中央企业债券问题

随着近年来企业债券市场的进一步成熟，中央企业通过发债方式筹集资金事项日益增多。

根据《公司法》、《证券法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《监管条例》）等规定，国资委应当对中央企业的发债事项履行出资人职责。

从2004年下半年起，我们着手研究中央企业债券发行问题，积累了如下的一些心得体会。

一、企业发行债券类型及政府管理方式
债券类型划分比较复杂，从现有法律法规及企业发债实际情况看，目前中央企业发债主要涉及企业债券和公司债券，前者由国务院1993年8月颁布实施的《企业债券管理条例》调整，后者由《公司法》和《证券法》调整。

根据《企业债券管理条例》，企业债券是指企业依照法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券，该条例适用于我国境内具有法人资格的企业在境内发行的债券；根据2004年印发的《国家发展改革委关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金[2004]1134号）的规定，发行企业债券须满足所筹资金用途符合国家产业政策和行业发展规划等十项条件，并报国家发改委批准。

根据《公司法》，公司债券是指公司依照法定程序发行、约定在一定期限还本付息的有价证券，公司发行公司债券应当符合《证券法》规定的发行条件；《证券法》具体规定了发行公司债券的净资产规模等六个方面的条件，同时规定上市公司发行可转换为股票的公司债券，还应当符合有关公开发行股票的条件，并报国务院证券监督管理机构核准。

从以上规定可以看出，企业债券适用于所有境内企业法人，而公司债券只适用于按《公司法》注册成立的公司法人，因此，企业债券的概念实际上包含了公司债券。

目前，企业发行债券的政府管理部门为发改委和证监会，国家发改委对企业债券的管理为先核定企业债券发行规模、再批准企业债券发行方案的方式；而证监会主要对上市公司发行可转换为股票的公司债券进行管理；发改委和证监会对企业发债事项的管理都是从社会管理者的角度进行的。

二、中央企业发债情况
目前中央企业纷纷通过发债方式，拓展融资渠道，降低融资成本，提升企业竞争力。

2007年3月，国家发改委下发了2007年第一批企业债券发行规模计划，共涉及95家企业，发行总规模为992亿元，其中：涉及我委监管的国家电网、航天科技、中国电信、诚通等18家中央一级企业，及中铝股份、中石化股份等4户中央企业的子企业，中央企业及子企业发债户数占总发债户数的23.16%，发行规模374亿元，占发行总规模的37.70%。

企业债券代表着发债企业和投资者之间的一种债权债务关系，债券持有人是企业的债权人，债券持有人有权按期收回本息。

企业债券与股票一样，同属有价证券，可以自由转让，企业债券风险与企业本身的经营状况直接相关。

如果企业发行债券后，经营状况不好，连续出现亏损，可能无力支付投资者本息，投资者就面临着受损失的风险，有可能引起社会的不稳定；如果中央企业出现以上问题，也会使得中央企业的整体信誉受损。

作为中央企业的出资人代表，国资委应当关注企业发债风险，加强对发债事项的管理，并尽快制定相应的工作
规范。

三、我委制定中央企业债券发行管理办法的法律依据
企业发债属于企业的重大事项，应当履行相应的决策程序，《公司法》和《监管条例》对此已有明确规定：
1、《公司法》第三十八条第八项、第一百条规定“对发行公司债券作出决议”为股东会（股东大会）的职权；第六十七条规定，国有独资公司发行公司债券，不得授权公司董事会，必须由国有资产监督管理机构决定。

2、《监管条例》第二十一条规定，所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的发债事项由国有资产监督管理机构决定；第二十二条规定，所出资企业中的国有控股公司、国有参股公司的股东会、董事会决定发行公司债券时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。

另外，国资委“三定方案”规定，国资委负责审核所监管企业发债方案。

四、制定中央企业债券发行管理办法的必要性
1、弥补管理制度空白，履行出资人职责的需要
《公司法》、《监管条例》均明确规定了国资委在中央企业发行债券事项中的职责，但目前我委尚未建立中央企业发债事项的管理规范，可能造成出资人管理的缺位；同时，国资委依法就中央企业的发债事项做出决定或指示其股东代表、董事发表意见时，应当充分了解企业的相关情况，因此有必要明确企业需要提供的资料。

制定出台《通知》，既可以弥补管理制度上的空白，同时也可为国资委正确决策创造条件。

2、规范企业内部决策程序，防范企业融资风险的需要
相对于股票发行和向银行等金融机构借款等融资方式而言，发行债券所筹集的资金期限较长，筹资成本较低，而购买债券的投资者一般无权干涉企业的经营决策，从这一角度看，债券是一个有效的金融工具，在一定程度上弥补了股票筹资和向银行借款等方式的不足，并可以改善企业的债务结构。

但从风险防范的角度来讲，在债券发行过程中，如果企业的法人治理结构存在缺陷、债务结构不合理、制度安排不合理、内部风险控制机制没有建立等等，也可能引发债务风险。

国资委作为出资人理应对债券发行这一重大事项做出管理规范，指导企业发债行为，防止和控制企业债务风险。

五、中央企业债券发行管理办法主要关注的内容
研究制定中的中央企业债券发行管理办法将定位于按法律法规的规定完善中央企业债券发行的出资人决策程序及对企业债券发行过程的动态监管，同时规范企业自身的可行性研
究、风险控制等内容，确立企业内部决策程序、出资人决策审批程序、资料报送及重大事项报告等环节，主要如下：
1、主要规范中央企业本级的发债行为。

由于中央企业“双重事项”的规定没有出台，为增加操作性，我们可不将重要子企业的发债事项纳入国资委直接审核范围，而是要求中央企业按照《通知》精神制定各级子企业发债事项的管理的工作规范；同时建立企业发债事项统计报告制度，要求中央企业在年度决算中上报本企业及其各级子企业的债券发行等情况。

2、主要规范中央企业发行企业债券、公司债券等中长期债券的行为。

主要考虑其在规范范围上与《公司法》、《企业债券管理条例》相衔接。

目前，不少中央企业还根据中国人民银行的规定发行短期融资券，考虑到其为企业一年以内的短期融资行为，所筹资金主要用于补充企业的流动资金，且融资券只向特定机构投资人发行、在银行间债券市场流动的特点，故没有纳入规范的范围。

3、明确企业发行债券申请在报送国家有关主管部门之前必须履行相应的出资人决策程序。

这是其的核心内容，也是我委依法履行出资人职责的具体方式。

从出资人的角度对企业发债事项进行决策，符合法律法规和市场规则，与债券发行主管部门依法行使公共管理职能并不冲突。

4、明确要求企业按照市场方式建立风险控制机制，制定有关债券发行的管理制度和流程，落实相关责任，并进行动态过程监管，建立债券核准、发行情况及重大事项的报告制度；强调企业发行债券应当做好可行性研究，并对可行性研究报告的主要内容进行了规定。

5、根据《公司法》和《监管条例》的规定明确出资人决策的方式，即中央企业为国有独资企业或国有独资公司的，其发债事项由国资委决定；中央企业为国有控股或参股公司的，其发债事项由董事会制订方案，股东会作出决议，在召开股东会以前，应将有关发债文件资料报送国资委及其他股东，国资委提出意见后，由其股东代表在股东会上行使表决权；另外，从出资人决策需要的角度规范了企业应当报送国资委的文件资料，包括可行性研究报告、发债方案等内容。