浅析税制改革对亳州地方税收入和地方财力的影响

浅析税制改革对亳州地方税收入和地方财力的影响
十八大对全面深化财税体制改革作了多方位的部署，“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

”其中，深化税制改革的主要内容概括为：稳定税负，完善税制，清理规范税收优惠政策，落实税收法定原则。

全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出完善税收制度，对增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税和环境保护税等税种改革提出了方向性的意见。

正在进行和即将到来的税制改革将调整中央和地方政府收支关系，提高地方政府在共享税中的分成比重，对地方税收入将产生极大影响。

亳州市地税局局提前谋划，未雨绸缪，依照税制改革的总体方向，做好相关调研和测算工作，对税制改革将给亳州地方税收入和经济发展带来的影响进行了研究和分析。

一、亳州市目前地方财政状况
1994年的分税制改革确立了现行中央和地方的税制框架及经济利益关系，但省以下分税制没有得以推进和完善，使中央占据了大部分税收，限制了地方政府的收入来源，中央、省级财力宽裕，县级政府承担众多公共服务职责但财力窘迫，导致地方的财权与事权不匹配、基层财政困难、过分依赖土地收入等诸多问题显现（土地出让收入约占地方政府总收入的25%）。

随着中央政府确定、承诺的公共服务日益增多，各级地方政府承担
的职责也随之扩大，需要建立各级政府财力与其责任相匹配的稳定机制，即一方面基层政府要有稳定收入来源的税种，另一方面建立合理、透明的转移支付制度以提高地方公共服务的保障能力。

2013年全市地方财政收入完成103.5亿元，其中地方税收入49.83亿元，国税收入42.3亿元，财政收入突破百亿元大关，收入质量进一步提高。

随着财税体制改革的深入，中央和地方税收收入将重新分配调整，如何构建地方税体系、如何保障地方利益是摆在地方政府眼前的一个现实问题。

二、税制改革的内容
十八大酝酿的税制改革共六个税种，全部涉及地方税，与地方经济密切相关，影响深远。

营业税改征增值税。

营业税改征增值税是近几年税制改革的重头戏，是我国结构性减税、促进产业结构调整的重要税制改革措施之一，营改增可以消除重复征税，更好地发挥市场作用，推进产业转型升级与商业模式创新，国家将在“十二五”期间完成全国范围内“营改增“工作。

（“营改增”试点开始后，亳州市地税局根据国家税制改革的要求，先后向国税部门移交了1013户纳税户，其中交通运输业359户，部分现代服务业607户，广播影视制作、发行、播映业22户，邮政服务业25户，税款近2亿元，约占地方税收入的5%。

目前正在按照部署进行生活性服务业、金融保险业、建筑业和销售不动产的调研测算，为下一步移交国税部门做准备。

）
消费税改革。

“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”是十八届三中全会进一步明确的
消费税改革方向。

国家税务总局比较认可调整征税环节，将部分品目的征税环节由生产环节后移到批发或零售环节，并考虑将这部分收入划归地方政府，以体现消费税的消费地纳税原则，充实地方税收入。

资源税改革。

逐步将煤炭、水资源等纳入资源税的征税范围，并将煤炭等重要矿产品资源税的征收方式由从量征收改为从价征收，并适当提高税率，进一步发挥税收促进资源合理利用的作用。

开征环境保护税。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推动环境保护费改税”，这是我国在环境压力日益加大、为了防治污染、保护生态、促进生态文明建设作出的重要决策。

按照合理负担、便利征管的原则，加快立法进程，将现行排污收费改为环境保护税，规范政府收入行为。

房地产税改革。

三中全会明确提出加快房地产税立法的问题，按照积极稳妥的方针，在认真总结上海、重庆房产税改革试点经验和充分论证的基础上统筹整合理顺房地产税费制度，将现行的房地产税收和某些合理的房地产方面的行政性收费一并合理化，并改变目前重流转环节税收、轻保有环节税收的做法，将住房开发流转环节的部分税负转移到保有环节，在逐步提高立法层次和继续鼓励在先行先试的过程中，实质性推进个人住房房产税改革和房地产相关税制改革。

个人所得税改革。

三中全会提出，“逐步建立分类与综合相结合的个人所得税制”，扩大征税范围，将工资薪金、生产经营、劳务报酬、财产租赁等有连续性或经营性收入纳入所得税“超额累进”征收范围，调整税率级距和税负水平，规范费用扣除标准和减免税优惠政策，建立与消费范围和
物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制。

赋予省级政府适当的税收管理权限。

省级政府对地方主体税种拥有一定的管理权限，如税率在一定区间内的调整权，在保证国家宏观经济政策政令畅通，不挤占中央税、共享税税源，不影响周边地区经济利益的前提下，允许省级政府通过立法程序，并经中央政府批准，对具有区域性特征的税源开征地方性税种。

三、税制改革对亳州市地方税收入和地方经济的影响
（一）地方税主体税种的营业税不复存在
十八大报告提出构建地方税体系，但目前中国没有成熟的地方税体系。

现在的营业税是地方税收的主体税种，营业税改成共享的增值税后，地方主体税种收入大大缩小。

2013年亳州市营业税入库168374万元，占全部地方税收入498288万元的34%，今年即将扩围的电信业、住宿和餐饮业1亿多元、明年或将扩围的建筑业、销售不动产业12亿多元将随着“营改增”范围的不断深入而转为中央收入，至2015年底营业税最终将全部改为增值税，地方税的主体税种也将消失。

现在共享税基本上覆盖所有税种，增值税中央75%、地方25%。

“营改增”以后，如果地方税体系没能跟上，势必要调节现在共享的体制安排。

“营改增”后，地方税体制如何建设，地方政府的收入如何保障，是我们将要面临的最重要的问题。

虽然国家会培植新的地方税主体税种，但新税种的确立和征收管理不是一朝一夕可以完成的，需要较长的时间进行探索，对地方税的收入将带来非常大的影响。

（二）“营改增”带来的附加税收的影响
“营改增”给地方税带来的影响绝非仅仅是营业税的问题。

亳州市地税局在营业税的长期征管中经过不断探索，已经形成了一套行之有效的管理措施和办法，比如“以票控税”、“先税后证”、“先税后验”等等，对营业税附加税和其他相关税种都起着加强征管、堵漏增收功能，随着“营改增”的不断深入，以上的措施和办法将不再有效。

1．企业所得税随营改增减收。

亳州市地税局对核定征收纳税人实行“以票控税”，即按照所开具营业税发票的金额作为计税依据随征企业所得税。

以交通运输业为例，2011年，全市交通运输业共入库企业所得税5514万元，营业税移交国税后，2013年，只入库企业所得税3161万元，下降了43%。

再如建筑业，建筑业营业税纳税人大多零星申报开票入库，2013年管理建筑业319户，企业所得税入库1.4亿元，如下一步建筑业移交国税管理，这部分企业所得税税款将因“以票控税”措施效力减弱而流失。

随着“营改增”改革深入，纳税人由需要营业税发票改为需要增值税发票，致使这些纳税人的企业所得税因失去计税依据而无从征收。

营改增后，全市企业所得税地方收入预计每年减收近2亿元。

2.城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加费等随营改增减收。

城建税、教育费附加和地方教育附加费作为营业税的附加税、费一直在征收营业税的同时征收，2013年全市入库城建税和教育费附加4.3亿元，(其中随营业税征收的约1.1亿元)地方教育附加费入库9730万元，一旦营业税全部改为增值税，地税部门失去了可以直接掌握的计税依据，随营业税征收的附加税、费全市每年将影响2亿元收入。

（三）消费税改革的影响
亳州市国税部门2013年共入库消费税8.6亿元，如果消费税改为由地税部门征收，会对地方税收的增加起到一定的积极作用。

但是把征税环节由生产环节后移到批发或零售环节，税负将由生产者负担改为消费者直接负担，由此带来的征管难度会非常大，另外，计税依据和税率的设计等未知因素对地方税收的影响也是无法预测的。

（四）房产税改革的影响
作为不动产税的房产税具有受益税特征，加快房产税改革，有利于引导住房合理消费，可为地方政府提供持续、稳定的收入来源。

在房地产税的改革上，需要统筹房地产税费制度，逐步整合目前房地产开发、流转和保有环节涉及的诸多收费和税收，推进个人住房房产税改革。

按国际经验及我国改革推进进程，房产税税制建设势在必行，而且有望给地方政府提供稳定、可预期的税收支柱。

但这一项改革难度很大，争议也非常激烈，因为房产税改革需要一定的社会和法律环境，征管要求高，而我国目前个人房产类型多样、产权复杂，影响面广、触及利益敏感，并且需要建立在完善透明的住房信息登记的基础上，必须通过试点扩大范围，逐步建立统一完整的房地产税制度，将房地产税培育成地方主体税种并在全国范围内开征还需要比较长的时间。

（五）资源税改革的影响
在形成地方税源支撑力上，资源税比房产税的成长可能要快一些，为促进资源合理开发节约使用和环境保护，资源税的改革主要是将煤炭、石油、天然气和其他具备条件的资源性产品的征收方式由从量征收改为从价征收，适当提高税率水平，预计税率区间在2%-10%。

经调研，我市2013
年煤矿的总销售收入为31.57亿元，如果按照5%的税率进行测算，煤炭资源税将征收1.58亿元，而我局2013年共入库资源税2528万元，增长6倍多；即使按照2%的税率进行测算，也将征收6314万元，增长2.5倍。

由此来看，资源税的改革将会增加地方税的收入，但是收入规模不大。

（六）城镇土地使用税税额标准调整的影响
为认真贯彻落实节约资源基本国策，提升土地资源利用效率，实现节约集约保红线、开发资源保发展，省政府于9月份下发了《安徽省人民政府关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》（皖政﹝2013﹞58号），要求各市调整城镇土地使用税税额标准和征收范围，自2014年1月1日起执行。

我局按照要求进行了调查测算，并征求了谯城区政府、市财政局、市国土局、经济开发区管委会意见，市政府常务会议已研究通过，以市政府名义下发公告。

对全市地方税收入的影响见下表。

亳州市城镇土地使用税拟调整税额测算表
经过测算，调整土地使用税税额等级和征收范围带来的增长收入近1.5亿元。

（七）个人所得税改革对地方税收的影响
个人所得税是筹集财政收入、调节收入分配的重要税种。

我国个人所得税自实施以来，由于受征管配套条件制约，缺乏基本的个人资产信用等信息征集系统一直实行分类征收，量能负担原则难以体现，调节收入分配的作用未能有效发挥，间接税比重过高。

目前，中国收入分配问题之一是分配差距过大。

而直接税里面个人所得税超额累进的调节作用可以成为宏观调控里的稳定器。

但目前个人所得税这一税种在税收盘子里占比很小，（2013年全市个人所得税入库2.1亿元，占地方税收入的4%），今后将实行分类与综合相结合的个人所得税制度，将工薪收入和其他收入综合在一起，超额累进征收。

建立更加公平的个人所得税机制还要充分考虑寻找合适时机，推出可行方案恐怕还需若干步骤。

（八）契税的影响。

近几年土地市场交易整体活跃，县域火爆，契税收入高速增长，2013年契税入库11亿元，相比2012年3.75亿元，增幅达到193%，成为目前地税部门继营业税后的第二大税种。

随着国家对房地产市场调控力度的不断加大，土地市场后劲是否会出现增长乏力，契税能
否保持继续高速增长的态势还是一个未知数。

四、亳州地税系统面临新形势采取的应对措施
（一）统一思想，凝聚共识，坚定信心。

税制改革是一项艰巨复杂的系统工程，特别是目前税制改革已到“深水区”，更需要税收部门全力投入其中。

随着税制改革力度的不断加大，地税部门面对的压力也将不断增加，我局将深入学习领会三中全会精神，积极应对压力，提前谋划，多管齐下，将税制改革给地方税收带来的不利影响降至最低。

（二）加强工作调研，准确进行测算。

密切关注改革动向，准确把握改革趋势，提早进行谋划，积极开展有针对性的工作研究和税源调查，准确测算改革后对我市财政收入增减的影响，抓住改革机遇，做大基数使地方利益最大化，当好党委政府的参谋助手，为领导决策提供科学依据和政策建议，从容应对、顺利推进、全面成功。

（三）夯实税源基础，加强征收管理。

围绕税收管理的重点方面和薄弱环节，认真落实好加强各税种征收管理措施，堵塞管理漏洞，挖掘收入潜力。

今年我局将加强房产税和土地使用税调整后的征管，做到应收尽收。

对于即将进行改革的税种，出台相关管理措施，继续完善现行税收征管模式，加强税收征管信息化建设，同时，加大清欠力度，做大地方经济“蛋糕”，以便日后改革时为地方政府谋求最大的利益。

（四）认真落实税收政策，加强行业税收管理。

继续贯彻落实国家出台的鼓励企业提高自主创新能力、促进资源节约和环境保护、推进区域协调发展、支持服务业发展、扶持就业再就业等税收政策，同时，研究加强行业税收管理的办法，在改革过程中探索地税新的发展空间，通过制定房
地产业、建筑业等税收管理办法等进一步加强行业税收征管，增加地税收入。

（五）加强部门协作，防止地方税费流失。

健全的税收征管体制是税收制度有效运行的基础和保障。

随着税制改革和中央地方收入划分的调整，将进一步明确国税、地税部门征管权限。

我局将继续加大与国税及相关部门的协作，按照关于营业税改征增值税有关地方税费征收的要求，与国税部门签订委托代征协议，由国税部门在开具增值税发票的同时代征相关地方税费，同时，完善与房产部门“先税后证”的协作，防止地方税费的流失，确保应收尽收。

（六）建立并完善综合治税的工作制度。

按要求以科技创新为驱动，以优化纳税服务为基础，以推进税收管理平台建设和与外部门的信息共享为抓手，促进管理理念、管理方式和人力资源配置的创新，积极搭建社会综合治税平台，在政府的统一组织、协调、指导下，以税收法律、法规为依据，以税源信息监控为主要内容，以社会化税收管理网络为手段，凝聚社会力量，建立完善税源监管机制，增强全社会协税护税能力，有效堵塞税收漏洞。

税制改革的脚步愈走愈急，亳州地税系统将在市委市政府和省地税局的领导下，认真贯彻十八届三中全会精神，坚定不移地推进地方税体系建设，明确目标，坚定信心，进一步发挥地方税收职能作用，认真落实各项税收政策，采取各种积极有效措施，服务地方发展大局，最大限度的保障地方财政的既得利益，切实增加地方财政收入，为促进我市经济平稳较快发展，建设活力亳州、美丽亳州、幸福亳州作出应有的贡献。