使用划拨土地进行房地产开发的应当补缴土地出让金

使用划拨土地进行房地产开发的应当补缴土地出让金
作者：暂无
来源：《资源导刊》 2015年第2期
特约法律顾问陈战杰
为了叙述简便，以下将江州市某银行经济技术开发区支行称为支行，将江宇房地产开发有
限公司称为江宇公司。

本案发生于新老法律交替时期，所以显得十分棘手。

根据“法不溯及以往”的原则，本案
应当适用当时的法律，即适用1995 年1 月1 日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》。

一、案情回顾和述评
1995 年1 月1 日以前，政府各主管部门依照各自的职权，为支行建设住宅大楼颁发了各
种证件，予以批准，没有瑕疵。

1994 年12 月29 日，江州市行政公署下发《关于建设江州市
某银行宏远实业开发公司宏远大楼征（拨）用地批复》；1994 年10 月2 日，江州市人民政府为该宗地下发《建设用地批准书》；1994 年12 月16 日，江州市建设局下发《建设用地选址
意见书》、建设用地规划许可证；1997 年4 月20 日，江州市建设局为该宗地下发建设工程规划许可证。

直至2002 年6 月21 日，江州市国土资源局为支行办理了国有土地使用证，编号为江国
用（2002）字第1658 号，土地使用权类型为划拨，土地证载面积17340.62 平方米（合26.01 亩）。

国土局无权确定该宗土地的用途。

2002 年11 月20 日，支行与江宇公司签订了合作建房合同，合同约定由支行提供土地使
用权，江宇公司出全资联合开发该宗地，建成后按合同约定分配房产。

该合同的实质是在划拨土地上进行房地产开发，银行利用自己无偿取得的土地盈利自肥，
赚钱盈利。

2003 年10 月20 日，江州市规划局定桩放线并下发建设工程坐标定桩通知书，2004 年2 月2 日，江州市江阳区建委下发建筑工程施工许可证；后又查明，江州市规划局为该支行办理
了规划许可证，江州市住建局为该支行和江宇公司共同办理施工许可证，江州市房管局为江宇
公司办理了房地产销售许可证；
《中共中央办公厅国务院办公厅关于中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩
有关问题的通知》( 中办发〔1998〕27 号)《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见
( 中发〔1999〕2 号)、中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 ( 中发〔1999〕16 号)，均发于1999 年，也就是说，2002 年，我国政企分开已经多年了，支行仍然以政府部
门的身份，以建职工自住房的名义，申请并取得了划拨用地，再用划拨土地入股，与江宇公司
签订共同开发合同，参与房地产开发，并约定房产分红比例等。

各级政府主管部门一直将支行当做国家机关对待，没有及时制止或者纠正。

房产边建边出售，房产管理部门未按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条
检查是否符合预售条件，并配合办理房产证书。

江州市房管局已为该支行和江宇公司办理了多个房屋产权证。

具体发证情况为：2007 年
12 月10 日，江州市房管局为该支行办理了6 本房屋所有权证，产别为国有房产，结构为钢混，设计用途为办公，建筑总面积合计为6515.03 平方米。

2008 年1 月16 日，市房管局为江宇
公司办理了宏远紫晶城6 到32 层AB 两栋共48643.85 平方米的房屋所有权证，产别为股份制企业房产，依据的土地使用权为江国用〔2002〕字第1658 号，即支行的国有土地使用证。

2004 年6 月，江宇公司依据双方签订的合作建房合同和有关部门的许可，开始建设商住
楼宏远紫晶城。

2006 年，一期工程竣工。

2010 年 2 月江宇公司又动工建设二期商务楼。

目前，一期二期共已售出500 余套房屋，宏远大厦基本封顶竣工。

本案中，市政府没有错误；市规划建设管理部门没有错误;江州市国土资源局江阳分局多次下发停工通知书，并联合有关部门对该项目建设多次进行制止，这是完全正确的。

房管部门管
理存在瑕疵。

虽然本案时间跨度长，情况复杂，涉及审批环节多，已经出售部分房产，但是，
完全可以依法处理。

二、依法补缴土地出让金是本案的焦点
《中华人民共和国城市房地产管理法》是1995 年颁布施行的，于2007 年进行了修订，法律的基本原则是相同的。

本案适用1995 年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定：“土地使用权划拨，是指县级以
上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将
土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

”
依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期
限的限制。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定：“下列建设用地的土地使用权，
确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。

”当时这块地是根据第二十三条（一）的规定划拨给
银行的。

《关于查处土地违法行为如何适用〈土地管理法〉有关问题的通知》（1999 年4 月7 日
国土资发87 号）规定：“一、新法实施前发生的土地违法行为，依照下列原则处理：1. 根据
原土地管理法规定，不构成土地违法行为，但根据新法规定构成土地违法行为的，适用原土地
管理法。

”
当时全国各地都是无偿划拨土地给开发商，并鼓励开发商进行建设，以至于许多开发商资
金链断裂后，遗弃烂尾楼，一走了之，政府为了处理烂尾楼花费了很大气力，地方媒体多有报道。

根据该条规定，不应当追究当时划拨土地的政府或者政府所属管理部门的责任，也不得对
支行和江宇公司进行查处或者处罚。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条规定：“商品房预售，应当符合下列条件：（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；（二）持有建设工程规划许
可证；（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二
十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；（四）向县级以上人民政府房产管理部门办
理预售登记，取得商品房预售许可证明。

商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县
级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。

商品房预售所得款项，必须用于有关
的工程建设。

”
根据该条规定，银行的土地是划拨方式取得的，根本就没有缴纳所谓的土地出让金，本不
应当批准商品房预售和销售，所以，2002 年11 月20 日，支行与江宇公司签订的合作建房合同，其中约定房子出售分成之类，显然违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》，根据
《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，应当认定该合同属于无效合同。

但是，该房子已经建成出售，一部分正在建成，一旦撤销，必然涉及房产买受人的财产安全，将使得本案更加复杂，不利于社会稳定。

《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法
律约束力。

合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。

”根据该条规定，银
行将划拨土地用于房地产开发出售，是非法的，但双方合作建房并分成则是合法的。

对非法条款，可以按照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关条款予以规范。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定:“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。

有批准权的人民政府准予
转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定
可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土
地收益上缴国家或者作其他处理。

”
根据该条规定，可以做如下处理：
房产已经出售的，买房人属于善意第三人，不管价格贵贱，买房人均与本案无关。

对已经出售的房产，不管当时是否按照市价出售，从法律上说，房产里面已经包含了土地
出让金。

双方开发利用划拨土地并与出让土地上的房产同等对待出售且从中获取了土地出让金，这属于不当得利，应当予以返还。

可以由国土资源管理部门委托土地评估中介机构，按出售房
产时的土地市场行情评估土地使用权价格和出让金，再由国土局报告市政府，由市政府下文进
行确认，责令双方按出售房产的分成比例限期分别补缴土地使用权出让金。

对尚未出售的房产
和在建项目，也按此额度补缴土地出让金。

上述两种情形可以合并，即将支行取得的全部划拨土地按评估价格由支行和江宇公司双方
按照合同约定的比例补缴土地使用权出让金，然后，国土部门为其补办商业用地的土地登记手
续和国有土地使用权证书，为房产买受人完善国有土地使用权证书，做好善后工作。

这样，支行、江宇公司、房产买受人都可以依法获得完整的土地使用权和房产权。

双方拒不补缴土地出让金的、无力补缴的、双方为分成比例之类产生纠纷的，属于另外法
律关系，可以另案解决。