高级土地资源管理学Part5_土地行政管理

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土地行政管理
2011.10.24 幻灯片2
课程内容的基本框架
1 土地行政管理概述
2 土地行政管理的基本内容
3 土地行政决策、执行与效率
4 我国与国外的土地行政管理研究
5 我国与国外的土地行政管理体制
6 我国现行的土地行政法律体系
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土地行政管理的概念
国家行政事务涉及国家立法部门授权国家行政部门管理的所有与国家利益和社会整体利益有关的事务和活动，包括经济、财务、教育、卫生、科学、邮政、交通、外事、民族、国防建设、土地管理等各个方面。

因而就有经济行政、财务行政（财政）、教育行政、卫生行政、外交行政、土地行政等各方面的行政，这些行政一般称为部门行政。

作为部门行政之一，土地行政是国家行政事务的重要组成部分。

土地行政的产生、发展及其在国家行政管理中的独持地位取决于土地在人类生活与国家组织中的特殊地位与作用。

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土地行政管理的概念
土地行政：
（1）是指国家土地政务的推行与管理，即国家行政机关为了体现土地利用当前和未来的社会整体利益而对土地事务的组织与管理活动。

（2）是政府组织为了体现现在和未来社会需要和提高土地资源配置效率，对土地的所有、利用、转让等过程进行组织与决策的活动，它主要涉及土地所有、使用、土地登记、土地执法、土地政策等行政措施的实施。

（曲福田）
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土地行政管理的概念
土地行政管理：
（1）土地行政管理是土地行政管理主体实施各种行政行为，作用于行政管理对象，从而实现土地行政管理目标的过程。

其基本过程包括土地行政管理决策、实施、效率评估与反馈等环节，是一个动态的运行过程。

（2）从狭义的慨念来理解土地行政管理，可以将土地行政管理理解为推行和实施土地政策。

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土地行政是国家行政在土地配置领域的运用和体现
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土地行政管理的目标与功能
作为国家行政管理中的重要组成部分，土地行政管理具有强烈的目的性。

因而客观存在着土地行政管理的目标，这一目标存在使一个国家的土地开发、利用、整治、保护始终有一个明确的方向。

从土地行政的基本定义出发，土地行政管理的基本目标是要实现土地按社会整体利益进行有效配置和持续利用。

具体包括：
（1）实现土地资源优化配置——经济目标
（2）实现土地利用中的相对公平，促进整体效率提高
——社会目标 （3）实现土地资源持续利用——生态环境目标
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土地行政管理的功能
土地行政功能可称政府在土地行政管理中的职能，指行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要依法对国家土地配置领域所进行的管理活动，从而所体现的功效和能量。

它从一个侧面反映着政府所代表的国家性质和活动的基本方向。

土地行政具有以下三个方面的基本功能 ： （1）政治功能 （2）经济功能
（3）社会、文化功能 幻灯片9
土地行政管理
客体
土 地
土地配置过程
相关组织与个人行为 组织与管理
地籍 地权 地价 地用 地税
范围
中央
国家行政机关 地方各级 国家行政机关
主体
国家行政机关
国家法律
土地法规
土地规章
依据
经济功能
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社会、文化功能
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土地行政管理与土地政策
区别：土地政策是指国家或政府为了实现一定时期社会经济发展目标和任务而制定的涉及土地关系、土地开发、利用和管理等方面的原则和采取的重大措施。

它可以理解为解决土地问题的方法。

一般土地政策包括土地所有制政策。

土地改革政策、土地使用政策、土地价格及赋税政策等。

土地行政与土地政策是两个性质不同的范畴。

联系：土地政策是解决土地问题的指南，而土地行政则是执行土地政策。

土地政策的责任
为决策提供依据 对土地利用控制 如用地定额标准 地价、地税等优化结构 确定产权等 提供信息和指导
调查、登记、评价 编制土地利用规划与计划
制定并颁布重大政策、条例、规章 指导、控制、调整土地的利用方向 制定土地法规和管理条例 组织地产市场调查和预测
经 济 功 能
土地科学教育发展规划、人才培养
认知程度 社会基础 土地资源现状、土地政策改革等宣传
制定土地科学教育发展战略、规划和计划
重大的土地科技项目进行协调攻关 社会、文化功能
是要找到解决这个问题的目标和方法（手段）；而土地行政则是要沿着土地政策目标，实践土地政策中的方法，以期实现政策目标。

两者在解决土地问题中，配合密切，相辅相成。

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土地行政管理与土地管理
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土地行政管理的基本内容
地权行政管理：指有关土地财产权（所有权、使用权、收益权、处分权等）方面的行政管理活动，也就是国家用以确定、调整和处理有关土地产权及其权属变更的一系列行政管理活动；包括地权审查与确认、地权登记与土地产权证核发、地权流转（权属变更）管理。

地籍行政管理：指国家土地行政主管部门对土地的位置、面积、质量、用途和权属状况进行行政管理的过程；具体来讲就是国家为取得有关地籍资料和为全面研究土地的自然和利用状况而采取土地调查、土地评价、土地登记、土地统计、地籍档案管理等工作为主要内容的行政管理措施。

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土地行政管理的基本内容
地用行政管理：指国家和地方政府的土地行政主管机关为合理组织土地利用，依照国家的有关法律、法规和政策，对各种土地利用过程所实施的全面的、系统的管理行为。

主要包括：土地利用计划行政管理、土地利用规划行政管理、土地开发、整治、保护与土地利用监测行政管理等。

土地价格行政：指政府土地行政主管部门通过建立地价体系，制定地价管理规定和政策，对土地价格的评估、交易过程及其价格水平进行规范、调控和管理的过程。

广义的土地价
国家事务 民 意 土 地 利 用 活 动
政治属性
社会属性
执行国家意志 实现民意 土地配置 效率提高
范围窄 范围宽
侧重对土地配置的宏观规划、计划、组织、领导、 决策、协调和调整
侧重于对具体土地政策、利用计划的执行和实施 以及土地管理事务处理的方法、技术与程序
土地行政管理
土 地 管 理
来源
性质
目的
范围
内涵
格行政不仅包括直接调控地价的管理政策，而且还包括通过对土地市场的调控、间接调控地价的一系列政策。

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土地行政管理的基本内容
地税行政管理：指税务机关或土地行政部门（有的地税由地政部门代为征管）依据国家有关税法、地税政策以及有关制度规定，为实现地税分配关系，指导税务人员、纳税人、扣缴义务人依法行使征税权力和正确履行纳税义务，以及指导因扣缴义务而进行的计划、组织、控制、协调和监督工作。

我国现行的地税管理体制中，地税类别包括：城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税。

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土地行政决策
土地行政决策：是指土地行政机关及其领导成员，为完成土地行政目标做出的处理土地行政事务的决定。

其主要特征包括：
（1）决策主体的惟一性。

（2）决策只限于土地行政管理组织的职责范围之内。

（3）土地行政管理决策一旦制定就具有强制力。

（4）土地行政管理决策具有明显的社会性。

各级政府是通过逐级决策的形式将上级规定层层下达并贯彻执行的，土地行政管理决策则决定了土地行政管理执行的步骤、程序、直接目标和效果，处于主导地位。

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土地行政决策分类
土地行政决策可依据不同的分类标准分为不同类型和种类，从不同角度划分土地行政决策类型有利于充分了解土地行政决策的特点，为科学决策提供理论上的依据。

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土地行政决策的影响因素
在现实的土地行政决策过程中，诸多因素对于决策的质量和可接受性都是不容忽视的，影响土地行政中的问题判断、方案拟定和选择因素主要有以下几个方面：
（1）政策和法律：不能越权，以政策和法律为导向。

（2）外界压力：决策者之外的各个不同利益群体的影响。

积极：社会公众舆论促使决策者公正客观，产生监督作用。

消极：绩效压力导致的如“市长工程”、“书记工程”等。

（3）信息来源：客观上信息取得的不完备，但实际中更多的是人为因素，如建设占用耕地数量的信息瞒报。

（4）对问题性质认识：轻重缓急。

（5）决策体制、决策方法、决策时机和决策者个人素质等。

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土地行政决策的原则和程序
原则包括：系统协调原则、可行性原则、动态变化原则、试验原则、创新原则。

程序：提出问题——〉确定目标——〉设计方案——〉论证方案——〉选择方案——〉政策决策
科学合理的决策程序是正确进行土地行政决策、避免土地政策的漏洞和失误、提高土地行政管理效率的制度保证，而行政决策各个环节工作的质量，最终决定土地行政决策的质量。

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土地行政决策方法
（1）理性综合决策、渐进决策和混合扫描决策
理性综合决策：科学决策，最优最大化原则；苛刻和局限。

渐进决策：把决策过程看成一个不断修改和调整旧决策的过程，不重新全面考虑决策方案；保守、缺乏远见和改革创新。

混合扫描决策：对全局有整体把握后，对土地问题重点、难点和热点再作详细分析，调整
和修改甚至做出新的决策。

（2）确定型决策、不确定型决策和风险型决策
（3）规划法决策
线性规划是规划法中最基本的内容；其基本思想是在满足一定的约束条件下，实现目标的最大化，即以消耗最少的资源实现最大化的社会经济效益目标；这个目标既可以使产出最大，也可以使投入达到最小。

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土地行政执行
土地行政管理的任务就是有效地实现国家对土地利用的当前利益和长远目标。

国家意志的形成属于政治活动，将国家土地管理意志转化为政府目标则是通过土地行政决策来实现的，而土地行政目标的实现则必须通过实施土地行政决策，亦即执行土地行政执行。

土地行政执行（或称土地行政行为、土地行政实施）是国家土地行政机关及其行政人员贯彻、实现土地行政决策以达到预期目标的全部活动或整个过程。

土地行政决策注重于目标与方案的分析和研究，强调决策的科学性和正确性，是解决土地行政机关“干什么”、“干不干”和“能不能干”的问题。

土地行政执行则注重方案的实施和目标的实现，是解决土地行政机关“怎样干”、怎样执行和落实政策的问题，往往采用行政命令的方法、说服教育的方法及经济、法律的方法。

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土地行政执行的特征及影响因素
特点：目的性、经常性（执行大批的例行性政策和程序性政策）、连续性、强制性、时效性、决断性、灵活性、层次性（上层的执行重在指挥，基层的活动主要是具体操作）
影响因素：
（1）土地行政任务
（2）执行主体：行政机构和行政人员（领导者、执行人员）
（3）执行客体：行政相对人、相关的地方各级人员政府
（4）土地行政环境：自然、文化、经济技术、政治
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土地行政执行的过程
土地行政执行的过程具有阶段性，从土地行政决策最后确定并付诸实施时起，到土地行政目标最终实现为止。

整个过程大体可分为三个阶段，即准备阶段、实施阶段（主要包括指挥、控制、沟通、协调）和总结阶段。

存在问题：
（1）我国有些土地行政决策可操作性不强，决策脱离实际。

（2）土地行政执行中的“上有政策，下有对策”现象。

（3）土地行政执行“走样”，地方领导的基层违法用地多。

（4）土地行政执行中缺少必要的手段，独立执法权有限。

（5）土地行政执行的效率低，严重制约执行效果。

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土地行政执行的原则与方法
原则：
忠实决策目标的原则、原则性与灵活性相结台的原则、执行与创新相结合的原则、周密计划的原则、时效原则。

土地行政基本方法：
（1）强制性土地行政方法——行政指令方法和法律方法。

（2）经济方法——价格、税收、金融、财物、奖金、罚款。

（3）诱导性土地行政方法——宣传教育、激励和参与管理
（4）土地行政责任方法——机关责任制和岗位责任制
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土地行政执行的权力保障
以及对权力的控制
土地行政执行的权利保障包括：一是土地行政执行的主体、内容和程序要合法；二是建立完善新机制，如制度化机制、自主化机制、监督机制和能力机制等。

土地行政执行权力的控制主要通过土地执法监察的途径来实现。

自从1998年3月国务院进行机构改革，重组国土资源部后，为了强化执法监督职能，强化国土资源执法监察的权威性、独立性、系统性，国土资源部内成立了土地执法监察局，其他各级土地行政组织相应设置有关机构，不断深化执法监察体制改革，建立集中统一、相对独立的执法监察体系。

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土地行政执行的权力保障
以及对权力的控制
土地执法监察的职能包括两方面的内容，一是要面对全社会，对公民、法人及其他组织是否遵守土地、矿产等国土资源的法律法规进行监督检查，对违法行为进行行政处罚和行政处理；另一方面对国土资源管理的行政行为进行监督检查，防止和纠正行政违法，确保依法行政。

因此，土地行政主管部门作为土地监督检查的主体具有双重性，它既是监督检查的主体，又是被监督检查的对象。

作为主体，土地行政主管部门对土地管理相对人执行土地管理法律法规情况进行监督检查。

作为对象，其依法对土地占有、利用行为进行组织管理活动过程中，执行土地管理的法律法规情况，构成了土地监督检查的对象之一。

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土地行政效率
土地行政效率：指土地行政部门和行政人员从事土地行政管理所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力和时间的比率，即土地行政效果与行政投入的比率。

可用公式表达为：
土地行政效率＝土地行政效果／土地行政投入
土地行政效果——土地行政部门和行政人员在土地行政过程中所产生的社会、环境和经济效益
土地行政投入——进行土地行政管理所消耗的人、财、物和时间等。

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土地行政效率的界定
土地行政效率的界定既是理论问题，又是一个实践问题。

（1）土地行政活动的最终社会效果较其直接产出而言具有明显的时间滞后性。

（2）土地行政管理活动的产出有许多是直接的，农用地转用审批、实行用途管制制度能够保护耕地，但是保护耕地的社会效果只能间接地反映出来。

（3）土地行政管理的社会效果是各个具体单位产出的综合反映。

在土地行政管理的实践中，部分土地行政组织提高了产出并不一定带来社会效益的整体改善。

如在经济发达地区，其土地利用效率很高，尤其是建设用地的产出很大，但其土地生态环境恶化，因此社会效益不见得很高。

由此可见，产出具有局部性，而社会效益则是整体性。

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土地行政效率的特点、地位和作用
特点：
（1）综合性——多层次、多方面、多角度的社会综合评价
（2）多样性——宏观和微观，决策、管理和执行效率
（3）相对性——受多种因素制约，评价标准难以统一量化
（4）迟效性——土地行政效率的体现一般需要较长的周期
地位和作用：
（1）土地行政效率是衡量土地行政管理活动的重要标准。

（2）有助于建立政府与社会之间的良性关系。

（政府形象）
（3）土地行政效率的高低关系到我国的现代化进程。

（4）是土地行政管理学研究的重要课题。

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提高土地行政效率的途径
（1）转变土地行政职能。

（2）改革和完善土地行政组织。

（3）提高土地行政人员素质，优化土地行政队伍。

（4）健全土地行政法规与日常工作制度。

（5）改进工作作风与领导方法。

（6）实现土地行政管理手段与技术的现代化。

（7）改善土地行政文化
（8）加强土地行政监督。

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国外土地行政管理的研究
国外的土地行政管理经过了从土地调查与登记到重视对地权、地用、地税、地价、地籍进行综合管理的阶段；在理论的研究上，由简单的地籍管理，发展到对土地经济、土地制度及后来的土地利用等理论进行系统整体研究，形成了以地权、地籍、地用、地税、地价等为主要内容的现代土地行政体系。

研究趋势：
（1）现行的土地行政管理，越来越重视现代化的地籍管理，越来越把地籍行政作为土地行政的基础和核心。

（2）土地整理或土地重划己成为主要国家地政事业新内容。

（3）可持续发展战略为土地行政管理指出了新的方向。

（4）一些发展中国家或地区，土地制度尤其是产权制度的变革，仍是土地行政管理的重要内容。

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我国土地行政管理的研究
中国土地行政实践发展到今天、已经取得了显著的成绩，一个符合社会主义市场经济要求的地政体系正在形成。

但是，仍存在一些亟待解决的问题：
（1）如何改革管理体制，加强国家对土地的集中统一管理。

（2）如何建立有效的具有中国特色的地政管理机制问题。

（3）如何完善土地行政立法体系。

（4）如何改变土地行政管理理论滞后于实践的状况。

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我国土地行政管理的研究
研究对象：土地行政学是研究国家行政组织对土地事务进行有效组织与管理规律的科学。

也就是说，是研究国家行政组织如何运用行政、经济、法律及技术手段来高效率地对各项城乡土地业务进行组织与管理，以实现国家对土地利用的当前利益和长期目标。

研究任务：是要阐明人类社会各个发展阶段或特定阶段国家行政机关组织与管理土地事务的运行规律；是应用科学理论与方法，来研究和阐明一定社会制度下国家组织与管理土地事务的客观规律性，为指导土地合理配置的具体实践提供科学依据。

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我国土地行政管理的研究体系
第一部分土地行政管理学的基本概念和原理
（土地行政管理学概念、主要功能、研究对象和任务；土地行政管理的决策和实施以及土地行政效率及其评价）
第二部分土地行政管理的基本内容
（地权行政、地籍行政、地用行政、地价行政和地税行政）
第三部分对土地行政管理法规体系进行探讨
（土地立法及其在土地行政管理中的作用、土地行政管理法律的主要体系）
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土地行政管理体制
土地行政体制：是指土地行政主体的机构设置、隶属关系、权限划分及运行方式等方面的体系和制度的总称；包括土地行政组织结构、组织职能划分、管理方式等。

行政组织区别于一般组织，它的特性包括：
（1）具有政治——行政二重性。

（2）社会公共事物的具体实施者。

（3）行政组织的管理是在宪法和法律范围内实施的，都是依法行政。

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土地行政组织的特征
作为政府的一个重要的职能组织，土地行政组织既具有一般的国家行政组织的特征，同时又具备其自身特殊的组织特征：
（1）政治性——具有明显的阶级性。

（2）社会性——为社会公众的利益提供土地保障；组织协调和平衡各不同的社会团体对土地的要求。

（3）法制性——依法行政的基本原则（土地行政组织依法设立；对土地的管理具有法制性；管理接受其他的国家主体和社会法制化监督）。

（4）权威性——履行土地行政时的手段、方案具有权威性。

（5）专业性——土地配置需要政府参与和调节；专业知识。

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土地行政组织的构成要素
土地行政组织是由若干要素组成的有机整体，这些要素主要有：权责利、人财物、组织目标和行为方式、法制思想和价值观念、规章制度和运作过程、功能、信息等，这些构成要素及其结合方式直接影响到土地行政组织的效能性质、作用程度和范围。

土地行政行为：把行政行为作为土地行政组织的一个构成要素是由土地行政组织特性所决定的。

所谓土地行政行为方式是指土地行政机关及其行政人员，在土地行政管理活动中，基于行政权力所实施的能够发生法律效果的行为。

（包括行政命令、行政处分、行政制裁等）
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土地行政行为的分类
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土地行政组织的种类
土地行政组织形式多样，不同国家（地区）由于政治体制、历史沿革的不同，土地行政组织存在差异。

按土地管理职能和责任范围的不同，可以分为：
决策组织：土地行政组织系统中最高层的核心机构，也称为首脑机关。

职能：对辖区内重大的土地行政问题进行集中领导和决策；督导职能部门完成土地行政管理任务；推行政府土地政策。

（国土资源部门的领导班子）
职能机构：负责贯彻执行最高土地行政领导决策和政令的办事机构。

职能：将土地行政组织目标按职能不同细分为具体的目标和行动方案，并层层落实到具体工作中，是土地行政的行动实体。

（地籍、地用、地价、地税等部门）
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土地行政组织的种类
辅助组织：向土地行政领导决策机构提供决策信息、依据、方案、或帮助实现最佳决策、指导协调及内部管理的各种职能机构。

（分为办事机构、咨询机构等）
（1）办事机构，通常指协助领导处理日常事物的综合协调办事机关，如办公室、人事、财务、计划等管理部门。

（2）咨询机构，指为土地行政决策者提供谁和可选方案，并出谋划策的专门性组织。

它不属决策机关或执行机关，具有业务独立的地位，基本职能是为土地行政研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才、宣传土地科学知识等。

监督组织：根据土地行政领导决策机关的决定及政策与法律规定对土地行政活动进行监督检查的执法机构。

具相对独立性，职责：对土地行政过程中土地行政组织和行政人员是否遵纪守法、认真履行职责、是否滥用权力等的监督。

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土地行政管理体制的模式 （一）集权制和分权制
集权制指行政权力集中于中央政府或上级机关。

中央政府或上级机关对地方政府或下级机
土
地 行 政 行
为
法律行为
准法律行为
土地行政组织或行政人员依据其合法 权力而产生的具有法律效果的行为 依据具体事实而实施的行政管理行为， 依照法律规定而产生效果的行为 双方行为 （契约行为）
合同行为
单方行为
指当事人双方为达到不同的目的而互为 表示某种意思，因其一致而成立的行为 两人或两人以上当事人为了达到共同目的，双 方基于平等的基础上相结合而成立的行政行为 依据法律授权而进行的单方行政行为，不须 经过对方的同意（如行政命令、行政处分）
通常
当事人间 间
法律关系。