我国应急管理形势与应急管理体系建设课件
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第一阶段：1979年联邦应急管理局（FEMA）成立，形成综合应急管
理（CEM）模式，1992年公布联邦应急响应预案（FRP）；
第二阶段：在2001年“9.11”事件后，2002年发布国土安全法，成立国
土安全部（DHS）；2004年发布国家应急预案（NRP）和国家事故管理系统（ NIMS）；
第三阶段：2005年发生卡特里娜飓风灾难，其后调查评估报告指出：美国
我国应急管理形势与 应急管理体系建设
刘铁民 中国安全生产科学研究院
1
内容提要
一、应急管理面临严峻挑战 二、我国应急管理体系建设现状与国外
对比研究 三、应急管理体系建设发展愿景考量
2
一、应急管理面临严峻挑战
我国正处于重大突发事件高风险期 （一） 7.23事件应急响应引起的思考 （二） 事故灾难频发暴露公共安全系统脆弱性 （三） 系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性
Event）处置机会（Windows of Opportunity）的把握能 力
7
（二） 事故灾难频发凸显公共安全系统脆弱性 1. 多米诺因果连锁论
A
C
P
E
D
R
I
风
过
应
应
灾
事
后
险
程
急
急Hale Waihona Puke Baidu
难
后
续
评
控
准
响
后
恢
影
估
制
备
应
果
复
响
A C PE
R I
D
8
2. 脆弱性是重大事故灾难主要成因和唯一可控因素
灾难风险=概率×破坏程度× 脆弱性
缺陷
3
（一） 7.23事件应急响应引起的思考
1. 因果关系鱼刺图
4
2. 应急响应过程中的节点事件分析
抢险现场填埋事故车辆
5
2. 应急响应过程中的节点事件分析
无“生命迹象”后，救出2岁女孩
6
3. 7.23特大事故应急响应活动解析与反思
① 救援生命是应急响应阶段唯一性目标——优先级与重要度 ② 统一指挥的一致性行动是有效应急响应的保证 ③ 事故灾难的现场保护至关重要 ④ 提高重大事故灾难应急响应中对焦点事件（Focusing
有效应对
化解 救援 打击 综合
21
（二）突发事件情景分类矩阵
性质 级别
自然 （N）
疫病大流行
一级
特大地震
巨灾（危机） 飓风
技术 （T）
社会 （S）
核泄漏
恐怖袭击（爆炸、生
危险化学品泄 物袭击或核爆）
漏
暴乱
合计 7
二级 灾难级
洪水 大坝失效 森林大火
特大交通事故 种族、宗教和经济纠
空难
应
预防
备
恢复
准备
急
响应
准
18
4、现代应急预案体系逐渐完善
应急预案的功能层次及其特征
19
5. 应急培训演练制度化日趋成熟
综合演习 功能演练
技术演练
竞技性演习 桌面演习
专题研讨会 演习班
能力
规划或培训过程 基于讨论的演习
基于行动的演习
20
三、应急预案编制与管理
（一）基于“情景-任务-能力”的应急预案编制方法
23
16
2. 应急管理系统结构基本形成
应急准备指南（NPG） 应急管理机构（DHS） 灾害救援与紧急协助法及相关法规 应急体系结构框架图
17
3. 以应急准备为主导的应急管理工作
应急准备 —— 建立与保持与风险相适应的能力
预防/ 减灾
恢复 重建
应急管理过程 的一个环节
应急 准备
变化
应急 响应
支撑应急全过程 的基础性行动
T+V=D
相 对 风 险
0
脆弱性
风险与脆弱性函数关系模型
9
脆弱性来源
脆弱性
自然属性 （飓风、地震、极端气象条件、疫病等） 技术属性 （工程、装备、生产公共场所经济运行等） 社会属性 （政治、文化、宗教、教育制度等） 管理环节 （应急法制、体制、机制与应急准备）
10
3. 脆弱性导致应急能力不足并影响灾变过程
纷等导致激烈冲突
7
海难
网络袭击
局地极端气象 工业与环境事 公共集聚
三级
条件
故
大规模工潮
7
事故（件）级 地质灾害
重大火灾
重大交通事故
合计
7
8
6
21
22
（三）应急预案功能与分类
类别
适用对象
主要用途
细化程度
1.战略级预案 （Strategic-level plans）
2.操作级预案 （Operation-level plans）
13
SUCCESS
THANK YOU
2019/9/14
（一） “一案三制”开创中国应急管理模式
1. 突发事件应急预案体系基本形成 2. 应急管理体制建设不断加强 3. 应急管理机制逐渐完善 4. 突发事件应对法基础坚实 5. 应急准备整体素质明显提高
15
（二） 应急体系建设国内外对比分析
1. 现代应急管理体系发展与前沿（FRP→NRP → NRF）
应急管理系统有重大结构性缺陷；2007年发布《国家应急准备指南》（NPG） ；2008年1月公布《国家应急框架》（NRF），暂停NRP，修改国家事故管理系 统，公布NIMS第二版；2009年公布《应急准备导则：地方政府应急预案修订 指南》（CPG101），在全国范围内开始组织大规模修订应急预案；几乎同期 ，英、德、法、日等也开展更新完善应急预案体系工作。
参与现场应急 响应功能单元
整合政府及各部门能力， 统一国家与地方同步行动
描述每个部门群组行动及 需要的资源和人员
在Oplan基础上产生并在 随现场情况而改进完善
4.现场行动方案
现场执行应急 依据Oplan在现场制定响
（Incident Action plan,IAP） 响应任务单位 应程序和任务指令
情景
情景勾画出灾难性恐 怖袭击、重大灾难和 其它突发事件的范围
、程度和复杂性
特定情景 随机情景
任务
针对情景中描述的突 发事件特征，分析需 要完成的各种任务的
“清单”
通用任务 职责任务
应急预案
能力
根据需完成的任务 ，建立并保持一定 水平的相关应急能
力
通用能力 预防、保护
响应、恢复
环境条件（自然、技术、社会）
常
风
事
事
灾
危
恢
态
险
件
故
难
机
复
应急准备所形成的能力：预防、保护、响应和恢复
突发事件一般动力学行为规律 11
（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷
法律、制度
12
二、我国应急管理体系建设现状与国外 对比研究
（一） “一案三制”开创中国应急管理模式 （二） 应急体系建设国内外对比分析
• 概念预案 （CONPLANs） • 操作预案 （OPLANs） 3.战术级预案 （Tactical-level plans）
中央政府为主
国家与地方政 府为主
响应和恢复的战略目标、 权限、任务和职责，确定 能力，提出绩效及考核标 准
描述政府及各部门职责、 任务和统一协调
政府应急管理 与指挥部门
各个部门和机 构
理（CEM）模式，1992年公布联邦应急响应预案（FRP）；
第二阶段：在2001年“9.11”事件后，2002年发布国土安全法，成立国
土安全部（DHS）；2004年发布国家应急预案（NRP）和国家事故管理系统（ NIMS）；
第三阶段：2005年发生卡特里娜飓风灾难，其后调查评估报告指出：美国
我国应急管理形势与 应急管理体系建设
刘铁民 中国安全生产科学研究院
1
内容提要
一、应急管理面临严峻挑战 二、我国应急管理体系建设现状与国外
对比研究 三、应急管理体系建设发展愿景考量
2
一、应急管理面临严峻挑战
我国正处于重大突发事件高风险期 （一） 7.23事件应急响应引起的思考 （二） 事故灾难频发暴露公共安全系统脆弱性 （三） 系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性
Event）处置机会（Windows of Opportunity）的把握能 力
7
（二） 事故灾难频发凸显公共安全系统脆弱性 1. 多米诺因果连锁论
A
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风
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程
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2. 脆弱性是重大事故灾难主要成因和唯一可控因素
灾难风险=概率×破坏程度× 脆弱性
缺陷
3
（一） 7.23事件应急响应引起的思考
1. 因果关系鱼刺图
4
2. 应急响应过程中的节点事件分析
抢险现场填埋事故车辆
5
2. 应急响应过程中的节点事件分析
无“生命迹象”后，救出2岁女孩
6
3. 7.23特大事故应急响应活动解析与反思
① 救援生命是应急响应阶段唯一性目标——优先级与重要度 ② 统一指挥的一致性行动是有效应急响应的保证 ③ 事故灾难的现场保护至关重要 ④ 提高重大事故灾难应急响应中对焦点事件（Focusing
有效应对
化解 救援 打击 综合
21
（二）突发事件情景分类矩阵
性质 级别
自然 （N）
疫病大流行
一级
特大地震
巨灾（危机） 飓风
技术 （T）
社会 （S）
核泄漏
恐怖袭击（爆炸、生
危险化学品泄 物袭击或核爆）
漏
暴乱
合计 7
二级 灾难级
洪水 大坝失效 森林大火
特大交通事故 种族、宗教和经济纠
空难
应
预防
备
恢复
准备
急
响应
准
18
4、现代应急预案体系逐渐完善
应急预案的功能层次及其特征
19
5. 应急培训演练制度化日趋成熟
综合演习 功能演练
技术演练
竞技性演习 桌面演习
专题研讨会 演习班
能力
规划或培训过程 基于讨论的演习
基于行动的演习
20
三、应急预案编制与管理
（一）基于“情景-任务-能力”的应急预案编制方法
23
16
2. 应急管理系统结构基本形成
应急准备指南（NPG） 应急管理机构（DHS） 灾害救援与紧急协助法及相关法规 应急体系结构框架图
17
3. 以应急准备为主导的应急管理工作
应急准备 —— 建立与保持与风险相适应的能力
预防/ 减灾
恢复 重建
应急管理过程 的一个环节
应急 准备
变化
应急 响应
支撑应急全过程 的基础性行动
T+V=D
相 对 风 险
0
脆弱性
风险与脆弱性函数关系模型
9
脆弱性来源
脆弱性
自然属性 （飓风、地震、极端气象条件、疫病等） 技术属性 （工程、装备、生产公共场所经济运行等） 社会属性 （政治、文化、宗教、教育制度等） 管理环节 （应急法制、体制、机制与应急准备）
10
3. 脆弱性导致应急能力不足并影响灾变过程
纷等导致激烈冲突
7
海难
网络袭击
局地极端气象 工业与环境事 公共集聚
三级
条件
故
大规模工潮
7
事故（件）级 地质灾害
重大火灾
重大交通事故
合计
7
8
6
21
22
（三）应急预案功能与分类
类别
适用对象
主要用途
细化程度
1.战略级预案 （Strategic-level plans）
2.操作级预案 （Operation-level plans）
13
SUCCESS
THANK YOU
2019/9/14
（一） “一案三制”开创中国应急管理模式
1. 突发事件应急预案体系基本形成 2. 应急管理体制建设不断加强 3. 应急管理机制逐渐完善 4. 突发事件应对法基础坚实 5. 应急准备整体素质明显提高
15
（二） 应急体系建设国内外对比分析
1. 现代应急管理体系发展与前沿（FRP→NRP → NRF）
应急管理系统有重大结构性缺陷；2007年发布《国家应急准备指南》（NPG） ；2008年1月公布《国家应急框架》（NRF），暂停NRP，修改国家事故管理系 统，公布NIMS第二版；2009年公布《应急准备导则：地方政府应急预案修订 指南》（CPG101），在全国范围内开始组织大规模修订应急预案；几乎同期 ，英、德、法、日等也开展更新完善应急预案体系工作。
参与现场应急 响应功能单元
整合政府及各部门能力， 统一国家与地方同步行动
描述每个部门群组行动及 需要的资源和人员
在Oplan基础上产生并在 随现场情况而改进完善
4.现场行动方案
现场执行应急 依据Oplan在现场制定响
（Incident Action plan,IAP） 响应任务单位 应程序和任务指令
情景
情景勾画出灾难性恐 怖袭击、重大灾难和 其它突发事件的范围
、程度和复杂性
特定情景 随机情景
任务
针对情景中描述的突 发事件特征，分析需 要完成的各种任务的
“清单”
通用任务 职责任务
应急预案
能力
根据需完成的任务 ，建立并保持一定 水平的相关应急能
力
通用能力 预防、保护
响应、恢复
环境条件（自然、技术、社会）
常
风
事
事
灾
危
恢
态
险
件
故
难
机
复
应急准备所形成的能力：预防、保护、响应和恢复
突发事件一般动力学行为规律 11
（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷
法律、制度
12
二、我国应急管理体系建设现状与国外 对比研究
（一） “一案三制”开创中国应急管理模式 （二） 应急体系建设国内外对比分析
• 概念预案 （CONPLANs） • 操作预案 （OPLANs） 3.战术级预案 （Tactical-level plans）
中央政府为主
国家与地方政 府为主
响应和恢复的战略目标、 权限、任务和职责，确定 能力，提出绩效及考核标 准
描述政府及各部门职责、 任务和统一协调
政府应急管理 与指挥部门
各个部门和机 构