调研报告：探索建立农村小微权力清单,规范基层组织权力运行体系创新探索和思考

探索建立农村小微权力清单，规范基层组织权力运行体系创新探索和思
考
农村“小微权力”是指村级组织及村干部依法依规享有的村级重大决策、重大活动、重大项目以及资金、资产、资源管理等村务管理服务权力。

当前，如何更好地预防农村基层腐败，规范村干部手中的权力，已成为摆在各级党委、政府面前的一个现实问题。

20XX年以来，XX市针对村干部权力界定模糊、决策随意、执行失范、监管薄弱等问题，率先在北仑、宁海、象山、余姚等地探索农村小微权力规范化运行机制，从“小”处着手，让权力在阳光下运行，确保权力有限、职能有效、自身有为，防止“小权力”演变为“大腐败”。

20XX年9月，XX市委、市政府制定出台了《关于进一步发挥村务监督委员会作用，全面推进农村基层权力运行规范化意见》，并召开了全市推进农村基层权力运行规范化现场会，提出在20XX年底全面完成所有建制村权力清单编制，对村级组织全面确权、亮权、控权，建立权力运行的相关制度和流程，通过两年左右的时间，基
本建立民主自治、权责明晰、相互制衡、公开透明、操作规范、简便高效、监督有力的农村基层权力运行机制，推动农村经济社会健康发展。

目前，XX的农村小微权力清单制度经验做法已在全省推广，并在全国全面推荐。

一、主要做法：
（一）编制权力运行清单，力求小微权力清晰化、具体化。

一是标准配权。

依据相关法律法规和群众自治原则，结合农村具体实际，对小微权力进行梳理、归纳、审核。

其中，重大决策、重大活动、重大项目以及资金、资产、资源管理，工程建设，宅基地安排，土地征收登记和保障救助等村民普遍关心的事项，列入权力清单目录；没有政策法规依据，或者没有党委、政府委托，或者没有经过村民会议或村民代表大会通过的事项，予以取消，切实做到“清单之外再无权力”。

二是合理限权。

对小微权力的运行从法规依据、管理权限、运作流程、执行标准等方面逐项进行限制和规范，厘清每个事项的权力框架和运行轨道，使村干部的权力始终处于条条框框的制约之中，确保村干部照单行权，最大限度地减少自由裁量权，做到“该办的不办不行，不该办的想办也办不成”，减少村级组织和村干部权力运行
的随意性和失范性。

如北仑区对涉及资金支出的“小微权力”，从额度上严格限定：公益宣传制作费用界定在1000元以下，超过标准需要提交两委会研究确定；修理建设等小型工程建设预算界定在50000元以下，超出额度必须按相关招投标程序进行操作。

三是规范用权。

北仑春晓镇根据系统梳理的农村小微权力的类型、标准、范围等要素，分门别类登记造册，编制《春晓镇农村小微权力清单》，具体包含工程项目、物资采购、组织人事、人员薪酬、公共服务等五大类和小型工程建设、办公用品采购、兵源推荐、临工薪酬、宅基地报批等二十项小微权力内容。

宁海县汇编出台《宁海县村务工作权力清单36条》，固化村干部在村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务权力19条；村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配及村民使用村级印章等便民服务事项权力17条。

同时，各地根据有关制度规范，对每一项小微权力分清权力类型，细化界定范围，列举具体内容，明确运权边界。

每年年初通过召开村民代表会议，讨论决定涉及小微权力运行内容的有关事项，确保日常运行于法周延。

四是公开晒权。

建立健全内容真实、时间及时、简明易懂的基层权力透明公开制度。

在公开内容上，实行权力清单内容、规章制度、运行程序、运行过程、运行结果“五公开”，对反映权力运行过程的原始凭据原则上同时公开，予以取消的事项经公示取消。

北仑春晓镇将小微权力运行规范通过“公开栏”、“明白墙”和政府门户网站进行公布，公开晾晒农村小微权力清单。

宁海县选择岔路、力洋、越溪等5个乡镇（街道）开展村干部权力认定和“阳光村务”试点工作，积极探索网络科技+传统模式的村务公开办法，投资200余万元建成宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，实现农村“三务”、“三资”管理网络、电视渠道公开，让群众通过家里电视或手机等方式就可查询到村级事务办理情况，真正实现“给群众明白、还干部清白”。

（二）固化权力运行流程，力求小微权力程序化、便捷化。

一是有据可依，合理编制运行规范。

编制“小微权力”运行规范，把权力依据、范围界定、办理主体、运行方式、时间要求、纪律规定等具体要求，以规章制度、村规民约等形式予以明确。

北仑区对列入农村小微权力清单的每项权力逐一设计运行规范和行使流程，找准关键环节对每项权力围绕“谁来办”、“怎么办”固化权力运行
的程序和轨道，按照程序规范、简明清晰、快捷便利的原则，编制《农村小微权力运行操作规范》，确保内容的完整性、程序的合理性、运行的科学性。

宁海县积极借鉴ISO9000质量管理标准理念，认真编制村干部各项权力运行规范和流程，编制形成《农村小微权力操作手册》，确保小微权利运行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有规范、一切规范有依据”。

二是有图可循，简明设计运行流程。

按照简便管用原则和标准化理念，明确每项村务工作的事项名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行轨迹的全程公示、违反规定的责任追究等“六项”核心内容，编制《农村小微权力运行操作规程》，绘制村务工作流程图，使村干部行使小微权力都有固定的“路线图”，一目了然，村干部不需要多高的文化程度都能“看图做事”、“照单操作”，便于村干部对照使用不出错，也有利于群众对照监督不放松，使权力在规定框架内有效行使，保障村干部权力运行“用前有数、用中有痕、用后有底”。

三是有案可学，精心编制操作案例。

广泛调研农村小微权力规范运行前后的实际案例，深入进行对比分析，对小微权力行使过程中容易出现的问题进行剖析研究。

北
仑区精心编制《农村小微权力运行操作案例》，对照每项小微权力内容，逐一收集和编写经典案例，以实际案例强化操作指导，让每位村干部深入理解小微权力运行程序和需要注意或者容易发生的问题，吸取有关案例的教训，借鉴实际案例的成功经验。

四是村务竞赛，熟知权利运用规则。

宁海县组织全县村干部征求意见会、集中培训会、周二学习会、村务知识考试、远教广场和村务信息平台公示等途径，广泛宣传《三十六条》和《责任追究办法》，强力推进规范体系落实，目前已培训基层党员干部5万余人次，村干部考试合格率97.5%。

在此基础上，组织了全县村干部村务知识竞赛，1861名镇村干部参加了现场观摩，近万名党员干部观看了宁海电视台的现场直播，较好地激发了村干部学习村务、规范用权的积极性。

（三）建立权力运行监督网络，力求小微权力透明化、规范化。

一是全程监控。

发挥村务监督委员会的监督主体作用，从决策程序、村务公开、工程项目、资金使用、债权债务、收支票据、资产资源、合同履约、印章印签等方面，监督“小微权力”是否按清单、按制度、按程序运行，以及关键环节、关键岗位人员是否廉洁办事，有关资金支出由村务监督委员会审核后方可入账，相关支出现金账均
实行电视、网络公布，接受群众监督。

北仑区三山村合宅社在采购办公用茶时，未开具正规发票，村务监督委员会以采购办公用品未按照规范要求为由不予入账，最后购买茶叶费用由村干部自己买单。

二是实时监控。

宁海县推进网络科技+传统模式的村务公开办法，建成了宁海“阳光村务网”和数字电视公开平台，初步实现了村级事务的网络和电视渠道双公开，让村民通过电视或手机等方式就可查询到村级事务办理情况，真正“给群众明白，还干部清白”。

目前，《三十六条》和《责任追究办法》内容也已全部录入该信息平台，全县70%以上的村可实时查看。

同时，实行小微权力“一事一评”，一旦权力越位、错位，群众清清楚楚，哪怕跑偏了也能及时“敲边鼓、踩刹车”。

三是多方监控。

注重发挥乡镇（街道）有关机构的监督制约作用，镇农村“三资”代理服务中心采取边报边审办法，重点监督村干部报账是否符合财务制度和台帐要求，发现问题一律退还要求整改，不符合要求一律不予入帐。

内审部门每年组织一次第三方审计机构对村级财务、专项工程等进行审计，多渠道强化村级小微权力的有效监督。

加强乡镇（街道）纪（工）委的领导，帮助解决村监委把握不准或与村“两委”
意见分歧较大的事项，严肃查处对村监委成员进行威胁、打击报复等行为，为村监委履职提供保障。

四是风险监控。

全面推进小微权力廉政风险防控机制建设，针对村干部在行使小微权力过程中潜在的廉政风险，进行全面排摸，在权力运行流程中将权力监督和风险防控有机结合起来，建立相应的风险防控机制。

系统构建村干部自我监督、村监会照单监督、各类代表会议监督、上级部门按职监督、基层群众民主监督的梯型监督网格，使各类监督机构和人员捆绑式发生效能，使各项监督在空间上并存、在环节上紧扣、在功能上互补、在执行上有效，督促基层干部严格按照规范行使权力。

宁海县桃源街道下桥村村干部严格按照“村集体资产处置事项”规定，对菜市场综合楼承租项目实行公开招投标，拒绝了众多承包商的好处许诺，连续三次退还50万元贿赂款。

（四）明确权力运行责任主体，力求小微权力好评价、能问责
一是界定权力责任主体，分清问责对象。

明确村党组织负责人为行使小微权力的第一责任人，对小微权力规范运行承担主体责任。

细化和落实每项小微权力行使的责任主体和违反操作规程的责任追究措施，做到职权明晰、权责一致，对越位、错位行
使小微权力的村干部实行问责，防止村干部履职失范，避免“不知权或滥用权”的现象发生。

去年以来，北仑区春晓镇对违反规定擅自发放补贴、工程建设操作不规范的四个村支部书记予以约谈，镇相关责任科室负责人因监管不力被问责，取消年底评优评先资格。

宁海县研究制订了《宁海县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法（试行）》，配套实施《宁海县农村集体三资和财务管理责任追究办法》、《宁海县村干部辞职承诺实施办法》等制度，详细界定了村干部违反工作纪律、民主决策、民主管理、民主监督以及移风易俗等56项责任追究的行为。

二是建立权力评估机制，公开评估结果。

北仑区将出台科学规范的小微权力行使评估机制，以党员、村民代表为主，对小微权力行使的效果进行评估。

对群众比较关注的重要事项、评估存在争议的事项，由两委会提出或由五分之一以上的村民代表联名提出，由村党组织牵头广泛征求党员、村民代表和群众的意见后，提交村民代表会议进行讨论确定，并将结果向村民公开。

将小微权力运行评估情况纳入村干部年度目标考核，并把评估结果作为问责依据，督促村干部正确行使小微权力。

加大对村干部以权谋私案件的查处力度，从严惩处违规违纪行为，保证小微权力规范、正确行使，
提高制度的权威性。

北仑区春晓镇农村小微权力规范运行一年来，有效降低了农村行政成本，减少了农村集体资产浪费，全镇村日常办公开支出现明显下降，与去年同比下降22%，精减村临聘人员6名，清退违规发放补贴54000多元。

三是完善权力问责程序，强化责任追究。

完善问责程序，对违反小微权力运行相关规定，造成严重后果或不良影响的村干部由镇纪委调查后，由镇党政班子集体研究，区分不同情形分别予以廉政约谈、诫免谈话、通报批评直至撤职、罢免。

宁海县细化责任追究标准，从警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职和免职等组织处理手段，到警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等党纪处分标准进行细化，还配套实施扣发固定报酬、养老保险和绩效考核奖等经济手段，从严追究村干部违规违纪责任，教育和警示农村干部规范用权意识。

自试点工作以来，宁海县已纠正违规办理村务行为64件，村干部警示谈话46人，通报批评25人，党纪立案及处理16人，移交检察院2人，收到了较好的教育警示效果，受到了群众的普遍好评。

四是促进干部规范用权，打造为民务实清廉队伍。

制订了《宁海县农村干部十条行为规范》，从服务群众不吃拿卡要等10个方面，对村干部廉洁履行职责提出了具体要求，并通过重温《廉洁履职承诺书》、《辞职承诺书》等方式，不断强化村干部廉洁自律意识。

同时，配套实施村监会主任项目点评会、招投标现场演示会、项目变更听证会等各类载体活动20余场次，促进村干部规范用权，以及村务权力清单在具体工程项目中的生根发芽。

迄今为止，参加“百村廉创”的村干部均能按照权力清单要求操作项目，已有105个项目开展了招投标和公示活动，目前没有一例群众信访事件，节约资金310余万元。

二、初步成效
（一）让群众明白，还干部清白。

村务工作权力清单涵盖了群众关注的各种事项，村务工作的全套流程。

大到村民土地征用、宅基地审批，小到出具证明、困难补助申请等事项，村干部应该按照哪些程序和步骤办理，什么时候办完，权力清单上写得清清楚楚；群众办事需要提供什么资料、具体找什么人办，操作流程里注的明明白白，
群众知情权和监督权得到了切实保障。

具体明确了办事法规依据、操作流程，避免了群众对干部的无端猜疑，赢得了群众的理解和支持，增进了感情。

（二）群众少跑腿，干部勤跑腿。

村干部权力运行充分考虑农村实际，大幅精简操作环节，除了村庄规划、大中型工程建设等重大事项，其他的流程都控制在五步左右，仅归并执行五议决策法就至少减少2个步骤。

根据小微权力流程图，群众办事不再象以前那样，今天要提供这样资料，明天要出具那样证明的来回多次跑。

只要按照权力规范规定一次性提供相关资料，剩下的就是村干部的事了。

同时，也增强村干部熟悉政策、优化服务的自觉性，提高了权力运行的规范性、有效性，初步构建了“农民群众动嘴、党员干部跑腿”的良好氛围。

“以前村民申请宅基地，至少需要来回跑七、八趟，现在二、三趟就解决问题了。

”力洋镇平岩村支部书记张贤安说。

（三）干部受教育，群众得实惠。

宁海县通过联动组织党员干部和村民代表学习权力清单，同步实践146个村级工程项目的方式，让村干部迅速掌握村务工作规则，以最快速度进入村务工作状态，从而节约了村级权力运行成本，让群众多得实惠。

如宁海县桃源街道下桥村村干部拒绝了众多承包商的好处许诺，连续三次退还50万元
贿赂款，严格按照“村集体资产处置事项”规定，对菜市场综合楼承租项目实行公开招投标，标到了每年685万元的高价，每个村民每年可增加收入2万元左右。

配套实行村干部行为准则教育经常化，使村干部的群众观念、宗旨意识更加牢固，带领群众致富、处理复杂疑难问题的能力明显增强。

（四）干群矛盾少，相互包容多。

权力清单就像交通规则一样指明了方向，村干部的权力被约束在一定的操作空间里，很难再走暗箱操作的老路、谋取私利的歪路。

对于群众来说，村里的一包烟、一卷手纸，都能在眼皮底下运行，一批群众最关心、最直接、最现实的利益问题得到有效解决，一批棘手的矛盾纠纷得到及时化解，干部与群众的联系更加紧密，群众对党员干部的信任度、满意度不断提高。

据宁海县信访局统计，20XX年3月份以来共接待群众来访来信来电比去年同期减少30%左右。

全县农村28530困难党员和困难群众、8410名低保户对象都按要求申报审核、全程公示，至今没有接到1例投拆。

三、存在困难和问题
小微权力规范体系建设虽然赢得了群众的信任和支持，但在实施过程中也遇到一些困难和问题。

主要表现在：
（一）思想观念上的阻力。

有的村干部习惯用传统方法解决问题，认为权力清单束缚了村务工作的灵活性和效率，尤其是面对上级下派工作多、征地拆迁任务重、群众政策处理难等问题，非常规、不规范的方法有时候更能解决实际问题，所以不愿执行或暗里抵制权力清单的推行。

有的乡镇（街道）或部门领导为了完成任务，纵容或默许村干部违规操作现象也有发生。

还有的村干部为了个人私利，违规甚至违法操作村务，严重影响了村务工作权力清单的执行力。

（二）代表素质上的落差。

权力清单强调村民代表会议的权力，而村民代表素质的参差不齐制约了决策的科学性和有效性。

如有的村民代表组织纪律性差，小团体利益观念强，开会不出席、出席不表决、乱表决等现象时有发生。

有的村干部和村民代表长期外出，会议难以召集，到会人数偏少。

还有的村民代表动不动就要误工补贴、工资报酬，对于经常要开会以及党员和村民代表人数众多的村来说，每年就要一笔不小的支出，影响了村干部按规范操作村务工作的积极性。

（三）决策机制上的弊端。

有些政府部门因审批事项前置条件的需要，自行赋予了村干部某些权力，给群众办事增加了无谓的流程和要求。

有的部门职能重复交叉，规定不一，有的便民服务事项流程过于繁琐，责任主体不明确，影响了干部办事效率。

（四）客观环境上的制约。

宁海县目前只有农村主职干部和村监会主任享有县财政发的固定报酬，平均每人每月不过1000元左右，而其余的村干部绝大多数没有固定报酬，少数的只有村里发的每年几千元的误工补贴，这就很难保证村干部集中精力参与到规范化的村务工作里来。

四、进一步改进农村小微权力规范体系建设的对策建议
（一）加强宣传引导，形成规范用权倒逼机制。

继续强化村干部教育培训，把村务工作权力清单作为必备内容，纳入村干部经常性教育培训计划。

充分利用网络、电视等新闻媒体以及村务公开信息平台、村级远教广场电子屏幕、宣传橱窗等载体，增强群众知晓率，让群众随时随地可查看到村务工作权力事项和村务工作进展情况，真正落实群众对村务工作的知情权、参与权和监督权。

（二）改进工作流程，完善村级权力运行机制。

积极探索村务工作权力运行ISO9001质量管理体系建设，逐项修正和完善村务工作权力运行机制，尤其是在群众反映较为强烈的村级工程项目建设、集体“三资”处置等具体工作，不断改进小微权力运行流程，促进小微权力运行的便民化、高效化，实现村务工作质量管理PDCA 螺旋式提升的目标。

（三）加强督查追究，促进村务工作廉洁高效。

整合民政、农林、审计、审管等职能部门，建立联合督查组，在坚持每季度一次村“三务”公开检查的基础上，定期不定期的开展经常性的监督检查工作，检查结果纳入乡镇街道年度党风廉政建设责任制执行情况考评内容之一。

严格执行《村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法》、《村干部违反农村集体“三资”管理责任追究办法》，对无视规定、明知故犯的行为，发现一起，通报一起，并视情实施责任追究，该追究党纪国法的，决不姑息，形成规范用权的高压态势。

（四）完善相关制度，加强规范体系建设保障。

要继续会同组织、财政、民政、农林等部门积极探索，建立健全村干部目标管理责任制、年度绩效考核制、报酬待遇
正常增长制、违规责任追究制、述职述廉和民主评议制以及辞职承诺制等系列配套制度，为农村小微权力规范体系建设创造必要的外部环境和制度保障，并倒逼各级部门深化审批制度改革，清理权力，减少环节，提高效率，优化群众办事环境。

同时，加大对想做事、能做事、敢做事干部的宣传力度，激发村干部干事创业激情，“让真干事者有舞台，谋私利者没机会”。

（弘利教育）。