地方政府公共政策模式反思与制度选择

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一、地方政府公共政策选择模式反思
．政府进行适时有效的公共政策选择，对促进经1济社会发展战略目标的实现，起着重要的影响作用。

政府既可以促进市场发育，弥补市场缺陷，也可以取代市场机制进行资源配置。

政府进行有效的符合经济规律的公共政策选择可加速经济发展，反之则制约经济发展。

正如恩格斯在论述政府的作用时指出的：“国家权力对经济发展的作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下社会发展比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下它在每个大民族中经过一定时期就要遭到崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走。

这三种情况归根到底还是要归结为前两种情况的一种。

但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量人力和物力的浪费。

”
（）
[1]P483经
济学家弗里德曼也认为：“政府的必要性在于，它是竞赛规则的制订者，又是解释和执行这些已被决定的规则的裁判者。

”
（）
[2]P16斯坦福大学青木昌彦教授考察分析
了东亚的经济发展情况后也得出了同样的结论：“经济发展过程中政府最积极的作用，在于为市场机制的作用的发挥提供科学的制度框架和稳定的宏观环境，并以此为基础充分发挥市场主体的意志行使能力，增强他们的经济活动能力，进而以一种更具竞争却有序的方式协调经济主体的分散决策，而不是被动地加以指导或使之无序竞争。

”
（）
[3]P8 ．在中国区域经济发展进程中，地方政府扮演着
2双重重要的角色，成为推动区域经济社会发展的重要力量。

一方面作为全国政府体系中的重要环节和组成部分，承担了贯彻实施中央政府方针政策的职能；另一方面也承担了发展地方经济、稳定社会、提供公共物品和不断提高人民生活水平的历史任务。

地方政府公共政策选择对地区经济发展的作用，关键取决于其公共政策选择是否符合该地区的经济发展规律。

新中国成立后，由中央政府推进旨在促进地区经济协调发展的公共政策选择至少有两次。

第一次是在建国后，中央政府通过计划和行政等强制性手段，先后向西部地区注入了大量资本，把一个现代化的工业企业体系，镶嵌在传统的自然经济的框架中，使西部地区创造了历史上最快的经济发展速度。

第二次是在年月毛泽东首次提出“三线 1964 5建设”后，用计划经济甚至是半军事化手段，在短期内集中了全国大量的人力、物力、财力，并辅之以相应的社会保障政策体系，形成了一些相对封闭的工业发展系统，使西部地区的经济发展几乎达到与东部地区相近的水平。

这种超大规模的公共政策选择，是在计划经济条件下，完全通过政府的行政力量进行资源配置，使大量的经济社会资源迅速流向西部，从而使得西部获得了与东部相对均衡发展的水平。

作为特定历史阶段的公共政策选择，在当时的国内外形势和背景下，起到了一定积极作用。

但是，由于中央政府高度集权，通过自上而下的行政管理系统、指令性计划以及一整套的制度和政策，直接控制了从中央到地方的资源配置与管理，以至形成了中央政府对社会经济生活和社会成员无所不在、
《云南社会科学》年第期　20054 Social Sciences in Yunnan No.4
地方政府公共政策：模式反思与制度选择
朱　秦
（云南行政学院　公共管理教研部，云南　昆明　）
650111摘要：在中国区域经济发展进程中，地方政府扮演着双重重要角色。

新中国建立后的一段时间，由中央政府推进旨在促进地区经济协调发展的超大规模的公共政策实践，最终导致了地方经济、政治和社会发展的萎缩。

改革开放推动了地方政府在计划经济的外围和边缘进行的公共政策创新试验，使中国创造性地导入市场经济。

互动的、相互调整的公共政策选择模式逐渐取代了单向的、命令式的模式，为地方政府在中央政策的约束线内发挥自主创造性和进行不同方式的公共政策试验，作了必要的制度准备。

关键词：公共政策；模式反思；制度选择
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：—（）４——1000869120050000903
收稿日期：——20041212
作者简介：朱　秦（～），女，云南昆明人，云南行政学院公共管理教研部副教授，主要从事公共管理和公共政策研究。

1971
无所不至的全面管理和控制的地方治理模式。

作为全国政府制度体系中重要组成部分的地方政府实际上只是扮演了中央政府“代理人”的角色，按部就班地执行着中央政府的公共政策和决议。

“中央政府直接管理的地方治理模式，从总体上导致越来越严重的中央集权，严重地压抑了地方政府的主动精神和责任感，形成了地方政府与地方社会经济政治生活的脱节和地方民众关系的疏离，最终导致了地方经济、政治和社会发展的萎缩。

”（）
[3]P139。

．地方政府公共政策选择的制度起点。

中国在市3
场化进程中的放权改革，不仅是对长期高度集权模式的校正，而且形成了从计划经济向市场经济转型的制度起点。

针对高度集权和计划体制所形成的一系列弊端，中央政府启动了经济改革和对外开放的公共政策，下放权力使地方政府获得了一定程度的自主权和独立性；同时，地方政府在计划经济的外围和边缘开始的公共政策选择和创新试验，把中国创造性地导入了市场经济，在推进市场制度的发育和完善过程中，发挥了重要的作用。

尤其是地方政府进行体制和发展模式的大胆创新，建立和维护了市场配置资源机制的制度基础，已逐渐成为中国“推动市场化改革和进行制度创新的主体”[4]。

地方政府除了继续扮演好中央政府“代理人”的角色之外，又承担了推动地区经济发展，为地方提供公共物品，具有相对独立性的“经济人”角色，治理模式发生了质的转化。

随着市场化进程的不断推进，“地方政府权力，尤其是经济权力的扩张，改变了他们在政府权力结构中的地位和角色，使他们由中央集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构，转而变成相对独立的行为主体，这就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极地服从命令，不要独立思考，不要独立行事，出了问题负不起责任的行为模式。

”[5]
改革开放进程中地方政府公共政策选择环境的变化，部分地改变了地方政府的利益导向，为其进行有效的政策选择，创造了难得的机遇和发展空间。

同时，地方政府政策制定和执行的模式也发生了根本的变化，由互动的、相互调整的公共政策选择模式逐渐取代了单向的、命令式的选择模式。

这为地方政府进一步在中央给定的政策约束线内发挥自主创造性，进行不同方式的公共政策试验，作好了必要的制度安排。

因此，地方政府的一个重要经济职能之一，就是依据中央政府供给的政策精神，制定和实施有效的地方政府公共政策，为地方提供尽可能多的公共产品，保证地方经济的增长和促进社会的全面进步。

二、地方政府公共政策的制度选择
．有效的制度安排是实现经济社会协调发展的根1本保证。

政府在经济发展中的首要任务就是要建立法规制度和经济规则，以保证市场良好运行。

有效率的制度是经济发展的动力之源，而制度的缺陷是造成政府间不正当竞争的重要方面。

现代市场经济的构成特点，决定了现代市场经济条件下政府的公共政策选择，是为市场机制有效配置社会资源提供制度安排和保障，并弥补市场缺陷。

可以得出这样的结论，自改革开放以来在中国制度变迁过程中日益形成的地区经济发展差距，从根本上说，是一种制度上的差距，而且这种差距还有进一步扩大的趋势。

这就给西部各级地方政府，在西部大开发的发展机遇中，如何有效地进行公共政策选择和进行有效的制度安排，提出了一个重要的课题。

．地方政府公共政策的制度选择。

多年持续的220
对外开放和深化改革引发的一系列制度转型与社会变迁，对地方政府公共政策选择的制度基础和制度环境产生了决定性的影响。

尤其是中国加入以后，经济全
WTO
球化推动下的全球性制度安排的历史性变化，迫使“各国政府均要从全球制度要素总量角度来审视世界和本国经济的发展问题，从世界经济整体发展上为本国企业参与全球市场的竞争进行协调，通过制度创新，使本国的经济体制与全球制度安排达到一定程度的协调，正确处理国内制度与全球制度的冲突和融合，充分利用全球性制度管理，降低本国经济运行的成本。

当全球性市场缺陷显现时，政府可以利用全球性制度和本国创新性制度来弥补”[6]。

这就要求地方政府的公共政策选择，必须从原来的视角尽快地转变到全球化视野上来，并尽快地适应来自全球化时代的制度资源环境。

地方政府应该首先走出固有的思维局限，在着力推动制度创新的同时，重视政府自身作为一种制度安排的建立及创新。

在现代市场经济条件下，政府应当从计划经济时代资源配置主体的位置上退下来，实现资源配置方式的市场化。

政府的作用和公共政策的着眼点，应该放到解决那些不能由市场或不宜由市场去解决的问题上。

政府的最大功能是“掌舵”而不是“划桨”，最大的职责就是为市场经济提供一个公平、健康、优良的制度环境。

在中国加入后，地方政府的管理进一步从
WTO
封闭走向更加开放，地方经济逐渐融入世界经济主流。

地方政府的公共政策选择也必须破除过去狭隘的“地方观念”，尽快地适应并能冷静地应对国际公共政策的调整和变化给我国公共政策选择带来的影响和冲击，着力培育和完善市场经济体制，把地方政府的公共政策行为和地方经济的发展纳入到规则体系之中，并能灵活
WTO
地引领和保护好地方经济的发展。

可以说地方政府的最大挑战就在于能否真正认识到当前所面临的机遇和挑战，并最大限度地提高公共政策选择的有效性和科学水
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11
平。

一方面要加快对不适应规则的体制、法规和政WTO 策的调整，另一方面更重要的是，地方政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点转到创造有效率的市场环境上来。

经济全球化进程的加快，已经促使越来越多的国家意识到：“创造并维护一个有效率的市场比产业政策更重要。

政府发挥作用的基本点，正从对资源配置的直接干预，转向使市场起作用，通过市场的力量提高本国资源配置效率，通过良好的市场环境吸引经济资源。

”
[7]
．地方政府公共政策的制度回应。

在规则体3WTO 系下，建立一个透明、统一、公正、可预见的法律体系已成为经济进一步发展的关键性制度需求，政府是这一制度的供给者和维护者，地方政府要明确公共政策选择的合理界线，为市场的良性发育和社会的有序运行提供优良的制度安排与制度环境。

透过我国目前经济快速发展的另一面，我们发现在经济发展中明显存在市场功能紊乱的现象，这归根到底是地方政府公共政策功能的紊乱。

市场化进程中地方政府公共政策的“越位”与“缺位”，或是一些带有明显保护特征的地方性法规，直接导致市场分割、区域性垄断和不公平竞争，束缚和制约了市场经济的发展。

因此，地方政府的当务之急就是要尽快转变自己的公共政策功能，尽快校治在经济发展过程中的短期行为和外部性现象，结合实际和适应规则的要求，创新公共政策职能，摒弃公共管理中既有的惯性思维与行为观念。

“应当使公共政策与市场相适应，为市场的基础性配置功能的正常发挥，给予有效的政策支持。

一方面必须按照市场经济的要求，完成从‘全能政府’向‘有限政府’的转变；另一方面，通过制定各种宏观调控政策，去解决那些市场解决不了或市场解决成本过高的问题，从而实现地方政府公共政策取向上的根本转变。

”
（）
[8]P3以最大限度地利用机遇和化解挑战，
提高我国在世贸组织中的地位和参与决策的能力，促进地区经济社会发展。

总之，在经济发展进程中，地方政府最积极的作用，就是为市场机制作用的发挥提供科学的制度框架与制度环境；本身作为制度化身的地方政府，不仅亲自担当起制度创新的重任，而且还是制度推行的强大维护者，市场经济的发展，需要现代政府构筑起均衡的制度结构。

地方政府公共政策选择对于促进地方经济发展的根本意义就在于，通过地方政府公共政策功能的调控和引导，优化公共政策品质，最大限度地实现对社会资源进行公平和具有效率性的权威配置，并通过公共政策和公共产品来构建经济发展所需要的制度环境，从而使地方政府真正成为中国经济发展的主角和地方经济发展的向导。

参考文献：
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王毅政府如何策略地参与全球化中国经济时报，－[6].[N].2001　－0820.
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世行发展报告：变革世界中的政府北京：中国财政[8]1997[M].　经济出版社，1997.
：Public Policy of Local Governments Review of Mode and Institutional Selection
ZHU Qin
（，，，，）
Yunnan Administration Kunming Yunnan 650111China ：Abstract In the course of the development of Chinese regional economy, local government has been playing its important dual roles. Since the liberation, the large-scale practice of public policy, which aimed at the harmonious growth of regional economy, however, has led to economic depression and social instability. Reform and opening up since 1980s promotes local governments' innovation on public policy. The mutual coordinating and selective mode of public- policy design has gradually replaced the old unilateral and mandatory one. This ultimately clears the way for local governments to take the initiative to practice a public policy innovation.
Key words ：；；Public policy Review of mode Institutional selection
［责任编辑：范祖 锜］。