整体性治理应对我国社会组织治理碎片化的新范式

2020年第12期学习与探索No.12,2020 (总第305期)Study&Exploration Serial.No.305・政治发展研究・
整体性治理:应对我国社会组织治理碎片化的新范式
李峰I'2
(1.吉林大学行政学院，长春130012；2.黑龙江省社会科学院政治学研究所,哈尔滨150018)
摘要:近年来，随着我国经济社会快速发展，社会组织在各个领域呈现出蓬勃发展态势，在社会治理中发挥着越来越重要的作用。

但在实践发展中，它也面临着一系列问题，尤其是社会组织治理问题相互联结，缺乏明确的边界，无法将责任划分给特定领域或部门，充满了复杂性和不确定性，已经成为一种治理的“棘手问题”。

同时，我国社会组织治理存在着目的与手段的分离、责任的分化和裂解以及治理工具落后等问题，导致社会组织在概念、范围以及治理政策上呈现出典型的碎片化特征。

整体性治理作为针对“棘手问题”和碎片化的一种治理理论的全新范式，可以为我国社会组织治理提供一种全新思路。

关键词：国家治理体系；社会治理机制；国家治理效能；社会组织治理；整体性治理；治理碎片化
中图分类号:D630文献标志码:A文章编号：1002-462X(2020)12-0057-06
党的十九届五中全会将“提升国家治理效能”作为我国“十四五”时期经济社会发展的主要目标。

社会组织治理是国家治理体系的重要组成部分,社会组织治理现代化水平影响着我国国家治理体系现代化程度。

改革开放以来，我国社会组织数量快速增长，规模不断扩大,在经济、政治、社会、文化、生态文明等领域发挥了重要的作用，成为推动经济社会发展的重要力量。

经过多年的发展建设,我国社会组织管理制度基本形成,但有效的社会治理机制尚未形成。

目前，我国社会组织治理主体分散、层级过多、权力交叉、责任裂解、政出多门、协调困难，呈现出碎片化的治理特征,社会组织治理体系尚未步入规范化的轨道。

碎片化的治理格局造成社会组织与原有的价值目标偏离，无法达到预期的效果。

要从根本上改变我国社会组织治理的碎片化问题，实现社会组织治理现代化目标,必须对我国社会组织现有的治理体制和机制进行必要的调整。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“2020年后社会组织承接扶贫服务的社会机制研究”(19BSH145)作者简介:李峰，1981年生，吉林大学行政学院博士研究生，黑龙江省社会科学院政治学研究所副研究员。

一、当前我国社会组织治理中的碎片化问题
公共治理碎片化指的是政府在应对公共问题时，其权力和资源在数量上表现为大量的碎片，在地域和功能上彼此交叉重叠，同时政府各部门间缺乏协同。

目前我国社会组织治理无疑呈现出了这种碎片化特征，主要表现在以下三个方面。

1.概念碎片化
我国社会组织治理碎片化问题最显著的表现就是社会组织概念的碎片化。

社会组织缺乏统一的称谓，呈现出复杂混乱的局面。

从我国社会组织的现实境遇来看，无论是在官方文件、学术研究中还是民间用法上都尚未完全统一，甚至在使用过程中出现相互矛盾和冲突的现象。

正如王浦劬先生指出的，“在全面深入推进国家治理现代化的深刻历史进程中，基本认知的歧义和随意却可能成为推进社会治理改革的思想困结,从而使得全面推进社会体制改革实践面临路径选择和实施方案上的分歧或阻碍”⑴。

关于社会组织，在我国相关法律制度、官方文件、学术成果和媒体中常常提及的相关称谓有非营利组织、非政府组织、社会团体、公民组织、社会组织、民间组织、第三部
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门、第三方组织、NPO、NGO、群众组织、群众团体、群团组织、免税组织、志愿组织、公益组织、慈善组 织,等等。

这些称谓虽然都指代一定的社会组织,但是其定义、内涵和范围均有所不同。

一些学术界、实务界人士按照自己的价值取向和个人喜好不加区别地混淆使用甚至交替使用这些概念，不仅制约了学术界对社会组织的研究和讨论，而且影响了社会组织相关政策制度的制定、执行、评估，搅乱了公众对社会组织的认知和判断。

在相同或相近的概念中存在着近20种不同的名称，特别是各种称谓在实践中的使用混乱，使社会组织在具体运行和发展中遇到了大量的麻烦,成为阻碍组织发展的前提性问题，同时也给社会组织管理、治理带来很大的困难。

2.范围碎片化
我国社会组织治理的碎片化除表现为概念的碎片化外,还表现为社会组织范围的碎片化。

关于我国社会组织的具体范围，官方政策和学术研究均没有一个统一和固定的标准。

有观点认为，社会组织是原有民间组织的升级版，只是符合我国社会现实语境下的新称谓,与民间组织等称谓大同小异,并没有实质性的区别，因此其范围也应该与原有的民间组织范围保持一致，即包括社会团体、民办非企业单位和基金会。

也有一些学者对此持不同意见，认为社会组织应是一个全新的概念，是指相对于政党、政府、企业组织等传统组织形式以外的各类民间属性的组织，社会组织扩大了原有民间组织的范围，主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会，以及在民政部门备案的部分中介组织以及社区活动团队。

清华大学NGO 研究所所长王名则认为,从政府、企业和社会组织之间的关系来区分，社会组织是指政党、政府和企业以外的各类民间性组织,其范围包括事业单位、人民团体和民间组织三大部分［2］。

社会组织的范围直接关系到社会组织治理的有效性,范围过小容易造成政府缺位,导致治理失灵;范围过大则容易造成政府越位,导致治理越界;而模糊的治理范围则会导致治理主体自由裁量权过大,治理行为不规范不统一，进一步加剧社会组织治理的碎片化问题。

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3.政策碎片化
政策是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是决定人们的相互关系的系列约束。

从现实状况来看,我国社会组织的治理政策相对复杂,政策层级、政策类别、涉及政策事项都很多，呈现出典型的政策碎片化特征。

从政策的调整范围看，一方面是专门管理政策的碎片化。

我国目前没有专门的“社会组织法”，治理社会组织的主要政策依据是国务院出台的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》《基金会管理条例》。

从名称和规范的范围可以看出，目前对社会组织的治理仍是按照传统专业化分工方式进行的,细致化、窄域化特征明显。

这些法规在特定时期确实推动了某一领域的社会组织快速规范发展,但是从社会组织治理的整体角度来看,这些法规无法起到统一规范的作用,导致我国社会组织治理政策的碎片化。

另一方面是一般性法律调整范围的碎片化。

目前社会组织治理政策中包括大量的一般性法律，既有针对社会组织特定事项的专门法律，如规范慈善类社会组织的《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》，也有一些专门法律涉及了社会组织管理，如《律师法》《会计法》中有关于规范中介性服务社会组织的规定，《民办教育法》《教师法》有关于规范民办教育社会组织的规定。

可见，社会组织治理的政策依据既要遵循专门的政府法规又要遵循一般性的法律规定,这直接导致了社会组织治理政策的碎片化。

二、整体性治理：应对碎片化的公共治理新范式
20世纪90年代末期，随着公共事务向多元化、复杂化、全球化、信息化发展，诸多国家普遍采用的新公共管理理论和实践开始面临巨大的挑战，特别是新公共管理基于专业化分工造成的碎片化问题，已经影响和制约了政府的公共服务效能，使新公共管理运动遭遇了巨大的困境。

很多国家开始反思新公共管理等传统治理理论，对新公共管理理论的质疑和批评开始增多，认为新公共管理治理范式在新的时代背景下已难以适应经
济社会发展的需要。

很多学者认为新公共管理进入了后新公共管理时期，开始寻找新的治理模式,其中最重要的两种范式，一个是以罗伯特•登哈特为代表提出的新公共服务理论范式，一个是以佩里•希克斯和帕克•登立维为代表提出的整体性治理理论范式。

整体性治理理论提倡：“政府治理模式以充分运用信息技术为治理手段，以服务公民需要为主导理念，协调信息系统、治理层级、公私部门并整合其功能与责任机制;它强调政府部门之间、政府组织与非政府组织之间的协同与整合机制的综合运用，促进公共服务主体协同合作,为公众提供无缝隙公共服务。

”[3]整体性治理理论一经提出，迅速得到了理论界和实践界的重视和认可，很多学者认为整体性治理将成为21世纪公共治理的新范式。

“整体性治理的改革范式也被运用于英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、荷兰和日本等多个国家的政府改革与实践中”⑷。

随着整体性治理理论的发展和应用，我国学者也开始关注整体性治理理论，对其概念内涵、理论阐释和价值作用等方面进行了引入式研究，并积极尝试运用这一理论来解决国内的一些现实问题，如在大部制改革、整体性政府建设、公共服务碎片化治理、跨域治理、府际关系协调等方面展开了研究并取得了一些成果。

整体性治理理论主要针对由部门化、专业化方式管理产生的以碎片化为主要特征的“棘手问题”，提出以现代信息技术为工具,充分运用“整合”和“协调”等治理范式的分析框架。

可以说，棘手问题、碎片化、协调和整合是整体性治理的核心论题，这也与当前我国社会组织治理存在的严重的碎片化问题相对应，符合整体性治理的靶向要求。

整体性治理理论作为一种全新的理论分析工具,对我国的社会组织治理具有一定的适用性。

按照整体性治理理念，碎片化问题的形成有如下三个原因。

1.目标与手段的分离
整体性治理理论认为，造成治理碎片化的原因主要是在治理环节上出现了所谓的目标与手段分离的问题。

从当前我国社会组织治理现状来看，这一问题表现十分明显,尤其是社会组织的宏观发展目标与微观治理手段的相互分离,且趋势日益明显。

从宏观目标来看，在近年来党的中央决议和政府的工作报告中，多次强调积极支持社会组织发展。

从党的十六届六中全会决定支持社会组织参与社会管理和公共服务，到党的十八届三中全会要求推广政府向社会组织购买公共服务，再到党的十九大重点突出社会组织在环境保护、精准扶贫等服务领域的作用，都充分肯定了社会组织的社会治理价值，确立了大力发展社会组织的宏观目标。

然而从微观治理手段来看，限制性的制度仍然较多。

一方面是严格的准入标准,我国现行的社会组织治理模式将准入作为管理的重点,对社会组织的登记和成立采取严格把关的许可制度，设定了过高的前置条件。

社会组织准入普遍采取的是“双重管理”的成立登记许可制度，即社会组织的成立需得到业务主管单位以及民政部门的双重批准，社会组织资格准入门槛非常高。

另一方面是宏观性、目标性的政策较多，而在具体微观层面,具有可操作性、解决实际问题的细则制度明显不足,甚至出现了社会组织发展的微观“制约”手段，形成了事实上的目标与手段分离的问题。

从我国现行社会组织制度体系看，限制类的政策占了较高的比例。

根据一项关于2004—2016年我国省级层面社会组织503份政策的量化研究显示，“当前各地社会组织的政策工具以监督管理工具为主，放松管制工具次之，培育发展工具最少”⑸。

这些政策反映出地方政府对社会组织仍然采取管控型的治理方式,导致治理环节上出现了目标与手段的分离。

2.责任的分散与裂解
在希克斯看来，责任意识对整体性治理至关重要。

从我国现行社会组织治理现状来看，治理责任的分散与裂解是社会组织治理碎片化的重要原因之一。

一方面是社会组织“双重管理”导致的责任分散与裂解。

在双重管理体制下,业务主管单位和登记管理机关均负有登记前审查的职责。

这种管理体制设计原本是为了实现双重审核和双重负责的“双保险”，然而实践证明，管理部门间职责的交叉重复容易导致相互推诿扯皮、行政效率低下。

在当前的管理体制下，业务主管单位拥有较多的监督管理权力，国务院行政法规要
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求业务主管单位必须履行业务指导及管理职责,但没有对其如何履行该职责作出具体规定，缺乏明确的责任要求，也未授予其相应的管理职权。

这就导致了业务主管单位对社会组织管理的权责不一致,容易造成业务主管单位的管理错位、越位和缺位，走向无为放纵和过分干预这两个极端。

另一方面是社会组织“分级管理”导致的责任分散与裂解。

根据《社会组织登记管理条例》的规定,国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。

因此，全国性社会组织由国家部委一级进行业务管理，全省性社会组织由省级机关负责业务管理。

这就造成了同一地区的社会组织由于层级不同、归属不同而治理主体不相同的问题,治理责任也随之发生分散与裂解。

综上,现行社会组织管理模式中的“双重管理”与“分级登记”，导致了社会组织治理主体的多元化、分散化，也造成了社会组织治理责任的分散与裂解。

3.治理工具和手段的落后
近年来，信息和通信技术呈现出飞跃式发展态势，并在各个领域扮演着越来越重要的角色，发挥着越来越重要的作用，利用信息技术收集、识别、存储、传递、处理和使用各类信息已经成为各部门、各行业的共识。

“电子政务已成为最重要的政府管理工具，成为推动当代公共管理变革的最根本动力”⑹。

但目前我国社会组织治理工具和手段还相对落后,存在着信息化、数字化基础不足,互联网+政务服务不充分等问题，已经难以满足当前社会组织发展的要求。

一方面，我国的社会组织管理信息化尚未形成。

大多数社会组织管理事项尚未实现网上办理，社会组织登记注册、年检验照、财税审核等程序性工作还需要传统的书面材料传送和审查,操作过程中人为因素比较多,工作效率低。

另一方面，社会组织管理主体间存在着信息壁垒，无法实现信息共享。

我国现有的社会组织治理主体多且分散，这种治理构架强调的是部门职能化和分工化,社会组织的诸多管理事项都要由专门机构按照事先制定的规则来处理，因此社会组织的信息也都由不同的单位和部门掌握，各项信息孤立地存在,造成了相关信息的碎片化，无法实现社会组织信息有效整合和实际运用。

在这种大环境下，纵向机构层级多,容易造成信息衰减和失真;横向部门界限明显，则可能导致信息相对封闭、传导不畅。

三、我国社会组织整体性治理的路径选择
彭锦鹏认为,为了达到整体性治理的境界，需采用三种相互补充的改革策略,形成政府整体性治理的基础,也就是通过建立信息科技所形成的在线治理模式、整合型政府组织和主动型文官体系以及统合性的协调机制⑺。

整体性治理的整合、协调以及信息化治理路径，为我国社会组织治理提供了一种全新的思路。

1.整合现行社会组织治理体系
整合是整体性治理理论的核心概念，也是整体性治理范式的组织构架原则和首要制度性策略方法，是针对治理碎片化提出的策略路径。

按照整体性治理理论,治理整合需从三个维度加以实现。

其一，整合治理主体。

建议将“双重管理”逐步过渡为“直接管理”。

整体性治理理论认为,打破现有以专业分工为基本构架组织的界限、实现功能整合与结构重构是各政府组织所应对的重要主题之一。

针对我国社会组织治理主体碎片化、组织架构离散化的情况，改变现有社会组织治理主体多、散、乱的问题，整合现有社会组织治理主体,优化治理组织架构显得尤为重要。

这就需要从党的全面领导角度整合社会组织治理体制机制,由党作为我国社会组织的治理主体，统筹社会组织发展，推动社会组织管理制度改革与创新，逐步扩大直接注册登记的社会组织范围，通过渐进式的方式逐步减少、直至取消业务主管单位,提升登记管理单位业务权限，将业务主管单位相关管理职能并入登记管理单位，由原有登记主管单位与业务主管单位“双重管理”改为登记管理单位“直接管理”。

其二，整合治理层级。

推动“分级管理”向“属地管理”逐步转变。

现有社会组织分级管理机制是按照社会组织开展活动范围和级别,实行分级登记、分级管理。

根据分级管理原
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则，全国性的以及在两个省份以上开展活动的社会组织,其登记部门为国务院民政部门,其业务主管单位也是中央一级的党政机关。

地方性的社会组织由同级的所在地政府授权单位进行登记和管理。

针对社会组织分级管理导致我国社会组织治理碎片化，并产生资源及监管的分散和缺失的问题，可以适当地减少治理层级,实现治理层级的整合。

由原有的国家、省、市、县分别管理的层级管理改为统一的属地管理,即由地方行政部门负责所辖地区的社会组织管理。

其三，整合治理制度。

在逐步完善“依规管理”的基础上，积极推进“依法管理”。

由于现有的社会组织治理制度体系以国务院法规为主，层级不高,不能全面有效地治理现有的各类社会组织，必须通过其他一般法、专门法进行规制。

针对这种社会组织治理制度的碎片化问题，有必要对现有社会组织相关制度进行整合,尽早出台社会组织治理的“母法”一社会组织法,对分散于各类、各层级法律法规政策中有关社会组织的相关规定进行统一整合，将现有以国务院法规为主的“依规治理”转变为以国家法律层面的社会组织法为主的“依法管理”。

2.构建社会组织治理协调体系
协调是指为完成计划和任务目标、正确处理组织内部与外部各种关系,通过对各项任务目标和各种资源进行调节,使之形成搭配合理、配合得当、运行同步、互为依托的一种过程。

协调的目的是为组织正常运转创造良好的条件和环境,促进组织目标的实现。

整体性治理认为在建立整体性治理的组织架构时,需要加入的是统合性的协调机制,使整合的能力在实际运作中得以充分地发挥。

其一，设立社会组织治理协调机构。

从西方整体性治理的经验来看,许多国家已在分层次、分类型的基础上将政府行政首脑办事机构定格为政府综合协调中心，并在大部门体制的国家中达成共识,相继予以践行⑻。

设置具有权威性的社会组织治理协调机构,是解决当前我国社会组织治理碎片化和服务裂解化的问题、实现社会组织整体性治理的重要保障。

可以借鉴广东顺德大部制的改革方式,通过在各级党组织设置“社会工作部”，作为社会组织治理的主体，同时负责社会组织治理相关协调工作。

其二，注重政策上的统筹协调。

整体性治理认为治理政策的碎片化并不仅仅是由政策调整客体内容的复杂化决定的，而通常是由政策制定的体制决定的，这种体制通常是缺乏必要的协调。

也就是说，治理政策的碎片化通常是由政策缺乏协调导致的。

关于政策协调，整体性治理也给出了新的解决路径，一方面通过战略规划进行政策协调，另一方面借助于程序优化进行政策协调。

从我国的实际情况来看，在社会组织治理政策制定上,要遵循顶层设计原则,统筹规划社会组织相关政策的设计和制定。

从国家层面对社会组织治理提出整体思路，协调国家层面的各项政策，减少政策冲突和制约。

同时，对社会组织各层级、各项治理政策进行结构性的优化,尽快对存在矛盾和冲突的政策进行调整，对不合时宜的政策及时修订和废止。

其三，强化公私部门的协调。

随着治理理论和实践的逐步运用，治理主体已经并不仅仅局限于政府，由政府、企业、社会组织和公民共同参与的多元化的治理体系逐步得到认可。

在我国的社会组织治理实践中，治理主体正在逐步增加,北京、上海等地采用“枢纽型社会组织”参与社会治理，然而由于缺乏协调,各自为政的治理方式不仅无法充分发挥治理资源的整体效用,而且存在公共性较强的治理权力因得不到有效约束而被滥用的风险。

“整体性治理要求通过机制建设,推动多元主体间的协作互补,在充分发挥各自特点和优势的基础上发挥协同效应。

”⑼我国可以借鉴英国、澳大利亚等国家的经验,与社会组织签订合作协议，将部分社会组织的治理职能交给“枢纽型社会组织”，通过政府与社会组织协调合作，形成协调可控的社会组织治理体系。

3.全面推进社会组织治理数字化
整体性治理的技术层面是以现代信息技术为支撑的，其理论的代表人物均认为信息技术的发展特别是数字技术在政府部门的应用，是整体性治理理论产生的重要背景之一。

因此，我国的社会组织治理应当从传统管理方式向信息化、数字化管理方式转变。

其一，全面推行电子政务，实现社会组织“一站式”治理服务。

构建共建共治共
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