既有铁路在城市区段实施外迁工程资产运作模式的创新与实践

既有铁路在城市区段实施外迁工程资产运作模式的创新与实践徐涌
【摘要】实施既有铁路在城市区段外迁工程是大势所趋.介绍在贵州省的遵义、都匀、贵安新区,对处于三个城区段的既有川黔铁路、黔桂铁路、湖林支线实施外迁
的项目工程前期工作过程中,在资产运作方式和模式上的创新实践,以及取得的效果,为今后类似项目提供借鉴和参考.
【期刊名称】《铁道经济研究》
【年(卷),期】2018(000)003
【总页数】5页(P4-8)
【关键词】既有铁路;城市区段;外迁工程;资产运作
【作者】徐涌
【作者单位】中国铁路成都局集团有限公司,四川成都610081
【正文语种】中文
0 引言
随着我国城镇化进程的加快，城市空间快速扩展，既有铁路被城市包围，地方政府迫切要求对城市区段铁路实施外迁，以满足城市规划和建设需要。

同时，由于既有铁路建成年代较久，技术标准、线路病害等对运输安全影响较大，特别是从盘活既有铁路土地等资产方面出发，实施既有铁路在城市区段外迁工程也是大势所趋。

中国铁路成都局集团有限公司（以下简称成都局集团公司）与贵州省遵义市、黔南州、
贵安新区政府按照国家相关政策，在中国铁路总公司（以下简称铁路总公司）的指导下，依法合规地对三个城市区段既有铁路实施外迁，在既有铁路的资产运作模式等方面创新突破，实现了互利共赢。

1 项目基本情况
1.1 川黔铁路遵义城区段线路外迁工程项目(遵义项目)
1.1.1 既有川黔铁路在遵义城区段情况
既有川黔铁路遵义城区段为高炉子至阁老坝段，线路长45.9 km，共有7个既有车站。

其中：主要客运业务办理站为遵义站，高炉子站为技术作业站，阁老坝站为会让站，其余5个车站为货运业务办理站，南宫山站为本区段的一级二场（到发场、调车场）区段站，主要负责货物列车到发以及区段列车的编组、解编等作业。

整个区段共有既有铁路土地3 632 482 m2（5 446亩），其中区间用地2 304 485 m2（3 455亩）、站区用地 1 327 997 m2（1 991 亩）（含铁路职工住宅用地219 443 m2，329亩）。

据初步统计，该外迁段范围内有铁路房屋25.1万m2。

根据遵义市的规划，在中心城区形成“一轴、两圈层、六大板块”的工业产业布局结构，拟在内圈层形成以环保型、集约型、服务型和高新技术含量产业为主的产业布局。

而处于内圈层的遵义北、遵义南站接轨25条专用线，与之连接的多是高耗能、高污染企业，影响了规划的实施。

1.1.2 外迁工程情况
新建线路自川黔铁路高炉子站接轨，向南经董公寺站、遵义东站、和平站后，接入川黔铁路南白镇站、阁老坝站，新建线路长37.4 km，投资估算30亿元（见图1）。

全线新征用地 2 687 276 m2（4 028.9亩）。

图1 川黔铁路遵义城区段线路外迁工程示意图
1.2 黔桂铁路都匀站移站工程项目（都匀项目）
1.2.1 既有黔桂铁路在都匀城区段情况
既有黔桂铁路都匀城区段为绿荫湖至下寨段，线路长17.3 km，共1个既有车站（都匀站，为客运业务办理站）、2个区间。

整个区段共有既有铁路土地约618 976 m2（928亩），其中区间用地266 133 m2（399 亩）、站区用地 352 843 m2（529 亩）。

据初步统计，该外迁段范围内有铁路房屋3.2万m2。

随着城市的发展，既有黔桂铁路已位于都匀城区中心地带，并与铁路沿线的企业共同将城市南北走廊控制在剑江河与斗篷山之间狭窄的范围内。

根据黔中城市群发展规划，都匀市将建设成为区域中心城市，而黔桂铁路的外迁就成为解决好城市东西连片问题、释放老城区土地、改善居住品质的关键环节。

1.2.2 外迁工程情况
新建线路自黔桂铁路下寨站贵阳端引出，向北下穿贵广铁路、厦蓉高速公路后，于兰海高速公路东侧设新都匀站，出站后下穿兰海高速公路至黔桂铁路绿茵湖车站柳州端，新建线路长约14.6 km，投资估算11.4亿元（见图2）。

全线新征用地约381 524 m2（572 亩）。

图2 黔桂铁路都匀站移站工程示意图
1.3 湖潮至清镇段外迁工程项目（贵安项目）
1.3.1 既有湖林支线在规划的贵安新区情况
既有湖林支线贵安新区段为湖潮至清镇段，线路长14.5 km，共1个区间，整个区段既有土地约664 332 m2（996亩）。

据初步统计，该外迁段范围内有铁路房屋1.8万m2。

根据贵安新区构建“一核两区”空间结构的总体规划，拟在其东部打造连接贵阳中心城区，以城市功能提升、战略新兴产业和高端人才聚集为主的核心职能集聚区。

而湖林支线自南向北穿越了贵安新区核心区，分割了贵安大道、金马大道等多条城市主干道和多个城市功能区，对新区规划实施产生很大影响。

1.3.2 外迁工程情况
新建线路自沪昆铁路石板哨站接轨，向西北经麦坪站、清镇北站，接入既有铁路，新建线路正线长约22.6 km，新建清镇北至清镇站联络线1.3 km，新建清镇站至山林边线路所联络线0.6 km，新建沪昆左线2.8 km、沪昆右线4.0 km，新建湖篙支线0.4 km等工程，投资估算22.3亿元（见图3）。

全线新征用地约 994 497 m2（1 491 亩）。

图3 新建铁路湖潮至清镇段外迁工程示意图
2 运作过程
2.1 确定工作主体和机制
按照成都局集团公司分别与遵义市、黔南州、贵安新区政府会谈纪要，路地双方明确了遵义铁投公司、黔南州铁建办、贵安新区轨道交通建设指挥部分别为三个外迁项目的责任主体，与成都局集团公司有关部门进行对接。

同时，成立了由成都局集团公司领导与三个地方政府主管领导为总牵头人的工作班子和工作机制，双方下设土地、资产等工作组进行日常工作的联系沟通，总牵头人定期召开会议协商解决推进过程中存在的问题。

2.2 开展资产处置方式谈判
为争取利益最大化，实现国有资产保值增值，2012年6月至2014年10月，成都局集团公司与三个项目的地方责任主体单位，按照“深化合作、互利共赢”的原则，就既有铁路土地和生产生活房屋拆迁补偿、建设方式等经过两年多的协商，初步达成一致意见。

2.3 签订合作框架协议
在铁路总公司计统部等的大力指导下，2013年1月、2014年4月、2014年10月，成都局集团公司先后与遵义市政府、黔南州政府、贵安新区政府就实施三个外迁段工程的事项进行了多轮会谈，在履行“三重一大”集体决策程序后，路地签订
了《遵义市铁路建设战略合作框架协议》《黔桂线都匀站移站工程合作协议》《贵安新区铁路建设合作框架协议》，明确由路地双方共同开展改线工程的前期工作，力争尽早开工建设。

2.4 三个外迁项目推进情况
2.4.1 遵义项目
2012年，渝黔铁路开工建设。

遵义市抓住该线从城区过境的时机，提出川黔线线路外迁工程与渝黔铁路28 km并行线路同步建设，不仅大幅节省工程投资，而且
可以减少二次施工对城区的干扰影响,为优化城市功能布局打下基础。

2013年9月、2014年9月和2014年11月，铁路总公司、贵州省政府分别以《关于川黔铁路
遵义城区段线路外迁工程项目建议书的批复》《关于遵义城区段线路外迁工程可行性研究报告的批复》《关于遵义城区段线路外迁工程初步设计的批复》批复项目的预可研、可研和初步设计。

项目经过招标后，于2014年开工建成，计划2018年5月建成投用。

2.4.2 都匀项目
2014年5月、2017年7月和2017年10月，铁路总公司、贵州省政府分别以《关于黔桂铁路都匀站移站工程项目建议书的批复》《关于黔桂铁路都匀站移站工程可行性研究报告的批复》《关于黔桂铁路都匀站移站工程初步设计的批复》批复项目的预可研、可研和初步设计。

项目于2017年11月招标，2018年1月开工
建设，计划于2019年建成投用。

2.4.3 贵安项目
2015年5月、2017年7月和2017年11月，铁路总公司、贵州省政府分别以《关于改建铁路湖潮至清镇段外迁工程项目建议书的批复》《关于改建铁路湖潮至清镇段外迁工程可行性报告的批复》《关于改建铁路湖林支线湖潮至清镇段外迁工程初步设计的批复》批复项目的预可研、可研和初步设计。

项目于2017年11月
招标，2018年1月开工建设，计划于2019年建成投用。

3 资产运作模式创新
在既有线和新建段铁路资产运作模式的谈判中，由谁出资实施外迁工程是一个关键和难点。

起初，地方政府认为既有铁路在城区段，已阻碍了城市规划和发展的需要，资产是铁路的，就应该由铁路出资实施搬迁，地方政府提供支持和帮助。

成都局集团公司按照铁路总公司“谁主张、谁出资”的原则，三个项目都进行了近两年的谈判，才达成了由地方政府全额出资的意见。

在此基础上，如何依法合规出资并实施建设，是面临的又一个关键和难点。

在铁路总公司有关职能部门的指导下，路地双方围绕国家有关法规、地方政府和铁路总公司有关规定，又进行了长达近两年的谈判，集思广益，在三个项目上创新采用了两种资产处置方式，最终才使项目得以顺利推进。

3.1 模式一：资产置换
在遵义项目中，路地双方最终达成的是资产置换模式。

这种模式的关键点：由地方政府承担整个外迁工程段项目的建设费用（含征地拆迁工作及费用），由铁路方负责工程建设。

项目建成后的资产，由地方政府全部移交成都局集团公司，成都局集团公司将既有资产移交给地方政府，同时因成都局集团公司既有铁路土地资产在城区，地方政府另再提供部分开发用地，或既有部分土地可以开发的，在符合城市规划的前提下与地方政府协商共同开发。

3.1.1 工程建设
2014年11月，遵义市与渝黔铁路公司就川黔线线路外迁工程代建事宜进行了对
接并签订代建协议，明确了代建范围、工期、资金拨付等，明晰了双方的责任和权利。

由遵义市铁路建设投资股份有限公司负责开工前的各项手续的报批及征拆工作，开工后根据年度投资计划以按月预付、按季结算的方式向渝黔铁路公司拨付工程款。

由渝黔铁路公司按照批准的建设规模、技术标准、投资和建设工期组织建设，保证
工程质量达到规定质量目标。

3.1.2 资产移交
铁路相关专业已于2017年底开展遵义项目的验收工作，逐步接收新线的相关设备。

2017年，成都局集团公司与遵义市政府就川黔线线路外迁工程建设相关事宜进行了多次对接，对既有线资产的评估、处置等问题达成了初步共识，目前正在开展川黔铁路既有资产的评估工作。

3.2 模式二：现金收购
在都匀和贵安新区项目中，路地双方最终达成的是现金收购模式。

这种模式的关键点：对既有城区段的铁路资产进行评估，由地方政府以现金方式收购。

由铁路部门将外迁段工程纳入基本建设，地方政府负责征地拆迁工作。

外迁段工程建成投入运营后，铁路部门移交既有段资产和安全管理责任。

两个项目都明确了拟收购既有黔桂铁路都匀城区段和湖林支线贵安新区城区段的范围，以及收购的总金额。

为减少成都局集团公司的风险，还明确了此金额的地方支付主体，分三期支付的方式，在资产处置、移交、变更过程中产生的相关税费由地方政府全额承担。

同时，双方还明确了既有资产的接收主体移交时限，将收购段的土地资产、运营设施、附属设施设备等资产和安全责任一并移交给地方。

3.2.1 收购金额
考虑到恢复同等功能的两个外迁工程项目费用及相关契税，贵安新区、黔南州收购湖林支线K0+531～K11+214段、黔桂铁路 K414+020～K512+585段资产的
金额分别为22.3亿元、10.9亿元，并按照初设批复、完成招投标、进场施工1年内三个时间节点分期分批拨付。

3.2.2 工程建设
都匀项目和贵安项目由铁路总公司按照基建项目管理，每年下达投资计划，成都局集团公司安排由贵阳建设指挥部作为建设单位进行建设管理。

3.2.3 征拆资金拨付
按照铁路总公司关于“征地拆迁工作由地方政府负责”的要求，投资计划下达后，成都局集团公司将分别拨付9.8亿元、1.75亿元（可研批复征拆费）至贵安新区、黔南州用于征拆工作，经费由地方包干使用。

3.2.4 资产移交
成都局集团公司负责督促贵阳建设指挥部按期完成工程建设，并在外迁新建段项目建成投运30日内停止拟搬迁段铁路运营，60日内配合地方政府办理相关移交手续，90日内完成相关土地、资产的移交。

同时，地方政府全额承担搬迁后腾挪出
来的既有铁路资产处置、移交、变更过程中产生的相关税费。

4 取得的经济和社会效益
4.1 地方取得的效益
4.1.1 优化城市布局，提升城市形象
随着地方经济社会的发展和城市规模的不断扩大，川黔铁路、黔桂铁路由北向南穿越了遵义、都匀中心城区。

沿线30余家钒矿、水泥、金属加工等企业利用连接的25条铁路专用线，在满足自身生产发展需要的同时，也给城市环境带来了较大的
污染。

三个项目的铁路外迁后，不仅释放出约4 669 000 m2（7 000亩）铁路用地，扣除无开发价值的区间铁路用地后，成片相连的站区土地约1 334 000 m2（2 000亩），这些土地可连同原铁路周边的区域由地方政府重新规划利用,有利
于实施厂矿企业的搬迁和大规模的棚户区改造，提高土地利用效率，改善城市人居环境，提升城市形象。

4.1.2 完善区域城市道路，缓解城区交通拥堵
交通拥堵是城市通病。

由于铁路线路的阻隔，地方对铁路周边城市道路的改造往往实施难度很大，如：遵义西站东侧的1.3 km沙河路的南北两端都形成了断头路；都匀市修建的环东南路内贸学校大桥由于都匀站阻隔，一直未与铁路西侧片区联通；
处于贵安新区核心区的湖林支线更是与规划建设的贵安路、白马路等11条主干道交叉，对市政交通的阻隔极为明显。

铁路外迁后，地方可以重新规划城市道路，打通拥堵环节和断头路，优化道路交通组织，平衡道路流量，提升了道路通行能力，极大缓解城区交通拥堵状况。

4.1.3 各种交通方式融合，方便人民群众出行
遵义外迁后原遵义站与新建渝贵铁路的遵义站共站设置，地方政府在此建设了公交和长途汽车站，规划了轻轨，能够做好各种交通方式的有机融合，方便了人民群众出行换乘。

新的都匀站建成后，将形成铁路、公交、出租等多种交通方式为一体的高效、便捷的城市交通换乘中心，满足了城市发展需要和综合交通运输方式作用的充分发挥，实现各种交通方式“零距离”换乘目标。

4.2 铁路方取得的效益
4.2.1 发挥了铁路行业和资源优势，盘活了既有铁路资产
无论是采用资产置换方式，还是采用现金收购方式，由于既有线建成年代久远，提取折旧后，三个铁路项目既有线账面资产净值仅9.6亿元，而外迁段工程总投资共62.3亿元，扣除移交的既有线资产，成都局集团公司资产账面价值将增加52.7亿元。

同时，发挥铁路优势，通过三个项目的运作，地方政府无偿提供了阁老坝、绿茵湖、湖潮铁路货场用地约2 001 000 m2（3 000亩）的新增资源，不仅让低效的铁路用地得到高效利用，而且实现了资产保值增值。

湖林支线外迁和都匀移站采取现金收购方式，经财务测算，两个项目收购铁路资产33.2亿元，扣除净资产价值7.86亿元后，当期净收益为25.34亿元（地方政府承担相关税费）。

4.2.2 运营安全保障能力得到提高
湖林支线由于运营时间长，部分钢轨、道岔尖轨损伤严重，局部地段路基存在翻浆冒泥现象。

川黔铁路、黔桂铁路新线段共有边坡溜坍26处、崩坍落石10处、河床冲刷4处等病害，以及4处公铁平交道口和15处非法人行过道。

新建线路按一
次性铺设跨区间无缝线路、全封闭全立交设计，改善了线路状况，消除了病害，将有效减少路外伤亡事故的发生，确保铁路运输安全。

同时，新线设计行车速度达到120 km/h，能够有效缩短列车运行时间，能进一步提高运输效率。

4.2.3 运营维修成本大幅降低
目前川黔铁路、黔桂铁路工务设备均已接近大修期。

遵义、都匀项目实施后，所有的工务设施换新，原有的52 km线路减少换轨、换岔、线路清筛等线路大修作业，节约维修成本1.07亿元。

4.2.4 获得了新的综合开发用地
按照与三个地方政府的协议，实施三个项目的外迁段工程过程中，遵义市在新建渝贵铁路的遵义站旁提供66 700 m2（100亩）地，都匀市在新都匀站边提供33 350 m2（50亩）土地，贵安新区在贵安站附近提供133 400 m2（200亩）商业开发用地，用于铁路综合开发。

5 结束语
在铁路总公司计统部等的大力支持和有力指导下，成都局集团公司在中心城区段既有铁路实施外迁工程过程中，对既有铁路的资产运作模式进行了有益实践，为铁路总公司2017年出台《关于明确既有铁路城镇段外迁工程相关事项的通知》提供了实践基础。

在我国城镇化进程高速推进的情况下，既有铁路被城市包围，并处于城市中心的情况普遍存在。

在省会城市的既有铁路可以进行市域铁路公交化改造外，在地级城市，地方政府要求中心城区段铁路实施外迁的情况将越来越多。

对既有城区段铁路资产按照依法合规的原则进行处置，是发挥铁路行业优势和资源优势，盘活铁路存量和低效资产的一种有效方式。

除资产置换和现金收购模式外，相信在建设创新型社会的大背景下，还会有更多模式上的创新突破，实现双赢。

参考文献
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