2011上海公务员综合管理（精简版）

2011上海公务员综合管理（精简版）
公共行政管理
1.1.1公共行政的涵义
行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。

顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。

我国古代对行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。

行政是指政府处理国家的公共事务。

公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。

广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。

狭义的公共组织是指政府。

从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力，而且三种权力各自独立，互相制约。

1.1.2公共行政的主体
公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织。

立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。

公共管理组织除国家行政机关外，还有依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织。

国家行政机关是依法成立的公共行政机关，由不同的层级组成，包括中央政府和地方各级政府。

政府的不同层级构成不同的公共行政的主体，发挥不同的政府作用。

一般而言，中央政府负责全国性公共产品的提供，如国防、外交、货币、银行、全国铁路、国道等全国性的公共事务；地方政府则负责地方性公共产品的提供，如地方铁道公路、地方基础设施、地方医疗与教育等地方性公共事务。

我国居民委员会和村民委员会是基层群众性自治组织，负责本居住地区的公共产品的提供，如人民调解、治安保卫和公共卫生等。

1.1.3公共行政的客体
公共行政的客体即公共行政的对象是公共事务。

公共事务依其范围的大小可分为国家事务、共同事务、地方事务和公民事务。

在市场经济条件下，公共行政的主要责任是生产和提供公共产品，政府的公共产品体系构成政府所管理公共事务的范围，包括经济类公
共产品，政治类公共产品，社会类公共产品，科技、教育与文化类公共产品。

1.2 行政职能
1.2.1.1政府职能的涵义
职能是指一定的人员或组织所拥有的职责和功能。

政府职能亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。

政府职能反映着国家行政管理活动的基本方向和实质。

具体表现为：
第一，政府职能的实施者是整个政府行政组织系统，包括政府的各级种类行政机构及其所属公务人员。

第二，政府职能是国家职能的一个重要组成部分。

国家职能的基本内容一般包括政治统治职能和社会管理职能两个方面，是国家本质的外部表现。

政府的行政管理活动是国家职能的具体执行和体现。

第三，政府职能是一个由相互联系的行政管理活动的各职能构成的严密体系。

第四，政府职能行使的依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。

政府职能是行政权力的外化。

1.2.1.2政府职能的地位
政府职能的重要地位体现在：
a.体现了公共行政的本质要求；
b.是政府机构设置的根本依据；
c.转变是行政管理体制和机构改革的关键；
d.政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。

1.2.2政府职能的发展
1自然经济状态下的政府职能：御外和安内。

2近代资本主义国家的政府职能：御外、安内和建设公共设施。

3现代资本主义国家的政府职能：提供公共产品和服务；稳定宏观经济；调节社会分配；维护市场秩序。

4传统社会主义国家计划体制下的政府职能：正在转变。

1.2.3政府职能体系
政府职能体系由基本职能体系(政治、经济、文化、社会)和运行职能体系(计划、组织、控制)构成。

1.2.3.1基本职能体系
政府的基本职能有：
(1)引导职能。

(2)调控职能 (3)服务职能 (4)改革职能 (5)保护职能。

再从公共行政的内容和范围上看，公共行政在各领域的基本职能主要由政治、经济、文化、社会服务等职能构成。

政府的基本职能体系涵盖了政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。

治理环境污染，加强环境保护是我国的一项基本国策，这是近些年给政府提出的一项突出的、特殊的社会职能。

1.2.3.2运行职能体系
就我国来说，政府的运行职能主要由计划、组织、控制三方面组成。

计划职能是其他职能实施的前提条件，从根本上决定着管理的总体职能。

1.2.4政府职能转变
政府职能转变：指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、方式进行转移和变换。

目前，政府职能转变是我国行政体制改革的重点。

1.2.4.1政府职能的界定
政府职能转变的根本原因是社会变迁，按马克思辩证唯物主义观点，经济基础决定上层建筑。

政府职能属于上层建筑的范畴。

这要求其必须与经济基础相适应，要随着社会政治经济的关系的发展而变化。

凯恩斯提出了就业理论和国家干预经济的政策主张，要求扩大政府职能：如政府对投资承担责任，以“举债支出“的财政政策提高消费倾向，扩大政府支出，投资公共工程等等。

2.社会主义市场经济条件下政府的基本职能
社会主义市场经济条件下，政府的政治统治职能已弱化，特别是
在全面建设小康社会的形势下，政府的经济管理职能和社会管理职能受到了重视，因此，新时期政府的根本职能应是为企业、家庭、个人及其他一切有利于保护和增进国家利益的团体提供服务。

政府应当运用直接、间接手段，提供公共物品。

给微观经济活动主体提供社会经济安全的方面的服务，是现代市场经济条件下政府的基本职能。

这种服务可分为两种类型：一是提供“生存性服务”；二是提供“发展性服务”。

1.2.4.2新时期政府职能转变的动因
当代政府所处的国际国内政治，经济，文化环境既是推动政府职能转变的因素，又是制约职能转变的条件。

1.2.4.4政府职能转变的途径
1.充分认识中国政府职能转变的价值和影响。

2.强力推进市场经济体制的建立。

3.政治体制改革与行政体制改革同步进行。

4.抓住政企分开这一实现政府职能转变的关键。

中国政府职能转变应该遵循的原则：
第一，坚持和完善党的领导；
第二，坚持生产资料公有制，坚持社会主义道路；
第三，坚持发扬社会主义民主，健全社会主义法制；
第四，坚持政府为企业和社会服务。

1.3.1.1行政组织的涵义
行政组织专指政府组织，是政府组织的静态结构和动态活动过程的统一。

就动态讲，行政组织是指行政管理系统为行使权力，履行职责而进行的组织活动和运行过程。

就静态讲，行政组织是指依据国家宪法和法律组建的，专门承担社会事务管理职能的行政机构体系。

我国的行政组织包括从中央到地方的各级人民政府及其所属部门、单位。

1.3.1.2行政组织的特征
政治性：主要表现在政治代表和政治维护两方面。

社会性：表现在社会管理和社会服务两方面。

权威性：表现在普遍约束和强制执行两方面。

法制性：是行政权威性的基础，表现为行政组织自身的法制化和行政组织活动的法制化。

系统性：具有系统的一般特征。

行政组织机构类型：有领导机关、职能机关（业务机关）、辅助机关、咨询参谋机构、派出机关、事业机关等。

1.3.2行政组织设置的原则
行政组织设置的原则有：(1)需要原则。

(2)精简原则。

(3)统一原则。

(4)依法原则。

(5)效能原则。

1.3.3行政组织体制
行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。

行政组织体制主要有以下几种形式。

1.3.3.1首长制与委员会制
这是依据行政决策和承担行政责任的人数多少来划分的。

首长制，又称独任制、一长制。

指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制。

委员会制又称合议制。

指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制。

1.3.3.2集权制和分权制
这是依据行政组织上下级职权的大小来划分的。

集权制是指组织的一切事务的决定权力集中于上级、下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。

分权制是指组织中的下级机关在其管辖范围内有较大自主权，能自行解决、处理问题，不必事事请示上级，上级对下级在权限范围内的事不加过多的干涉的组织体制。

1.3.3.3完整制与分离制
这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分。

完整制，又称集约制或一元统属，是指同一层次的各行政组织或
同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制。

分离制，又称独立制或多元统筹制，是指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制或监督的组织体制。

1.3.3.4层级制与职能制
这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的。

层级制，又称分级制、直线制或科层制，指行政组织纵向分为若干个层级，每个层级的工作性质和基本职能相同，各对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制。

职能制，又称分职制或分部制，是指行政组织同一层级横向划分为若干个部分，每个部分业务性质和基本职能相同，但互不统属、相互分工合作的组织体制。

在行政实践中，层级制和职能制往往结合并用，形成以层级制为基础的直线职能制。

1.3.3.5矩阵组织体制与立体多维组织体制
矩阵组织体制，又称项目组织体制或专案组织体制，它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制。

矩阵组织是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统。

立体多维组织是在矩阵组织的基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。

目前主要在跨国公司和巨型公司中运用。

它指一个企业组织结构中包含多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，
更易发挥效率。

＊中国共产党确立的行政组织原则：(1)坚持共产党对行政组织的领导；(2)实行民主集中制原则；(3)坚持精干效益原则；(4)注重行政组织的作风建设；(5)强调思想教育的作用和改善思想教育的方法；(6)强调行政组织建设必须以政府职能为依据，以法律制度为准绳。

1.3.5行政机构改革
1.3.5.1行政机构改革的动因
行政机构改革的动因如下：a.经济体制改革的需要；b.政治体制改
革的需要；c.精简机构和人员的需要；
d.减轻财政负担的需要；
e.提高行政效率的需要。

1.4行政领导
1.4.1行政领导的涵义
行政领导的涵义：行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动。

1.4.2行政领导者的职位、职责和职权
行政领导者的职位，职权和职责是实施行政领导活动的不可缺少的三个要素，应当是三者的统一，不可偏废，任何职位，职权与职责相分离的现象，都会带来不利影响。

1.4.
2.1行政领导者的职位
行政领导者的职位是指权力机关或人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选举或任命行政领导者担任的职务和责任。

1.4.
2.2行政领导者的职责
行政领导者的职责是指行政领导者在履行职务过程中所应尽的义务，是对国家和政府委托的任务应负的责任．行政领导者的责任包括政治责任，工作责任和法律责任。

1.4.
2.3行政领导者的职权
行政领导者的职权是指法定的与行政领导者职位相当的行政权力，具体包括执行权，领导权，管理权，用人权，检查监督权和协调权。

1.4.3行政领导和管理理论
1.4.3.1行政领导的权力来源
行政领导的权力：指行政领导者和行政领导集团依靠特定的强制性手段，为有效地执行国家意志和实现一定行政组织目标，依法对其领导对象进行管理、控制的能力。

行政领导的权力属于政治权力。

其
权力方式主要是强制性地推行政令。

行政领导的权力来源主要是：行政职位、行政授权、行政规章制度。

1.4.3.2行政领导的功能
行政领导的功能即行政领导的职责与作用。

(1)确立本组织目标。

(2) 组织与协调下级的工作。

(3) 协调本组织与外部的关系。

(4) 激励下属努力实现组织目标而工作并对他们的工作及时予以评价和控制。

1.4.3.2行政领导的过程‘
按照行政领导活动所依赖的资源及其内在特色，把行政领导的过程分为两个方面：一是科学化过程，二是艺术化过程。

以激励为核心的领导过程就具有明显的艺术化特征。

领导艺术具有经验性和非模式化的特点。

授权的艺术。

授权是领导者普遍采用的一种领导艺术，授权的类型包括四种：(1)刚性授权。

(2)柔性授权。

(3)惰性授权。

(4)模糊授权。

领导者授权的原则是：(1)因事择人，视能授权。

(2)明确权责，适度授权。

(3)授权留责，监督控制。

(4)防止反向授权。

1.4.4行政领导体制
行政领导者以不同的组织原则和方式、方法，组织并形成了多种类型的领导体制。

1、首长制与议会制：首长制，即独任制，是指行政机关的最高决策由行政首长一人执掌的体制；合一制，即委员会制，指行政机关最高决策权由两个以上的人员共同承担的体制。

＊首长制：事权集中，责任分明、指挥灵活、决策迅速等，但有很大的局限性，必须通过制度性的约束来预防各种消极性的效应。

＊合议制：计划周密、分析全面、避免专断，但可能出现低效和责任不明。

2、集权制和分权制：集权制是指行政决策权由上级行政机关掌握，下级机关以上级机关的指令处理政务的行政领导体制；分权制是指行政决策权由上下级机关合理划分，下级机关在其权力范围内可以自主处理政务的行政领导体制.
3、层级制和机能制：层级制，即直线制或分级制，指管理组织纵向划分为若干层次，各层次分别对其上一层次负责，每层所管的业务性质与下层完全相同，但其管辖范围随层次而缩小；机能制，即职能制或分职制，指为完成管理机关的总任务而横向设立平行的具体职能部门的一种体制。

政府系统划分为国务院、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府等为层级制设置；政府机关设立的农业、财政、公安等部门为职能制设置。

两者共同构成行政管理系统的层级和部门。

4、，完整制与分离制：完整制，即集约制，指同一层级的各机关或同一机关内的各部门单位只接受一个行政机关和一个行政首长的领导和监控：分离制，即独立制，指各行政机关彼此独立，受两个以上领导机关的指挥和监控，不存在统一的领导。

＊完善制：职权和责任集中，有利于统筹全局等，但可能导致专断和腐败。

＊分离制：竞争性和自主性，下级的积极性和责任性，但可能政出多门，引起资源浪费。

＊国情的复杂性决定了行政领导体制选择的复杂性和多样性。

现行的领导体制主要有：总统制、总理制、国务院制(行政首长负责制)、部长会议制、委员会制等
1.4.5行政领导方式
(1)按照行为取向来划分，行政领导方式可分为以任务为中心和以人为中心两种基本类型。

(2)按照权力运用的方式划分，可分为集权型、分权型和放任型三种领导方式。

(3)按照领导行为和方法划分，可分为强制型和非强制型两种。

1.4.6.1行政领导者的素质
行政领导者的素质，是指领导者具有的内在要素、本质和基本条
件，它包含了先天的生理特征和后天的修养两个方面的内容，如精神的、心理的、思想的、智能的和体质的等等。

凡是成功的、卓有成效的领导者，都具有人格高尚、能力卓越的良好领导素质。

一般说来一个领导者的基本素质应具备以下方面；
(一)坚持正确的政治方向。

(二)知识丰富。

(三)能力全面。

(四)身心健康。

1.4.6.2行政领导者的结构
行政领导者的结构主要讲究几个互补：
1．专业互补： 2.能力互补： 3．气质互补 4.年龄互补
1.5.1.1公共政策的涵义
公共政策是政党或国家对公共事务和公共行为做出的规定，它告诉人们应当做什么，不应当做什么，提倡什么，反对什么。

因此，一般意义上，公共政策可以被理解为政府和政党为处理公共事务、实现公共管理而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。

其主体是政府机关及政府官员，执政党也经常被看作公共政策的重要主体。

1.5.1.2公共政策的特征
公共政策的特征有：公共性、整体性、动态性、规范性、目的性、权威性、多样性。

1.5.1.3公共政策的功能
1.制约性功能：禁止不希望的行为发生(对特定对象行为、对特定行为的制约)。

2.导向性功能：对人们的行为和事物的发展加以引导(直接引导和间接引导)，引导人们的行为和观念。

3.象征性功能：影响公众的思想、观念。

4.调控性功能：调节和控制社会公共事物中的各种利益矛盾。

5.分配性功能：资源向谁分配？如何分配？什么是最佳分配？
6.管理性功能
1.5.2公共政策的类型
1.元政策：用以指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总
称。

2.基本政策：用以指导具体政策的主导性政策。

3.方面政策(具体政策或部门政策)：针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。

1.5.3.1公共政策的主体
公共政策的主体：在政策周期中进行能动活动的组织和人员，分为官方决策者和非官方参与者。

包括立法机关、行政机关、司法机关、政党，以及利益团体、思想库、大众传媒、公民。

1.5.3.2公共政策的客体
公共政策的客体是指政策发挥作用时所指向的对象，分为公共政策问题和目标群体。

包括政策所要改变的状态、政策执行中直接作用的对象和政策所协调的人们的利益矛盾。

1.5.4公共政策的制定过程
公共政策制定过程包括“提出问题、确定目标、拟定方案、优选方案、实施政策”五个步骤，以及各个步骤之间的多次反馈。

目标和方案是公共政策制定所必须具备的两个基本要素。

能否保证政策目标的有效性取决于两个环节：一是政策目标的设计正确；二是不同的参与者对政策目标达成共识。

为保证政策目标的正确，政策目标必须明确具体；政策目标必须有效协调；政策目标与手段必须统一。

拟定方案的基本环节包括：设想、分析、初选、评定、淘汰等。

公共政策制定的方法包括：特尔菲法、决策树法、灵敏度分析法、成本效益分析法和模糊综合分析法等。

采用的技术主要是预测技术。

1.5.5公共政策的执行
公共政策执行是指把政策内容付诸实施的过程。

政策对象对政策执行的接受行为，可分为三个层次：服从、认同与内化。

公共政策执行是执行者(包括公共组织和公民个人)运用各种手段来贯彻和实施政策指令，以达到预期目标的全部活动和整个过程。

公共政策执行的特点有三个，即行动性、组织性、灵活性。

公共政策执行者是政策执行的主体，1、政府行政机关2、立法与司法机关 3、政党组织 4、利益集团、社会组织、社区组织和公民个人
1、公共政策执行的原则
(1)坚定性与灵活性相结合。

(2)实事求是与创造性相结合．(3)注意整体性原则。

(4)强制执行与宣传教育相结合。

2、公共政策执行的手段
政策执行的手段多种多样，必须因具体情况而作出合适的选择。

执行政策时，大概可供选择的手段有：(1)行政手段；(2)法律和法制手段；(3)经济手段：(4)思想教育手段。

1.5.5.4公共政策执行过程
公共政策执行过程分为三个阶段。

1、为执行所做的准备
2、正式执行过程中的具体活动·
3、执行活动的善后工作
对政策执行起作用的因素有以下几个方面。

1、公共政策执行体制
2、公共政策执行者
3、政策客体
4、政策本身的问题
5、政策执行的资源
1.5.6公共政策的评价
公共政策评价是对政策实施结果及其影响的一种综合判断。

对政策效果进行评价需要制定一套政策评价标准。

制定政策评价标准的原则是：科学性；客观性；可比性；方向性；准确性。

价值原因、政策目标的不确定性、利益冲突的连续性、评价资源的有限性、数据资料的不全面性是影响政策评价标准的因素。

1.5.6.1政策评价的含义与意义
1、含义
公共政策评价是依据一定的标准和程序，对政策执行的效果、效益、效应加以考察、判断和评定，并把评价结果反馈到决策部门以便
对政策的前景和变迁做出决定的过程。

2、意义。

(1) 公共政策评价是政策制定活动的重要前提和基础。

(2)公共政策评价是政策实施活动的关键条件。

是公共政策过程中介于执行与调整之间的重要环节。

(3)公共政策评价是社会公众政治生活的重要内容。

1.5.6.2公共政策评价主体
中国的政策评价主体大体上可分为两类。

1、政策评价人员．其组成人员有两类：一类是政策研究机构的一部分人员兼顾评价工作，另一类是大学、社会科学研究机构、党校系统等学术研究机构的人员。

2、政策评价组织
1.5.6.3公共政策评价标准
公共政策评价标准有三大类
1,公共政策评价的一般标准。

即公共政策评价活动中共用的和通用的标准。

这些标准包括：(1)政治标准；(2)生产力标准；(3)公共利益标准(4)社会实践标准。

2,公共政策评价的特殊标准。

即不同类型的公共政策行为的评价有自己特殊的评价标准。

比如，公共政策从纵向可分为总政策，基本政策和具体政策，从横向可分为政治、经济、文化、社会政策和外交政策等，它们都有各自特殊的评价标准。

从公共政策运行的实践来看，目前人们比较认同的具体评价标准有：(1)成本标准；(2)效果标准；(3)效率标准；(4)效益标准。

3、公共政策评价的主观标准。

评价者主体的价值观、利益观和兴趣爱好等因素，都会影响到政策的评价。

公共政策评价程序分三步
1、政策评价的准备工作
2、政策评价的具体实施
3、政策评价总结
公共政策评价方法
1、比较分析法。