公民参与视野下的城市农民工

摘要：公民参与不仅包括政治参与，而且还涉及到社会参与。

农民工在城市的公民参与状况直接关系到农民工个人权利的实现、政府公共决策的科学化和民主化以及城市社会的和谐发展。

根据在武汉市的调查，当前农民工的公民参与度较低，处于城市的边缘状态。

农民工的公民参与状况与城乡二元分割体制、生存状况、城市认同心理、组织化水平、公民参与的动员机制等因素密切相关。

提高农民工的公民参与水平，必须采取多方面措施建立农民工公民参与制度及其社会基础。

关键词：公民参与；农民工；政治参与；社会参与中图分类号：c913 文献标识码：a 文章编号：1004-1605（2007）06-0079-05?基金项目：湖北省社会科学基金项目“农民工思想道德建设专题研究”（立项号：［2006］012）。

?作者简介：杨永，女，河南洛阳人，华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员，主要研究三农问题；朱春雷，男，河南信阳人，华中师范大学政治学研究院，主要研究方向为政治社会学理论与方法。

公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”［1］。

公民参与最主要的是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。

但严格地说，公民参与不仅包括政治参与，而且还包括在公共的文化生活、组织生活和社会事务等领域的参与。

特别是在社会利益分化日益剧烈、公民社会越来越发达的市场经济条件下，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式公共领域，扩大到社会的非正式领域。

一般而言，公民参与有三个基本要素：一是参与的主体，公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织；二是参与的领域，社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是参与的渠道，社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。

［2］公民参与对于公民权利的实现、公共政策制定的民主化和科学化、公共权力的合法化以及社会的和谐发展具有重要的作用和意义。

公民参与状况除了受社会环境影响外，也与不同群体的社会经济地位、自身素质和政治心理有关。

因此，不同的社会阶层或团体，其公民参与状况也各不相同。

据中国农民工问题研究总报告起草组的估计，目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数将达到2亿人左右。

［3］这样一个庞大群体的公民参与状况不仅直接影响到他们在城市的生存和发展，而且还影响到我国政治民主的发展以及城市和谐社会的构建。

目前，学术界对农民工公民参与的研究主要局限于政治参与方面，而对其在公共文化生活、公共组织以及社会公共事务领域的社会参与则鲜有触及。

农民工离开乡村社会以后，他们在城市社会的公民参与状况如何，具有什么样的特点，学界并没有进行系统的实证研究。

本文在对武汉市农民工调查的基础上，从政治参与、社会参与两个纬度来考察农民工的公民参与状况和特点，以及相关影响因素，并就提高农民工的公民参与水平提出相关的政策建议。

此次调查范围覆盖武汉市下辖的武昌、洪山、汉口、青山等七个行政区，通过随机抽样调查的方式，深入建筑工地、厂矿车间、社区、棚户、车站码头和农民工市场等不同场合，对建筑工人、家政人员、装修工、码头工人等各个职业群体就他们的公共生活和思想状况等直接与农民工面对面进行问卷调查，共发放问卷1200份，回收有效问卷932份。

在发放问卷进行大范围调查的同时，我们还选择有代表性的样本进行结构性的深度访谈。

本文所用资料主要出自此次调查。

一、武汉市农民工的公民参与本文采用的是广义的公民参与概念，不仅包含政治参与，而且还包括社会参与。

在传统国家与社会的高度一体化的关系日趋解体、公民社会不断发育、社会不同群体利益日益分化的市场经济条件下，我们认为，只有这样才能更全面、准确地认识农民工在城市社会的公民参与状况。

（一）农民工的政治参与政治参与是民主政治建设的有机组成部分，在公民参与中处于核心地位。

一般认为，政治参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。

［4］农民工的政治参与不仅是农民工政治权利得以实现的重要方式，而且也反映着农民工在政治生活中的地位、作用和选择范围。

在问卷调查和实地访谈过程中，我们着重考察了农民工进城务工后在城市的政治参与认知和政治参与行为状况。

城市社会的政治参与主要体现在人大代表选举、社区居委会选举以及参与和影响政府政策的制定等方面。

农民工是一种亦工亦农、亦城亦乡、非工非农、非城非乡的事实身份，他们受到户籍制度的严格限制。

由于当前的人大代表的选举资格是按照户籍确定，所以农民工的人大代表选举权在很多的城市被剥夺了。

对于城市社会而言，政治参与还体现在周期更替的城市社区居委会选举方面。

调查结果显示，在被调查的农民工之中仅有10.6%的人表示参加过城市社区居委会选举，高达89.4%的人则表示从来未参加过。

在被调查者之中，有52.4%的人表示自己不认识城市居委会的工作人员，有28.4%的人表示和居委会的工作人员见过几面，仅有15.2%和4%的人表示和居委会的人很熟悉或非常熟悉。

从社区参与的角度来说，农民工群体和城市社区处于隔离状态。

不仅农民工在人大代表选举和城市社区选举方面的参与度较低，而且他们也很少参与和影响政府的政策制定过程。

当我们问及“针对武汉市的发展，您给政府提过建议吗”这一问题时，有60.4%的人表示从未提过，有9.0%的人表示偶尔提过，仅有1.4%的人表示经常提，同时还有29.2%的人表示想提但是没有机会。

在进城后对农村社会的政治参与方面，仅有27.8%的人表示进城务工以后返乡参加过老家的村委会选举，有72.2%的人表示从未参加过。

可见这些农民工离开家乡进城务工以后很少关注和参加家乡的人大代表和村民委员会的选举。

根据2001年夏对武汉市农民工政治参与状况的专项调查，仅有19.3%的人表示回乡参加过最近的一次村委会选举，高达79.5%的人表示从未回乡参加过村委会选举。

［5］两次的调查结论大致相当。

可见，由于种种条件的限制，绝大部分进城农民工的政治参与权利不仅无法在农村社会实现，而且在城市社会也处于缺失状态，成为城乡的双重边缘人。

（二）农民工的社会参与尽管政治参与是公民参与的重要组成部分，但是在社会组织、公共文化生活以及其他社会公共事务领域的社会参与日益重要。

在传统封闭的农村社区，农民的流动性较弱，农民是农村社会公共事务参与的主体。

当他们离开家乡到城市务工以后就成为信息的无知者和利益不相关者，对农村社会公共事务的参与缺乏有效的动力，从而处于参与的冷漠状态。

当他们进入城市以后，他们的城市社会参与状况如何呢?在社会参与的认知上，被调查的农民工中认为自己完全有权利参加城市社区事务管理的占32.5%，认为自己基本有权参加城市社区事务管理的占21.4%，认为自己没有权利参加城市社区管理的占22.5%，还有23.7%的人处于无意识的“不清楚”状态。

当问及“您是否参加城市社区的公共事务”，仅有12.1%的人表示参加过,高达61.9%的人表示从未参加过，还有26.0%的农民工表示“想参加但没有机会”。

根据有关学者于2006年对武汉市农民工的社区生活状况的调查，仅有2.8%的人表示自己是城市社区的一员，有77%的人对城市社区没有归属感；有10.8%的人表示自己愿意参加社区里的活动，?20.2%的人表示参不参加都行，?高达73.8%的人明确表示不愿意参加所在社区里的活动。

［6］这两次调查的结论具有很大的相似性，对城市社区公共事务的认知和参与上，农民工都比较消极。

就农民工的城市社区公共文化活动参与状况，姚华平等曾在武汉市进行了相关调查。

在接受调查的农民工中有85.05%的人表示“没有参加”或“很少参加”，只有14.95%的人表示“经常参加”。

［7］而社区居委会的判断和对农民工的调查结果较为一致：居委会认为农民工“很少”或“没有”参加社区文体活动的占82.91%。

根据调查数据分析，农民工参与城市社区公共文化生活的自主性较低。

在现行制度下农民工作为身份特殊的外来群体，他们不是社区的主人，不能和社区居民一样享受市民待遇。

农民工能否参加城市社区的公共文化生活不仅取决于他们的参与意愿，而且还取决于农民工是否受到了社区组织的吸纳和邀请。

根据对居委会工作人员的调查，有59.83%的被调查人员表示曾邀请过农民工参与社区的公共文体活动，有42.74%的人表示未邀请农民工参与公共文化活动。

就农民工在社会民间组织领域的参与状况,此次调查结果显示，有75.1%的人表示在城市务工没有参加任何组织。

在参加社会组织的人中，有8.3%的人参加了工会，有12.3%的人参加了同乡会，有3.1%的人参加了教会，还有2.2%的人参加了其他各种帮会。

可见，进城农民工在民间组织方面的参与度较低。

二、影响农民工公民参与的相关因素分析斯科克波与菲奥里纳主编的《美国民主的公民参与》一书概括了公民参与的三种理论模式，即社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论。

针对公民参与的条件，社会资本理论的主要观点是个人之间通过合作、互惠、参与集体社会行动，个体公民关心公共事务并形成互惠合作的规范网络是公民参与的前提条件与基本特征；理性选择理论认为个人通过理性算计决定是否参与社会公共事务，着重分析制度和组织如何为个人的公民参与提供激励；历史制度主义理论强调公民参与的双向性，一方面公民参与需要公民具有主动参与公共事务的兴趣与能力，另一方面，公民参与需要有利于提高参与的制度设置，这是公民参与不可或缺的两个方面。

尽管这三种理论都有失偏颇，但总体来说却指出了影响公民参与的三个重要因素。

从社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论综合的角度出发，农民工的公民参与状况不仅与农民工的构成、居住空间分布、职业特点、能力素质以及对城市的融入程度和认同程度等有关，而且还与宏观政治社会体制、组织化程度以及动员机制有关。

（一）农民工的自身特质限制了农民工的公民参与从调查情况来看，这群农民工具有以下特点：以青壮年为主，20～55岁的占总数的72.1%；男性务工人员较多,占总数的68%；文化程度较低，主要在初中以下；职业主要分布在建筑业、服务业、零工等低技能的“体力型”职业领域；个人的收入和消费状况都较低；居住期限较短，流动性较强，入住工地和租房的人较多。

农民工的这些特点决定了他们在城市的生活较为艰苦，职业流动性较大，闲暇时间较少。

在没有利害关系的情况下，他们很少返乡参与家乡的政治选举和社区公共事务。

而农民工的特殊身份决定了他们在城市很难享受到体制内的资源，他们的需求也处于相对较低的层次，挣钱满足生存的需要是他们进城的主要动机。