益强化,传统的臣民意识、对政府权威的盲目服从和敬畏、官本位意识和等级特权思想正受到强有力的冲击。

6、农村社会组织的创新
在农村经济市场化取向改革过程中,农民依照一定的社会关系组成的社会团体不断涌现并不断创新。

主要有:⑴基层群众组织。

村民委员会和村民代表会议两种组织形式的产生使乡村基层组织的建设正逐步走向规范化和法制化的轨道。

乡镇工会作为一种基层群众组织在1984年开始出现,现在不少省份的乡镇已完成工会组织的建设。

还有共青团、妇联等基层群众组织普遍建立。

⑵经济组织。

乡镇企业在改革开放后如雨后春笋般地出现,异军突起。

近年来,乡镇企业通过制度创新,股份制及股份合作制企业和企业集团的数量不断增加。

农村市场中介组织随着农业经济结构的转型和农业产业化的推进而出现。

其组织形式主要有三种:一是在乡、村、组一级区域建立的社区合作经济组织;二是农民根据自愿原则组成的各种专业性合作经济组织;三是以互惠合
同为纽带的贸工农一体化组织。

将上述几方面的变化加以简单归类,实际上就是农村经济环境和社会环境的变化。

这些变化对乡镇政府的职能提出了新要求,对乡镇政府的工作提出了新任务，要求乡镇政府调整其经济管理职能和社会管理职能的范围与内容,以促进农村生产力的发展,推动农村各项事业的进步。

二、目前乡镇政府职能转变的现状
为了适应客观环境的变化和现实社会的需要，从20世纪80年代开始，我国进行了多次较大规模的政府机构改革。

而在2000年农村税费改革试点开始时，乡镇机构改革作为税费改革的配套措施之一就被提了出来。

随后几年，中央对乡镇机构改革不断提出要求。

各地按照切实转变乡镇政府职能、努力建设服务型政府和法制型政府的要求，对乡镇政府内设机构实行综合设置，大幅度压缩了乡镇政府机构和人员数量，严格控制了乡镇领导职数，从严核定了乡镇机构编制和财政供养人员数量；同时大规模进行了乡镇撤并工作，乡镇政府职能发生了
显著变化：实现了政府职能重心的位移;实行了行政管理职能与生产经营职能的分离;政府对农村社会各方面的微观管理职能做了一定程度的转移;开始重塑政府职能,创新政府管理体制;在理顺职能关系,如乡镇与县政府关系、乡镇与村的关系、政企关系、政府部门之间的关系方面取得阶段性成效等。

（一）、乡镇政府职能转变存在的问题
乡镇政府职能转变虽然取得了一定成效，但与农村行政环境变化发展的客观要求相比，还有相当的差距。

1、政府的职能与政府的目标不一致
在我国，政府的目标和宗旨就是为人民服务，满足人民群众的生产、生活学习需要，为人民的权利、权益、意志服务。

按理说，政府的职能就必须围绕这一目标而配置运作。

而实际情况：一是需要取消的职能并未能取消。

如一些地方的基层政府从增加财政收入的角度，用行政手段对市场进行封锁和限制，或乱收费、乱罚款，严重阻碍了统一市场的形成。

二是应该加强的职能没有得到强化。

如当
前发展农村经济最需要的信息服务、技术服务、资金服务，乡镇政府基本提供不了。

三是强化了创收，弱化了服务。

一些政府机关及其所属部门不顾中央三令五申，利用公共权力自办经济实体或接受企业挂靠，直接从事企业生产经营活动，把经济管理职能与经营管理职能合二为一，为部门和小集体谋求福利待遇，影响和危及政府职能目标的实现。

2、各部门职能尚未得到理顺的问题依然存在
近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力，如工商、税收、林业、教育、卫生、国土部门管理体制的调整等。

对此，乡镇干部戏称为“上级部门垂直了，乡镇政府捶弯了”。

在这种体制下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力越来越弱，但当某个方面的工作出问题时，上级追究的往往却是乡镇政府的责任。

3、政企、政事、政社职能错位，关系不顺
一是乡镇政府与乡镇集体企业关系不顺。

中央要求各级党政机关都要与所办经济实体和管理的直
属企业脱钩，但目前不少乡镇仍然存在这种情况，即效益好、有发展前途的乡镇集体企业要求政府“松绑”，愿与政府脱钩，而效益差、经营困难的乡镇集体企业则要求政府继续扶持，不愿脱钩。

这种情况存在为乡镇政府直接插手干预企业的生产经营活动以借口，导致政企不分。

二是乡镇政府与事业单位关系不顺。

原先在乡镇设置过多、过散的的事业单位即“七站八所”，经过1998年之后的机构改革，目前已经合并成农业服务中心、文化服务中心等等。

但这些中心还远没有走向企业化、社会化，其原有的行政管理职能还没有转移给乡镇政府有关职能部门，其仍然承担着部分行政管理职能，致使乡镇政府与事业单位关系不顺，政事不分。

三是乡镇政府与社会组织关系不顺。

目前乡镇或多或少地建立了一些学会、协会、研究会、合作组织之类的社会群众性组织，这些社会组织本可以承担一些行业性、社会性、群众性的事务，但由于它们基本上是采用“官办”或“官民合办”方式，受政府行政控制程度高，独立运行的机制难以形成，导致
政社不分。

由于政企不分、政事不分、政社不分，导致乡镇政府职能错位：一些事业单位承担的行政管理职能政府还没有收回来，而一些经营性职能、行业性和社会性职能政府还未归还给企事业单位和社会组织，政府无精力和能力去加强宏观调控。

4、政府职能中出现某种虚假现象
经过2004年之后的机构改革，乡镇政府机构和人员得到精简。

乡镇政府机构一般精简为3至5个，行政人员编制总体精简20％。

如果从数量来衡量，各地乡镇政府机构改革成效显著。

但如果用转变政府职能、改进工作作风、提高办事效率来衡量，各地乡镇机构改革所取得的成效不容乐观。

乡镇政府职能出现“假转空转”现象。

一是改头换面。

有些机构只是更名为某某服务中心，其原有的行政职能并没有转移到其它政府部门中去，仍然行使着政府职能。

二是合并同类。

对于一些性质有些相同，职能交叉的部门，进行简单的合并同类项，搞合署办公，如将党委办与政府办合署办公。

其原有职能并未按现实客观需要作梳理调整。

三是虚张
声势。

这主要体现在政府行使职能的方式上。

在不少领导讲话和政府文件中，经常提到依法治乡、依法治镇、依法行政；要求提高运用法律手段、经济手段进行经济和社会管理的能力和水平。

而实际情况是，许多部门和工作人员仍然习惯于按“红头文件”办事，不按法律办事，该管的不管，不该管的乱管，有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在。

一些部门仍然习惯于运用命令、指示、决定等行政手段直接干预企业、农户的生产经营活动，缺乏有效利用经济手段对其进行组织引导。

5、政府职能存在诸多薄弱环节
各地乡镇政府在农村经济结构调整、社会管理和公共服务职能方面还存在许多薄弱环节。

具体有:第一，对经济结构调整尚需强化。

目前许多乡镇按照“稳定农业、大力发展工业、积极促进第三产业”的方针，对农村产业结构进行优化，初步搭起一、二、三产业协调发展的产业体系。

但还存在许多不合理、亟待解决的问题。

首先，各产业之间比例不协调，“瓶颈”问题严重。

在三次产业中，第
一产业基础仍然十分薄弱，难以支持二、三产业的更大发展；第三产业虽然有了长足的发展，但在社会总产值中的比重不高，在很大程度上制约着一、二产业的发展。

其次，在第二产业内部结构不合理。

低水平的一般加工业过多，高附加值、高技术含量的行业和产业比重不高。

在工业产品的结构上，名、优、新产品少，“大路货”产品过多，造成产品积压和能力闲置。

再次，在第三产业内部，各行业发展失衡，主要以商贸为主，各地商业饮食服务业发展迅速，金融、劳务、技术、运输、信息咨询、科教等行业发展严重滞后。

第二，对外资投向的引导不够。

为发展乡镇经济，各地乡镇政府都千方百计开展招商引资活动，重视外资的引入，但在引入过程中往往忽视对外资投向的引导。

从统计情况看，外资在乡镇的投资主要投向于劳动密集型加工和娱乐行业，而投向高新技术行业,“三高”农业、基础设施项目、旅游开发、乡镇企业股份制改造等领域极少。

这表明乡镇政府在引进外资、利用外资过程中，对外资投向的引导不够，办法不多。

第三，城镇规划职能不强。

城镇规划是指导城镇发展，建设和管理城镇的重要依据和手段。

目前，乡镇政府在城镇规划方面存在的主要问题是：规划设计技术人才奇缺；城镇规划目标相对落后，起点低；对于城镇中长期建设规划重视不够，导致城镇建设混乱和无序现象出现；城镇规划缺乏权威，随意调整城镇规划，乱搞开发区，破坏规划布局，浪费土地资源。

第四，环境卫生工作亟待加强。

目前乡镇环境管理中存在的问题非常多：一是乡镇工业污染问题。

我国现有的乡镇一般都有一些工业企业，特别是经济发达地区的乡镇，乡镇工业企业已成为当地的经济支柱。

从总体上看，乡镇工业企业的生产工艺比较落后，设备比较陈旧，物耗和能耗高，导致污染呈上升趋势。

遍布各地的小造纸、小水泥、小化工、小纺织、小砖瓦生产，大量排放烟尘、工业废水，引起“三废”排放量迅速增加。

二是乡村卫生环境脏、乱、差问题。

乡村卫生脏乱差的问题在我国农村普遍存在。

即使占“全国卫生镇”1/5的江苏省，仍然有不少乡村卫生状况令人
堪忧。

有关统计表明，目前，江苏农村垃圾人均生产量和构成已接近城市，农业固体废弃物高于工业固体废弃物，化肥日益代替有机肥，不仅造成人和畜禽粪便的严重浪费，并形成了化肥与人畜粪便的双重污染。

第五，社会保障体系还很不健全。

由于历史的原因，在社会保障方面存在着二元结构。

与城镇大多数居民享受着项目齐全、待遇水平较高、稳定而且制度化的社会保障相比，目前农村社会保障项目少，保障水平低，保障具有应急性，缺乏制度化。

具体而言，社会救济仍是目前农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险，在农村尚在探索之中，纳入低保的农村贫困人口享受的保障水平较低。

总体看，农村人口主要还是依赖于传统的家庭保障，社会保障在全国大部分农村地区只能是提供对家庭保障的辅助保障。

随着城镇化进程的加快，农村经济结构的转型，人口政策的影响，以及农村人口结构的逐步老化，农村家庭保障正受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障需求越来越迫切。

6、城镇管理缺乏有效性
对于城镇发展而言，建设是基础，管理是关键。

在某种意义上说，乡镇政府在城镇管理上跟不上城建建设的发展，还缺乏有效的管理手段、措施。

如在社会治安上，对外来人口、出租暂住屋的管理缺乏有效的办法；在城镇中存在着乱搭、乱建（包括乱建庙宇、神坛）、乱改（住宅改铺面）、乱摆、乱贴、乱倒、乱停、乱放、乱闯、乱叫（鸣笛）等“十乱”无章的状况；在市场管理上，市场秩序混乱，假冒伪劣现象严重；在土地管理中执法不严，乱占耕地；对名目繁多的涉及公路、交通、国土、城建、环卫等部门的行政执法检查队伍缺乏统一的规范管理。

（二）、存在问题的原因
乡镇政府职能转变没有真正到位，其原因是多方面的，既有客观因素的制约，又有主观因素的影响。

具体分析，主要有如下因素：
1、认识方面的制约
自农村税费改革以来，党中央和国务院颁发了
一系列文件，明确要求“乡镇政府要切实转变职能”，强化服务功能，“适度撤并乡镇”，“精简乡镇机构人员”，“积极稳妥地调整乡镇建制”。

但这些文件政策的明确规定并未使人们在乡镇政府在如何改革这一问题上形成一致的看法。

时下，围绕乡镇政府改革有三种观点：第一种观点主张将乡镇政府设为县级政府的派出机构，实行“县政乡派”；第二种观点主张在撤并乡镇的基础上继续精简机构和人员，转变乡镇政府职能；第三种观点主张撤销乡镇政府，实行类似于村民自治那样的社区性“乡镇自治”。

第二种观点基本上与中央的指示精神一致，第一和第三种观点明显与现行宪法和地方组织法不相符。

这两种观点不利于乡镇政府职能转变，起到了消极误导作用。

一方面使人们无法充分认识到乡镇政府职能转变的重要性和必要性，以及乡镇政府在职能转变方面已发生的变化；另一方面使人们形成“等一等、看一看”的观望心理。

这些消极作用导致人们不能自觉地适应乡镇环境变化的需要转变乡镇政府职能，使人们不愿去分析乡镇
政府自身管理中存在的问题，并制定科学合理而又切实可行的转变乡镇政府职能的行动方案。

此外，各地领导对转变乡镇政府职能意识不强，重视不够。

对乡镇机构如何处置、班子如何配备、富余人员如何安置往往比较重视，而对如何实现和具体实施乡镇政府职能转变考虑不多，研究不够，缺乏有力措施，从而阻碍了乡镇政府职能的转变。

2、传统政府职能体系的惯性影响
乡镇政府职能转变是在传统政府职能体系基础上进行的，它必然受到传统政府职能体系惯性的影响。

传统政府职能体系是在长期计划经济体制下形成的，是与计划经济相适应的。

计划经济体制决定了传统政府职能体系具有如下特点：在职责范围上无所不包；在管理对象上以直接抓经济为主；在职能行使方式上以行政手段为主；在职能行使性质上以控制为主；在职能行使主体上是“大政府、小社会”。

现在，乡镇政府职能体系要与社会主义市场经济体制相适应，就必须实行政企分开、政事分开、政社分开，建立独立的市场主体，实现权力主
体、责任主体与利益主体的多元化。

这就需要各地乡镇政府及其工作人员从观念上、职责范围上、管理对象上、工作重心上、工作作风上都要来一个相应的转变。

但由于传统政府职能体系惯性作用，使这种转变难以在短期内迅速彻底完成。

因而在乡镇管理过程中不可避免地带有传统的、经验计划管理的痕迹；在城镇规划上目光短浅，急功近利；在城镇经济建设上只注重经济效益，不讲环境效益、社会效益；在基础设施建设上只重视与生产有关的基础设施建设，忽视与群众生活有关的基础设施建设；在农村经济管理上只重行政命令手段的运用，而忽视经济、法律手段的运用。

3、政府机构设置方面的影响
政府职能转变不是抽象地对政府职能进行分解、综合、转移等，它与政府机构的设置调整是密不可分的有机整体，两者是互动关系。

因为职能是机构设置的重要依据，机构是职能的载体，凡是政府职能范围内的事务都要相应的机构来管理。

总体看，伴随农村税费改革的深入，各地乡镇政府职能
不断收缩，机构进一步精简，目前一般只设3至5个综合性办事机构。

但从具体地方来看，乡镇政府职能机构的设置还不完整配套，功能还不完备齐全。

如有的乡镇设置综合性办事机构，缺乏相应的机构来承担信息引导、环境保护、卫生、义务教育、土地流转等方面的专项职能，致使这些方面的工作没人抓，出现职能真空地带。

有的乡镇政府职能机构设置存在职能交叉、重复现象。

如农业管理设有农林水办公室和农业服务中心两个机构。

工业管理设有经济发展办公室和企业服务中心两个机构。

这种设置不仅容易造成力量分散，影响工作效能，而且也不利于政府职能转变，提高对农村综合服务的能力。

4、政府机构改革缺乏整体性方案，上下断层
这是乡镇政府职能转变难的一个重要原因。

机构改革涉及上下左右，方方面面，本应上下联动，整体推进，然而实际情况却是上下断层，形成“下改上不改，越改越难改”的格局，条条与块块改革不同步，带来“你转它不转，越转越空转”的局。