准确把握依法履职

准确把握依法履职
-------《国土资源执法监督规定》解读
李晓文
列位领导、列位同仁：大家好!依照会议安排，我对《国土资源执法监督规定》做个解读。

适才，崔瑛局长在发言中对《规定》的出台背景、重要意义进行了论述，对贯彻落实提出了要求。

下面，我就《规定》内容本身，从四个方面做个解读：
一、《规定》的特点、框架
二、《规定》的名称
三、《规定》的适用范围
四、《规定》的主要内容
一、《规定》的特点、框架
特点：对现有文件规定集成，并作出新的规定。

《规定》是基于一个什么样的整体考虑来起草的呢？《规定》不是另起炉灶，而是对现有执法工作相关文件规定的集成，在此基础上，又作出了一些新的规定。

原有集成。

最近几年来，部出台了一系列的制度规范。

案件查处方面，有《国土资源行政惩罚办法》、《国土资源违法行为查处
工作规程》；卫片检查，有《土地矿产卫片执法检查工作规范》；巡查工作，有《国土资源执法监察巡查工作规范》等等；总之，执法工作的方方面面大体上都有文件规定。

《规定》是将散见于国土资源法律、法规、规章和规范性文件中有关执法方面的核心内容要求进行系统梳理，聚集到一个规章当中，便于工作于法有据、有章可循。

基于这种考虑，在起草《规定》具体条款时，充分吸收了现有法律、法规及规范性文件当中行之有效的核心内容。

新的规定。

在集成基础上，又按照执法实践，作出新的规定。

集中表现为5个第一次：
一是第一次对执法监督的概念作出规定。

建部以来，咱们的工作叫执法监察工作，机构叫执法监察局、处、科、股，队伍叫执法监察总队、支队、大队。

执法监督这次是第一次提出。

为何叫“执法监督”，后面我还会谈谈自己的观点。

二是第一次作出了国土资源主管部门委托队伍行使执法监督职责的规定。

这个超级重要，因为它解决了队伍执法的执法身份。

按《行政惩罚法》15条，“行政惩罚由具有行政惩罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，同时规定了授权或委托，即17条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实实施政惩罚”、18条“行政机关依照法律、法规或规章的规定，可以在其法定权
限内委托符合条件的组织实实施政惩罚”。

因此，作为事业编制性质的国土资源执法队伍行使行政执法权，要么经法律、法规授权，要么有国土资源部门按照法律法规或规章的规定进行委托，不然，执法就没有法律依据。

但是，国土资源法律法规没有对执法队伍进行授权，在本规定出台前，现有法律、法规、规章中也都没有关于国土资源部门可以委托执法队伍行使执法权的规定，这与依法治国、依法执法的大要求不相符合。

因此，这次《规定》第七条对国土资源部门委托队伍执法予以明确，解决了执法队伍行使执法权的合法性问题。

三是第一次对执法证件管理作出全面规定。

2000年部办公厅《关于执法监察人员职位培训持证上岗的通知》、2012年《关于启用新版〈执法监察证〉的通知》对证件管理做过简单规定，主要涉及申领、换证等环节，这次从证件申领、换证、利用，直至注销、收回等全进程对证件管理作出规定，仍是第一次。

四是第一次对执法全进程记录、执法公示、法制审核三项制度从具体操作层面作出规定。

三项制度是十八届四中全会提出的，2017年国务院法制办部署试点，其中我部承担执法公示、法制审核两项制度，从具体操作层面作出了相关规定，《规定》第一次将三项制度纳入规章。

五是第一次对执法工作的考核评议作出规定。

《规定》
对考核主体、考查对象、考核结果的运用作出规定。

另外，有一些执法实践从文件规定提升到规章层面。

巡查、卫片检查、约谈违法严重地域、提出执法建议、聘请监察专员和信息员、给执法人员办理人身保险等方面的执法实践，以前虽然在规范性文件中作出规定，这次上升到立法层面，写进了规章。

框架结构:六个部份、共37条。

《规章》共31条，没分章节，但从内容看，大体包括6个部份内容。

一是总则(第1—5条)。

主要规定了立法目的、适用范围、工作原则、科技支撑、表彰奖励等内容。

二是职责和机构、人员(第6—18条)。

第6条规定执法监督的主体是县级以上国土资源主管部门，同时明确了执法监督的7项职责；第7条规定由县级以上国土资源主管部门委托执法监督队伍行使执法监督职权，就此解决了执法队伍的执法权利来源。

第8条规定了国土资源执法监督与法院、检察院、公安机关的协作配合等内容。

第9条规定了执法人员应具有的条件和素质。

第10-16条规定了执法证件管理相关内容。

第17-18条规定了特邀监察专员、基层聘请信息员、协管员等内容。

三是执法方式(第19-24条)。

第19条规定了执法办法。

第20条规定了工作经费、车辆、装备、人身保险等执法保
障内容。

第21-24条规定了巡查、卫片检查、案件挂牌督办、公开通报、内部督办等执法方式。

四是执法规范(第25-30条)。

规定了执法全进程记录、法制审核、执法公示等内容
五是执法考核和责任(第31-36条)。

规定了履职条款、错案追究、追责条款、考核评议等内容。

六是附则(第37条)。

规定了实施时间、废止的规章等内容。

二、《规定》的名称
大家都会注意到，《规定》的名称不是《执法监察规定》，也不是征求意见稿中的《执法监督检查规定》，而是《执法监督规定》。

(一)为何是国土资源执法监督？
其实，最开始叫《监督检查规定》，主如果考虑到《土地管理法》专门设有监督检查一章，为与之相衔接，所以叫《监督检查规定》。

向社会公开征求意见时，考虑到监督检查是个可能念，涉及广义行政执法，而《规定》主如果对狭义的行政执法作出规范，所以征求意见时改成《执法监督检查规定》。

在提交部长办公会审议时，最终肯定为《执法监督规定》。

为何是执法监督规定而非执法监察规定？主要有以下原因：
一是有别于监察机关的“监察”。

“监察”，从字义看，“监”是从隔壁查看，“察”是仔细看，两个字都是看的意思。

现实中，“监察”有其特定含义：即对国家机关及其工作人员是不是履行职责，执行法律法规，遵守纪律情况进行监督、纠察的工作。

实施主体为专门的纪检监察机关。

以前监察部内部就有个执法监察司，地方监察机关也有，其职能就是对行政机关及其公事员执行法律法规情况进行监察，监察体制改革后，这个司的职能分散到其他的业务司局中。

国土资源部组建以后，国土资源行政执法工作在实际中称为执法监察。

之所以称为执法监察，主要是源于国土执法之特点。

国土资源行政执法对象是一切与国土资源发生法律关系的机关、集体、单位和个人。

也就是，咱们的执法对象是与土地、矿产发生法律关系的国土资源管理者、所有者和利用者。

所以，在必然条件下，咱们的执法对象包括有国土资源审批管理权的县级以上地方政府及包括国土资源部门在内的相关管理部门。

基于此，《土地管理法》第72条也规定：上级土地行政主管部门可以对应该作出行政惩罚决定而不作行政惩罚决定的下级土地行政主管部门的主管人员直接给予行政处分，但对于除此之外的人员没有处分权。

可是，如前所述，社会普遍认知的“监察”是有特定含义的，就是指纪检监察的监察。

国土资源部建部之初，部执法局多次接到地矿部门、地勘系统职工的来信，举报他们那
里的领导或以权谋私，或冲击报复职工。

他们误以为执法监察局就是行政监察机构。

当前，国家正在进行监察体制改革，若是继续沿用执法监察这个名词，超级容易引发混淆。

二是执法监督更能符合本规定的调整范围。

监督，从词义上说是观察并催促，使结果能达到预定目标的意思。

从法学上说，监督权主要通过两个途径实施，一是宪法给予了公民对国家机关及其工作人员实行监督的权利；二是国家权利机关对其他国家机关工作、上级国家机关对下级国家机关工作的监督权。

从这个角度，“执法监督”这个名词比较准确客观地反映了国土资源行政执法工作。

(二)如何理解国土资源执法监督？
《规定》第二条界定了“国土资源执法监督”的概念。

从这一概念可以看出，执法主体是县级以上国土资源主管部门，内容包括两个方面：①对国土资源法律法规的实施情况进行监督检查；②对违背国土资源法律法规的行为进行制止和查处。

把这两方面分解开来讲，由三大行为组成，即检查、制止、查处。

检查行为表明，国土资源执法监督具有对国土资源管理和利用活动的合法性审查的职权，也就是说具有必然程度的主动性(比如参与会审、开展巡查、进行卫片检查等)；制止、查处是针对违法行为的，只有发生了违法行为，才相应地采取制止和查处行为；但制止行为与立案查处行为相较，制止又更具有事前防范的性质，是执法监督人员对土
地、矿产违法行为踊跃主动采取的办法。

作这样的全面理解，对国土资源执法监督实践，具有重要的指导意义。

也就是说，仅仅停留在被动的事后查处，显然是没有正确、全面地承担执法监督的职责。

三、《规定》的适用范围
行政执法有广义和狭义之分。

广义的国土资源行政执法包括行政许可、行政惩罚、行政征收、行政收费等在内。

而狭义的行政执法是对违背国土资源法律法规行为，进行调查处置，实施法律制裁的具体行政执法行为，即咱们执法这条线此刻所做的工作。

《规定》中的执法监督，指向狭义的行政执法。

那么狭义的国土资源执法，其职责承担部门，除咱们此刻的执法监察机构队伍，是不是还包括其他业务部门呢？按照对国土资源行政执法权利清单的梳理，除日常工作常常接触到的土地、矿产违法案件查处外，还有诸如对闲置土地的惩罚、土地复垦义务人不依法缴纳土地复垦费的惩罚、侵占或破坏大体农田设施的惩罚、未按规定汇交地质资料的惩罚、古生物化石收藏单位不符合收藏条件收藏古生物化石的惩罚等，多达近百项。

实际工作中，这些众多的行政惩罚事项，在不同地方、不同行政层级，承担职责情况有所不同。

有的地方，只如果涉及行政惩罚事项的，统一都在执法机构，有的地方则并非是都由国土资源执法监察部门承担，而是由
国土资源主管部门内设的其他机构，如利用、耕保、矿管、地环等业务部门别离行使。

所以说，只如果狭义行政执法工作，都适用于《规定》。

四、《规定》的主要内容
(一)关于职责、办法。

按照《土地管理法》、《矿产资源法》和其他有关国土资源管理法律法规，《规定》第六条明确了七项执法监督职责。

一是检查。

对单位和个人执行和遵守国土资源法律、法规情况进行检查，通过检查职权的行使，可和时发现、制止违法行为，从而保证国土资源法律法规的顺利实施；二是制止、责令限期更正。

对正在进行的国土资源违法行为依法进行制止，责令限期更正。

实践中主要采取口头制止、下发责停通知书的形式；三是调查。

对涉嫌违背国土资源法律法规的行为进行调查，法律给予了多种形式的调查办法；四是行政惩罚、行政处置。

对违背国土资源法律法规的行为，以国土资源主管部门的法人名义，依法作出行政惩罚和行政处置；五是提出行政处分建议。

对违背国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的，依照有关规定提出行政处分建议。

六是涉嫌犯法移送。

对涉嫌犯法的，向公安、检察机关移送案件有关材料(第六款)；七是其他职责。

兜底条款。

链接：第六条县级以上国土资源主管部门依照法律法
规规定，履行下列执法监督职责：
（一）对执行和遵守国土资源法律法规的情况进行检查；
（二）对发现的违背国土资源法律法规的行为进行制止，责令限期更正；
（三）对涉嫌违背国土资源法律法规的行为进行调查；
（四）对违背国土资源法律法规的行为依法实实施政惩罚和行政处置；
（五）对违背国土资源法律法规依法应当追究国家工作人员行政纪律责任的，依照有关规定提出行政处分建议；
（六）对违背国土资源法律法规涉嫌犯法的，向公安、检察机关移送案件有关材料；
（七）法律法规规定的其他职责。

为保障以上职责有效履行，在归纳《土地管理法》、《矿产资源法》以及其他有关国土资源管理法律法规的规定，同时吸纳最近几年来执法实践中行之有效办法的基础上，《规定》在第十九条规定了9个方面的办法。

第十九条县级以上国土资源主管部门履行执法监督职责，依法可以采取下列办法：
（一）要求被检查的单位或个人提供有关文件和资料，进行查阅或予以复制；
（二）要求被检查的单位或个人就有关问题作出说明，询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；
（三）进入被检查单位或个人违法现场进行勘测、拍照、录音和摄像等；
（四）责令当事人停止正在实施的违法行为，限期更正；
（五）对当事人拒不断止违法行为的，应当将违法事实书面报告本级人民政府和上一级国土资源主管部门，也可以提请本级人民政府协调有关部门和单位采取相关办法；
（六）对涉嫌违背国土资源法律法规的单位和个人，依法暂停办理其与该行为有关的审批或记录发证手续；
（七）对执法监督中发现有严重违背国土资源法律法规，国土资源管理秩序混乱，未踊跃采取办法消除违法状态的地域，其上级国土资源主管部门可以建议本级人民政府约谈该地域人民政府主要负责人；
（八）执法监督中发现有地域存在违背国土资源法律法规的苗头性或偏向性问题，可以向该地域的人民政府或国土资源主管部门进行反馈，提出执法监督建议；
（九）法律法规规定的其他办法。

以上第1-4款和第6款源于《土地管理法》、《矿产资源法》以及其他有关法律法规的规定，第5款(违法行为报告)、7款(对违法严重地域实施约谈)、8款(向地方政府或国土资源部门提出执法监督建议)是来自于执法实践，这次上升为规章
层面的新办法。

第五款报告办法，是因执法手腕有限而采取的必要办法。

除口头制止、下发责停通知书、证据保全外，执法人员再没有其他制止的手腕，往往是眼看着违法建筑建起来又毫无办法。

针对这个问题，最近几年来，部在一系列文件中，如2010年部办公厅《关于进一步增强和规范违法行为报告工作的意见》、2014年《查处工作规程》、2017年《关于进一步增强和改良执法监察工作的意见》等文件对报告制度都提出了要求。

为了有效惩处违法行为，也考虑到基层执法人员的实际权责，总结以往文件要求，《规定》要求：对当事人拒不断止违法行为的，应当将违法事实书面报告本级政府和上一级国土资源主管部门，也可以提请本级政府协调有关部门和单位采取相关办法。

第七款约谈办法。

行政约谈分为行政机关内部约谈和行政机关对管理相对人的外部约谈。

咱们实行的约谈是内部约谈。

内部约谈近些年发展较快，目前，发改委、国资委、食药监、国土资源等10多个政府部门都推行了约谈制度，内容涵盖社会经济管理的方方面面，成为政府部门履行职责、强化监管的重要手腕。

在我部，约谈始于2008年度卫片检查，作为一项有效办法，一直坚持至今，此刻年度卫片检查和土地督察都在利用这一办法。

2013年部党组提出“把权利和责任放下去，把监管和服务抓起来”，约谈主要由省级政府组
织开展。

2013年至今，省级政府共约谈了1000多个市县，产生了较好效果。

这次，《规定》将实践中普遍应用的约谈做法上升为立法层面，提高了约谈的效劳，也为约谈提供了依据。

第八款提出执法监督建议的办法，源于执法反馈功能。

执法处于国土资源管理各链条的结尾环节却又贯穿国土资源管理的全进程，通过执法监督、案件查处，可以了解国土资源法律法规实施中出现的普遍性或偏向性的问题，通过执法环节反馈给相关部门，增进完善政策、优化管理，达到减少违法，尤其是程序性违法的问题。

去年以来，部里探索了执法监察建议书的做法，已就执法中反映出的违法违规问题，向有关省级国土资源主管部门提出工作建议，要求完善制度，增强管理。

对存在的问题，责成开展调查，并将调查结果报部。

可以说，在整个国土资源管理中，国土资源执法的反馈功能是一个十分重要的环节，它使国土资源行政管理活动形成封锁回路，也是国土资源行政管理法治化、制度化重要保证。

基于这种考虑，《规定》第八款明确：发现有地域存在违法苗头性或偏向性问题，县级以上国土资源主管部门可以向该地域的人民政府或国土资源部门进行反馈，提出执法监督建议。

(二)关于履职和责任追究
《规定》就某些执法重点环节明确了履职要求。

在执法实践中，履职困难主要集中在两点：一是对违法行为制止难，二是申请法院执行难。

违法行为发现不难，可是有效制止和查处难，申请法院强制执行，但很多时候法院不受理。

为此，《规定》31条重点了明确两种履职情形：（一）对于下达《责令停止违法行为通知书》后制止无效的，及时报告本级人民政府和上一级国土资源主管部门；（二）依法申请人民法院强制执行，人民法院不予受理的，应看成出明确记录。

若是做到这两点，在制止和申请法院执行环节，应该理解为履职到位。

延伸。

2015年公益诉讼试点以来，国土部门被提起公益诉讼而被追究责任的情况日趋增多。

部里高度重视，就此开展了专项调研，并去最高检上门汇报沟通。

2017年末，我部与最高检联合出台了《最高人民检察院国土资源部关于增强协作推动行政公益诉讼增进法治国土建设的意见》(高检会〔2017〕4号)，明确：“针对违法行为查处、土地出让、耕地保护、矿产资源开发、矿山地质环境恢复治理等方面问题，要依照是不是采取有效办法制止违法行为、是不是全面运用行政监管手腕、国家利益或社会公共利益是不是取得了有效保护等作为履职尽责的标准，进行认真自查，应当做到：发现并及时制止、责令停止违法行为，全面运用法定办法，要求相关义务主体依法履行法概念务，若是仍然拒不履行的，依照有关规定及时向本级政府、上一级国土资源主管部门及
有关部门报告和通报；向有关部门移交依法没收的建筑物或其他设施；依法向有关部门进行移送违法犯法线索；依法申请法院强制执行等。

采取上述办法后，国家利益和社会公共利益仍未取得有效保护的，国土资源主管部门要及时向检察机关说明情况，由检察机关依法处置。

”这个文件使得执法履职责任追究问题，向解决的方向有所前进，检察机关过去是要求穷尽一切手腕消除违法，而这个文件明确了履职尽责的“四个应当”的具体标准。

《规定》对不依法履职的，第34、35条规定了具体罚责。

第34条规定了3种失职渎职追责情形：（一）对发现的违法行为未依法制止的；（二）应当依法立案查处，无合法理由，未依法立案查处的；（三）已经立案查处，依法应当申请强制执行、提出处分建议或移送有权机关追究行政纪律或刑事责任，无合法理由，未依法申请强制执行、提出处分建议、移送有权机关的。

第35条规定了6种徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权追责情形：（一）伪造、销毁、藏匿证据，造成严重后果的；（二）窜改案件材料，造成严重后果的；（三）不依法履行职责，致使案件调查、审核出现重大失误的；（四）违背保密规定，向案件当事人泄露案情，造成严重后果的；（五）越权干与案件调查处置，造成严重后果的；（六）有其他徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权行为的。

(三)关于规范执法
《规定》第25至30条规定了实行执法全进程记录、重大行政执法决定法制审核、行政执法公示三项制度。

三项制度是党的十八届四中全会部署的重要改革任务。

2017年，国务院办公厅印发《执法三项制度试点方案》，国土资源部被列为试点单位，承担了行政执法公示制度、重大执法决定法制审核制度两项试点任务。

部执法局承担了行政执法公示制度试点任务，试点内容为行政惩罚类执法公示。

部法规司承担重大执法决定法制审核制度试点，试点内容为行政许可和行政惩罚两个方面。

部里研究试点方案时，考虑到执法查处工作主要由市、县两级负责,选择了吉林长春、江苏江阴同步开展执法公示试点，选择浙江、安徽、湖北省厅、长春市局同步开展法制审核试点。

去年年末，向国务院法制办上报了试点工作总结。

执法公示方面，主要围绕“公示什么、怎么公示、如何控稳”考虑。

公示什么？部里已经公示的内容有三大类：1.执法依据类：包括相关法律、法规、规章和政策文件等;2.执法标准类：包括部立案管辖范围、工作流程图、了案标准、执法查处规程和执法查处法律文书参考格式;3.执法结果类：包括2016年以来部本级立案查处的4起违法案件的处置决定,2009年以来部挂牌督办和公开通报案件情况和2017年省级国土资源部门立案查处、挂牌督办和公开通报案件情况。

在哪公示？在部门户网站上线了国土资源部行政执法公示(执法查处类)”栏目,作为部统一的行政执法公示平台,下设执法依据、执法标准和执法结果三个子栏目。

如何控稳？公示是一把双刃剑。

一方面，公示可以监督行政相对人落实惩罚决定，有助于违法问题的解决，但同时对行政机关自身的执法到位也是一个监督。

国土资源执法尤其是土地执法有其特殊性，如国家、省级重点工程违法比较普遍，多为政府投资，查处到位也难以落实，这种违法查处若是公示，不仅对政府的公信力造成影响，对咱们自身也有查处不到位的质疑，无疑会带来很多麻烦。

对此，部里也给国务院法制办建议，明确不能公示的内容或给予行政机关必然的自由裁量权，由其按如实际情况肯定。

重大执法决定法制审核方面，主要围绕“谁来审、审什么、怎么审”开展。

行政惩罚方面，重点对部立案查处的案件进行法制审核。

谁来审？县级以上国土资源主管部门的法制工作机构来审。

审什么？对重大惩罚决定的范围进行了明确。

怎么审？明确了审核的流程。

同时，实施公职律师制度，国土资源部首批43名公职律师已正式发证，其中部执法局有4位同志。

部里还选聘了法律顾问参与法制审核。

《规定》对试点功效进行了总结和深化，以规章的形式对实行行政执法三项制度予以了确认。

《规定》第25条对实行执法全进程记录制度作出规定。