第1章公共政策本质与功能

（3）司法机关的决策
在当代中国，人民法院和人民检察院作为 司法机关是国家政权的重要组成部分。但 在政策过程中，它们制定政策的功能很弱， 功能主要体现为政策执行和政策监控。此 外，司法决策还可通过国家最高司法机关 的司法解释表现出来。
（4）中国共产党的决策
中国共产党制定的政策是它在一定的历史时期 为实现一定的任务而规定的调整国家之间和国 家内部各社会群体之间行为的依据和准则。 党的政策以直接和间接两种形式成为公共政策。 直接形式：党的历次代表大会和中央全会通过的 政策性文件；党的领导人的重要讲话。 间接形式：使党的主张通过法定程序变成国家意 志，如，中共中央与国家机构联名发布的政策 方案；国家机构根据中共中央的政策创议提出 的政策方案；政府决策以党的政策原则为依据。
基本政策
对关系国家全局利益的某一领域、某一方 面工作所规定的主要目标和任务。 中介作用 协调作用 倾斜作用
具体政策
在基本政策的指导下，为解决特定时期 和范围的某类或某个特定问题所确定的具体 目标任务和行动准则。 执行性和操作性强； 内容广泛、形式多样； 层次复杂； 运行周期灵活
三、公共政策的内容构成
四、公共政策的形式构成
1.公共政策的横向结构（受政治体制 的影响） 2.公共政策的纵向结构（取决于国家 结构和各个层级的公共权力机关的 大小及其拥有的实际能力的强弱）
（一）公共政策的横向结构
1.美国公共政策的横向构成
（1）国会 国会立法是美国公共政策的基本形式。 国会在“授予权力”和“默示权力”的限 度内使用立法权直接制定公共政策（财政权、 战争权、商业管理权）；使用非立法权间接 制定公共政策（对行政部门和司法部门的监 督权，包括批准预算、立法监督、调查权和 立法否决等）。
6.论政府政策的公共性 天津社会科学2002-6 7.公共性：公共政策分析的一般范式 湖南师范大学学报2002-4 8.试论公共政策公共性提升之道 云南行政学院学报2004-2 9.政府公共性的历史演进 中共福建省委党校学报2002-1 层次分类 内容分类 形式分类 公共政策的结构
2.中国议行合一体制下的公共政策
（1）人民代表大会的决策
立法是人大的首要职权。 人大决策主要形式有：宪法；基本法 律；其他法律（涉及外交、社会治安、 环境保护、统计、土地管理、工商行政 管理、专利等领域）；人大决定。
（2）行政机关的决策
国家机关在法定的权力和职能范围内，按一定的程序 和方法作出的决定。是行政机关职能的体现。主要形 式有： （1）以总理令的形式发布的行政法规； （2）以国务院文件或国务院办公厅文件形式发布的行 政措施、决定和命令； 上述（1）（2）统称为“国家政令”，具有法律效 力。 （3）中共中央、国务院共同发布的文件（即政策性文 件，但不是法规）； （4）以部长令形式发布的部门规章（须报国务院备案 国务院有权予以改变或撤消）。
经济政策
政府根据社会发展的需要，通过法定政治程序制 定和执行的经济领域发展方向和行为规范。 产业政策、财政税收政策、货币金融政策、工商 管理政策、劳动工资政策、产品计量监督政策、 商品进出口政策等。 作用：规划指引社会经济的发展方向，使社会经 济朝着最有利的方向发展；保障资源的优化配臵， 提高效率，促使生产力和社会财富不断增加；保 障公共资金的筹集和社会公共需求的满足；规范 社会经济行为，保障社会经济领域的规范运作。
（2）总统及行政机构决策
总统是强有力的直接决策者。各种咨文；立 法否决；委托立法；外交决策；防务政策。 总统领导下的行政机构除执行国会立法和总 统决策外，也制定政策。包括对国会立法和 总统决策进行解释；制定规章条例；行政裁 决等内容。
（3）司法决策
美国最高法院是公共政策的直接制定者。 主要形式有：司法审查、推翻先前的裁决、 司法命令。
三、公共政策的本质
阶级本质：统治阶级意志和利益的集 中体现与表达。 社会本质：公共权力机关为着一定的 目标而进行的社会资源的配臵和社会 价值的分配。 认识论本质：理论与实践的中间环节， 是理论与实践相结合的产物。
四、公共政策的基本特征
政治性与合法性 权威性和强制性 公共性和偏好性的统一 认识论上应然与实然的统一 回应性与普遍性的统一
社会政策
政府根据社会发展的需要，通过法定程序制定和 执行的社会管理领域发展的方向和行为规范。 人口政策、户籍身份管理政策、社会保障政策、 交通管理政策、环境卫生与环境保护政策、犯罪 处罚政策等。 作用：规范社会行为，保障社会秩序，创造良好 的社会人文环境；治理保护自然环境，优化人类 生存的自然条件；增进社会福利，实施社会保障， 提高人民生活水平，促进社会稳定发展。
公共政策的合法性
内容的合法性,即政策所规定的行为准 则、所实施的计划措施能使公众利益 得到协调、平衡，符合多数人的长远 利益和要求，受到人民的拥护。 形式的合法性，指政策的制定、执行 和评估，必须是法定主体按照法定程 序进行的活动。
偏好性
政府的选择比较充分地反映社会强势 群体的偏好 公共政策重点的选择和设定反映着政 府的偏好 受到政府自利性的影响
一、公共政策的性质分类
改造型与调整型 创新型与重申型 鼓励型与限制型 原生型与派生型
二、公共政策的层次分类
元政策 总政策 基本政策 具体政策
元政策
用以指导和规范政府政策行为的理 念和方法,包括公共政策的指导思想、 价值标准、行为准则、程序步骤和方 式方法.
总政策
政府所确定的较长历史阶段的战略目 标和根本任务，又称为总路线、基本路线。 在政策体系中居于支配地位.
政治性
所谓政治性，是指公共政策是国家、 政府及政党为实现其政治目的而制定 的行动方案和行为准则。它公共政策 的灵魂。
合法性
是政治科学中最重要的概念之一，其 最初的含义是指，国王有权即位是由 于他们的“合法出身”。中世纪以来， 合法性不再只是指“统治的合法权 利”，而是指“统治的心理权利”， 即人们内心的一种态度——政府统治 是否具有合法性应基于民众的“同 意”。
第一章
公共政策的本质、构成和功能
主要内容
什么是公共政策？ 公共政策的产生、本质和基本特征 公共政策的构成与结构 公共政策的功能
第一节
什么是公共政策
一、词源学上的“政策”
《说文解字》：政者，正也。 《吕氏春秋》：策，谋术也。
从广义上讲，凡是由一定的主体制定 的、同时对一定的客体产生了一定影 响的要求、希望、规定、强制等都可 以被视为主体的某种政策。政策、决 策、对策、决定具有共同或共通的含 义。 当主体被限定为公共权力机关时，所 谓政策指的是公共政策。
一个政府如何获得“合法性”？
长时间的存在 从良好的政绩中获得合法性 政府的组成结构对合法性有影响 政府通过国家象征来支持其合法性 —— M.罗斯金《政治学》
马克斯.韦伯关于合法性
统治的合法性是建立在支配人们社会行为 的“正当”性基础上的，而支配人们社会 行为的正当性又是来自于人们主观的正当 性，包括情感的正当性、伦理价值的正当 性、宗教的正当性、传统习惯的正当性及 法律的正当性。 魅力型统治（克里斯玛型，即超人统治） 传统型统治 法理型统治
教育科学文化政策
政府根据社会发展的需要，通过法定程序制定和 执行的教育、科技、文化领域发展方向和行为规 范。 教育政策、科技政策、技术引进政策、新闻出版 政策、体育事业发展政策等。 作用：规划教育、科技、文化领域的发展方向和 规模；保障科学技术的创新及向生产力的转化； 发展文化事业，满足社会文化生活的需求；制定 行为规范，保障社会精神文明领域的健康发展。
四、公共政策的内涵
公共政策的三大要素是公共政策问题、公共 目标和公共利益。 公共政策是公共权力机关的基本活动方式或 过程，是经由政治过程而进行的方案的初拟、 优化和择定的结果。 公共政策是一种权威性的价值分配方案。 公共政策是一种行为准则或规范
第二节 公共政策的本质和基本特征
公共政策的产生 当代公共政策的发展 公共政策的本质 公共政策的基本特征
一、公共政策的产生
政策的产生与阶级、国家的起源紧密 相连。 公共政策产生的三个初始条件： 公共问题的形成； 公共决策机关的产生； 公共强制机构的出现。
二、当代公共政策的发展
公共政策民主化、科学化的趋势 从单一型到综合型政策的变化 社会主义国家由计划经济向市场经济转型 过程中公共政策的变化 资本主义国家从消极政策向积极政策的转 变
五、公共政策的结构
合理的政策结构应具有的特征：
1.结构的有序化 2.有效的分级管理 3.严格的组合秩序
第四节
公共政策的基本作用
一、导向功能 指导和引导的功能 从形式上看，有直接和间接引导 从内容上看，有行为和观念引导 从结果上看，有正向和负向引导
二、制约功能
管制、禁止的功能 在形式上，通过对特定对象行为的 制约来表现； 在内容上，通过具体政策的实施来 表现。
政治政策 经济政策 社会政策 教育文化科技政策
政治政策
政府按照民众意愿、通过法定程序制定和执行的 政治领域发展的方向和行为规范。 政权巩固和建设政策、法制政策、国防政策、外 交政策、政党政策、政府公共管理政策、民族政 策、宗教政策、侨务政策等。 作用：保障政治社会化，将主导的政治思想理论 转化为全体国民的政治观念；规划指导社会政治 的发展方向；规划社会政治行为。
总结
（1）美国：公共政策=立法决策+行政决策 +司法决策 中国：公共政策=执政党政策+人大决策 +行政决策 （2）执政党的政策是否直接成为公共政策 （3）是否有司法决策和元首决策的存在
（二）公共政策的纵向构成
1.美国：联邦政府政策 州政府政策 地方政府政策 2.中国：中央政府政策 地方政府政策（省、市、县、乡四 级政府的政策）
政府利益与公共利益
公共选择理论从“理性经济人”假设出发研究政府 与人民的关系，认为政府是具有自利性并谋求自身 利益的最大化的。 政府自利性从以下三个方面对政策过程产生影响： 第一，政府完全从谋求自身利益最大化出发来界定 与认定公共利益；第二，在有效的制约与监督下， 政府能正确界定和认定社会公共利益，其自身的利 益在合理的范围内得到实现，正当的需求通过正规 的渠道得到满足。第三，政府的自利性被视为与其 公共性完全对立的一种特殊性，政府利益被视为不 应有的利益诉求，这使得政府缺乏正确界定、认定 与实现公共利益的动力，不利于提高政府的能力， 最终将不利于社会公共利益的实现。